曾錚、馮翼：“十五五”時期我國要素市場化配置改革的重點與基本思路

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“十五五”時期我國要素市場化配置改革的重點與基本思路

曾錚

國家發展和改革委員會市場與價格研究所研究員

馮翼成都市經濟發展研究院高級經濟師

摘要：提升全要素生產率、發展新質生產力、構建全國統一大市場、推動城鄉融合等高質量發展目標任務都要求深化要素市場化配置改革。然而，我國要素市場化配置改革仍存在制度體系尚不健全阻礙基礎性改革、制度慣性影響傳統要素改革進程、新型要素改革面臨安全效率兩難問題、頂層設計與地方創新協調不夠等卡點、堵點和難點。面向“十五五”時期，需要避免機械套用商品市場改革、單純依賴市場機制手段、割裂各類要素協同關系、過度聚焦供給層面改革等重大誤區。應以行政引導與市場主導相協調、單點突破與系統集成相協同、供給改革與需求培育相平衡、制度創新與實踐驗證相配合、暢通流動和保障安全相結合為基本路徑，推動實現要素配置高效化、提升要素改革整體性、優化要素市場平衡性、保障要素改革科學化，為高質量發展提供持續動力。

自2020年發布《構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》以來，我國持續制定和實施了《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》以及分領域要素市場化配置改革等方面的相關文件。經過五年多的實踐，我國要素市場化配置改革的制度框架與頂層設計逐步建立、法治保障體系持續完善、關鍵要素及其市場化配置的關鍵環節改革進展明顯、綜合改革試點推進成效顯著、要素市場化配置效率有效提升。

馬克思主義經典理論認為，生產力決定生產關系，生產關系反作用于生產力，經濟體制改革的目的就是優化運行機制、解決實際問題、增強內生動力、促進持續發展。故而要素市場化配置的核心邏輯正是通過破除體制機制障礙、優化資源配置效率，為高質量發展提供持續動力。“十五五”時期，須進一步深化要素市場化配置改革，促進要素在更大范圍內“自由交易、順暢流動、合理集聚、高效配置”，促進形成強大國內市場，不斷暢通國民經濟循環，切實增強發展內生動力，扎實推動經濟高質量發展。

一、“十五五”時期我國經濟社會發展對要素市場化配置改革的五大訴求

“十五五”時期，我國將迎來新的發展形勢與挑戰，應圍繞經濟社會發展重大任務深入開展要素市場化配置改革，在要素的有序流動中推動各類資源優化配置、市場潛力充分釋放、發展態勢持續向好。

（一）不斷提升各類要素配置效率，持續提高全要素生產率

當前，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革推進中國式現代化的決定》提出，“大幅提升全要素生產率”。從國際經驗來看，成功跨越中等收入陷阱保持經濟良好增長態勢的國家，基本上都有著較好的全要素生產率增速表現。從理論層面而言，提高全要素生產力，核心就在于改善技術等要素質量、優化各類要素組合配置。在逆全球化思潮涌動、西方國家對我國科技封鎖加劇等復雜嚴峻的外部形勢下，考慮到我國國內傳統生產要素低成本優勢逐漸弱化等現實因素，“十五五”時期應將不斷提升各類要素配置效率作為突破發展瓶頸的關鍵一招，加快為經濟發展注入新的動能。

（二）創新各類生產要素配置方式，積極培育發展新質生產力

過去很長一段時期，我國依靠要素的大規模投入把握經濟全球化機遇，取得了經濟總量躍居世界第二的歷史性成就。近年來，新一輪科技革命和產業變革加速演進，推動經濟增長模式從要素投入型轉向創新驅動型。在此形勢下，通過加快發展新質生產力塑造發展新動能、打造發展新優勢、贏得發展主動權成為必然選擇。新質生產力理論強調生產要素創新性配置對生產力發展的推動作用，我國數字經濟等發展實踐也表明要素配置方式轉變能夠帶來更高的生產效率和效益。如，“數據要素×工業制造”方面，有企業匯聚應用產業鏈數據后，高端產品研發周期縮短30%；“數據要素×現代農業”方面，有企業以數據賦能施肥環節后，產量提升5.5%。“十五五”時期，全球經濟競爭日趨激烈。打破傳統生產要素組合局限，推動各類要素實現融合互促、賦能千行百業，是形成新質生產力、提升國家競爭力的發展需要。

（三）培育全國一體化的要素市場，加快建設全國統一大市場

2025年7月1日召開的中央財經委員會第六次會議對縱深推進全國統一大市場建設作出重要部署，明確要求“統一要素資源市場”。要素的有序流動、高效配置是構建全國統一大市場的重要基石，要素的市場化配置水平是全國統一大市場運行質量的重要體現。有研究顯示，推進要素市場一體化能夠顯著促進經濟增長，各要素的市場可達性每增加1%，將使城市的人均GDP增長0.34%到0.60%。“十五五”時期，在全球經濟格局深刻調整與國內經濟結構轉型加速的雙重背景下，我國需要加快破除地方保護、市場分割與規則碎片化等問題，清理阻滯要素流動、合理配置的障礙因素，促進各類要素基于市場供求機制、競爭機制、價格機制和風險機制向先進生產力集聚，形成更加公平、更有活力的市場環境，進而充分釋放我國超大規模市場潛力和優勢，促進經濟發展提速增效。

（四）促進城鄉要素平等交換和雙向流動，推動城鄉融合發展

黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》提出，“促進城鄉要素平等交換、雙向流動”，為縮小城鄉差距、促進城鄉共同繁榮發展指明了方向。在工業化和城市化進程中，要素以相對低的成本從農村集中流向城市是發展的一般規律。隨著我國進入高質量發展階段，一方面為防止要素過多從農村流入城市造成農村“空心化”、產業發展單一、消費低迷等問題加劇，另一方面為挖掘農村市場潛力、推進鄉村全面振興和新型城鎮化相結合、拓展經濟發展增量空間、建設全國統一大市場，都要求我國在“十五五”時期聚力推動各類要素在城鄉之間雙向流動、平等交換、合理配置，激發全社會內生動力和創新活力，構建城鄉融合發展新格局。

（五）堅持安全可控和從實際出發，統籌好發展與安全的關系

統籌發展和安全是我國經濟社會發展必須堅持的基本原則之一。土地、勞動力、資本、技術、數據、資源環境要素是支撐生產力發展的核心要素，既要“放得活”也要“管得住”，否則將危害要素市場的健康可持續發展，甚至削弱經濟發展韌性。例如，過去一些地方曾占用耕地盲目上馬大批建設項目，既造成耕地“非農化”“非糧化”，又造成項目爛尾或空置率過高，對地方和國家發展均造成不良影響。“十五五”時期將是世界百年未有之大變局繼續加速演進的五年，我國必須堅持發展和安全并重，根據各類要素屬性特點、市場化程度和經濟社會發展客觀需要等實際情況，科學把握改革進度與力度，把“看不見的手”和“看得見的手”都用好，讓制度創新與實踐驗證互為支撐，寓活力于秩序之中、建秩序于活力之上，實現高質量發展和高水平安全的良性互動，確保我國經濟行穩致遠。

二、“十五五”時期我國推進要素市場化配置改革的卡點、堵點以及難點

我國開展要素市場配置化改革以來，一系列成效相繼涌現。但是，在制度體系建設、頂層設計與地方創新相協同等方面也仍然存在一些突出問題。

（一）制度體系尚不健全，基礎性改革還存在深層障礙

一是產權制度仍待完善。確權是要素充分流動的前提。土地等傳統要素領域產權制度已逐步健全，但數據等新型要素確權難題凸顯。如，技術要素方面，科技成果權屬改革還未在高校之外的其他科研機構廣泛試點應用，覆蓋度不足；數據要素方面，雖然“數據二十條”提出“三權分置”，但實踐中數據流轉頻繁，難以準確確認權屬，導致一些企業“有數不用”或“用而不深”；資源環境要素方面，水資源等具有跨區域特點，但區域權屬劃分尚待規范。二是市場準入和準出仍有壁壘。雖然已推行“全國一張清單”模式，但準入方面，地方仍有違規增設準入“土門檻”、準入和準營條件互為前置造成“難準入”、因新業態新領域缺乏政策依據直接不予準入等情況；準出方面，仍有企業遷移面臨審批環節過多問題。三是公平競爭制度仍需強化。妨礙公平競爭政策的清理工作還未完成，又有地方出臺新政策時繞開公平競爭審查，造成“邊清理、邊出臺”情況。四是社會信用體系仍待健全。全面覆蓋各類要素流通交易的信用信息歸集機制還未形成，與之關聯的流通交易信息披露和參與主體守信激勵、失信懲戒、信用修復等制度規范都有待研究出臺。

（二）制度慣性制約整體進程，傳統要素改革較為滯后

一是土地要素市場化程度低。農村土地入市改革仍處于試點階段，第三次全國國土調查顯示農村宅基地僅有11.74%進行了使用權流轉。有地方過度依賴“標準地”制度，缺乏跟隨產業發展變化對標準指標進行動態調整的靈活機制。二是勞動力要素流動不暢、保障不足。城鄉勞動力在住房、醫療、子女教育等方面仍存差別，阻礙農村勞動力市民化進程。2024年底，外賣騎手、網約車司機、網絡主播等靈活就業人員規模已達2.4億人，但現行勞動法律法規、社保體系等仍主要針對傳統就業形態，滯后于新就業形態的發展。三是資本要素配置效率不足。政府引導基金規模擴張過快，但市場化運營機制和退出渠道建設滯后；區域性股權市場活躍度不足，中小企業直接融資渠道依然狹窄；中小企業信用評價體系和增信新機制還不成熟，輕資產、缺少抵押品的科技企業貸款難貸款貴問題較為突出。

（三）尚存安全效率兩難問題，新型要素改革面臨挑戰

一方面，安全邊界認知存在偏差。技術要素領域，部分科研單位仍片面認為國有資產管理就是確保資產完整無丟失，寧讓科技成果“沉睡”也不敢或不愿引入市場力量豐富轉化方式。數據要素領域，部分地方將數據安全等同于靜態管控，限制使用場景反而加劇“數據孤島”，動態安全治理機制尚未建立。資源環境要素領域，部分地方只關注本地的碳排放、用能、用水、排污控制水平，沒有認識到資源環境要素應在更大區域間形成配置平衡點，實現更高水平保護和利用。另一方面，需求側能力短板突出。技術要素領域，2024年我國發明專利有效量位居全球第一，但轉讓率僅為7.4%，需求活力明顯不足。數據要素領域，成都等地實踐顯示，數據交易瓶頸在于企業用數能力不足，但地方政策仍聚焦于以數據標注基地建設拉高供數能力。資源環境要素領域，如我國碳交易市場以免費配額為主，配額方法包括歷史排放法，一些企業因過去的高排放量獲得了較為充足的免費配額，導致并未產生旺盛的交易需求。此外，第三方專業化服務體系培育發展不足，未能有效發揮撮合供需兩側交換要素功能。

（四）頂層設計與地方創新協調不夠，整體性有待強化

一是試點探索與制度供給錯位。一些要素領域創新迭代快，存在制度供給滯后于實踐發展的現象。如，北京、浙江、福建等地早在《公共數據資源授權運營實施規范（試行）》出臺前已形成差異化的地方模式并在市場上實踐，國家層面出臺規范后又需要地方重新對各自的現行模式進行調整。二是區域改革協同性不足。部分地區在要素改革過程中，仍然存在地方利益優先思維。如，數據交易所建設已出現“城市爭奪戰”苗頭，一些鄰近城市爭搶交易所落地機會、爭奪數商資源，而非基于區域協作共同布局區域性交易所，造成資源浪費。三是地方創新突破與政策支持的適配性不足。部分地區基礎條件好，希望在要素改革方面率先“破冰”，但卻受制于政策法規約束。如，蘇州等地在跨境數據流動、算力基建等領域探索受限，亟需國家層面制度型開放政策支持。

三、“十五五”時期我國推進要素市場化配置改革要有效避免四個重大誤區

隨著要素市場配置化改革改革向“深水區”推進，一些誤區也有所顯現，“十五五”時期應予以避免，確保改革沿著正確的方向前進。

（一）機械套用商品市場改革，忽視要素市場差異屬性

要素市場和商品市場皆是我國構建高水平社會主義市場經濟體制的重要組成部分。由于我國商品市場改革起步較早、成效明顯，部分人試圖將要素市場化配置簡單理解為商品流通的市場化，忽略了要素與商品的屬性差異。如，土地具有天然的公共性，土地要素的市場化并不能簡單等同于商品所有權的市場化，必須堅持以社會主義土地公有制為前提，綜合考量經濟發展、國家安全、社會穩定等多個維度，做好投放總量、配置結構等方面的整體把控；勞動力要素附著于勞動者個體，勞動力流動決策不僅取決于市場化酬薪分配機制，還受到個人及其家庭所能享受的公共服務質量和水平等因素影響；數據要素具有非均質性，不同數據在內容、質量和賦能作用等方面存在顯著差異，其定價和交換機制均需要創新性構建。若是機械套用商品市場模式推進要素市場化配置改革，不僅極易導致要素本身的配置失衡，還可能引發社會穩定風險。

（二）單純依賴市場機制手段，忽視更好發揮政府作用

資源配置包括市場機制和政府工具兩種手段。要素市場化配置改革既要求“使市場在資源配置中起決定性作用”，也要求“更好發揮政府作用”，需正確認識和運用“看得見的手”和“看不見的手”。但實踐中，個別地區出現了試圖完全依賴市場的傾向。如，湖南、重慶曾出現“打包”出讓政務數據資源特許經營權和數字資產情況，引發社會認為政府將公共數據“一賣了之”的負面輿情。與此同時，部分地方又存在以行政規劃替代市場調節的現象，沒有準確把握“更好”發揮政府作用的內涵要義，導致要素配置效率低下。如，公共數據開放仍然存在部門利益本位主義，未能建立有效的市場化收益分配機制；全域土地綜合整治仍需突破行政規劃依賴。要素市場化配置強調市場在資源配置中的決定性作用，并不意味著政府可以完全放手。特別是土地、資源環境要素具有公共性，勞動力要素對勞動者有依附性，技術、數據等要素具有強外部性，資本市場長期存在信息非對稱性，尤其需要“有效市場”和“有為政府”相結合推進改革工作，否則極易導致市場失靈。

（三）割裂各類要素協同關系，忽視改革系統集成效應

各類要素共同構成支撐經濟運行的基礎。相較于單一要素“單打獨斗”，多要素協同不僅可以帶來價值增值，還可以帶來價值創造，形成“1+1>2”的倍增效果。但是，當前對各類要素的協同應用水平偏低。如，存量土地盤活未與REITs等金融工具深度結合，土地和資本要素在流動性提升方面未能有效互促；知識產權證券化項目少，技術和資本要素結合不夠。同時，要素改革與其他領域的融合也不充分。如，勞動力流動與公共服務供給未形成聯動機制，戶籍改革與教育、醫療等資源配置存在割裂；數據與產業鏈融合度低，一些地方的數據應用場景與實體經濟結合不足，數據要素乘數效應發揮不充分。此外，不同要素分屬不同部門歸口管理，不同要素的流通交易平臺也呈“各自為陣”格局，互動不足。若繼續割裂不同要素發展，忽視要素改革與其他領域的聯動性，要素價值將難以實現根本性提升。

（四）過度聚焦供給層面改革，忽視要素需求市場培育

“供給和需求是市場經濟內在關系的兩個基本方面，是既對立又統一的辯證關系，二者你離不開我、我離不開你，相互依存、互為條件”。然而，當前存在緊盯要素供給側、忽視需求側的傾向，未能實現要素在供需平衡下的高效流轉與價值釋放。如，雖然陜西注重科研平臺建設，推出“秦創原創新驅動平臺”，但平臺上的科研成果與市場需求錯位，導致技術要素轉化遇阻；部分地區打造“信易貸”融資信用服務平臺，但平臺用戶體量小、產品的市場知曉度認可度不高，導致信用數據和資本要素的創新組合缺乏市場吸引力。若長期對要素需求側“置之不理”、不予重視，造成供給過剩而需求不足的局面，要素的優化配置也將難以真正實現。

四、“十五五”時期通過要素市場化配置改革推進我國經濟發展的基本路徑

按照中國特色社會主義市場經濟體制建設總體方向，圍繞要素市場化配置改革訴求，針對改革中存在的卡點、堵點、難點以及誤區，“十五五”時期應以行政引導與市場主導相協調、單點突破與系統集成相協同、供給改革與需求培育相平衡、制度創新與實踐驗證相配合、暢通流動和保障安全相結合為基本路徑，持續深化改革工作。

（一）行政引導與市場主導相協調，推動實現要素配置高效化

實現要素高效配置，統籌好“有效市場”和“有為政府”是關鍵。既要注重發揮社會主義市場經濟體制優勢，以“看得見的手”維護市場秩序、彌補市場失靈，又要以“看不見的手”推動要素配置效率最優化和效益最大化，使市場和政府的優勢均得到更大程度發揮。

第一，更好發揮行政引導作用。堅決破除各種形式的地方保護和市場分割，營造公平有序市場環境。進一步細化明確科技成果“三權”（使用權、處置權、收益權）、數據要素“三權”（數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權）以及資源環境要素“三權”（所有權、使用權、交易權）的確權制度和操作規范，促進各類主體依法依規開展新型要素流通交易活動。根據各類要素不同的特點屬性和市場化發展階段，實施差異化監管策略，針對數據等新型要素領域探索推出“沙盒監管”“首違不罰”等包容審慎模式，給予發展空間。適度引導要素向國家重大戰略、重點區域、重大工程、重點產業合理流動，確保國家經濟安全保障能力。

第二，充分發揮市場主導作用。根據《政府制定價格行為規則》，減少政府對要素價格不必要的行政干預，健全要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制。強化競爭政策的基礎地位，確保各類主體平等獲取要素、參與要素配置的權利。以市場風險機制的內在約束與激勵功能為杠桿，調動要素市場各類參與主體自發提高要素流通交易的積極性。以跨區域交叉檢查等方式加強公平競爭審查，以區域聯動等方式強化反壟斷反不正當競爭監管執法，充分保障市場活力。

第三，推動行政引導與市場主導有機結合。運用權責清單等政策工具，科學劃定政府與市場在要素市場化配置中的邊界，并根據改革情況對清單進行動態調整，使政府和市場各就其位；持續開展市場準入效能評估，以市場真實反饋推進要素領域政策優化與政府職能轉變；全面落實《中華人民共和國反壟斷法》《優化營商環境條例》《公平競爭審查條例》等法律法規，在法治框架下最大限度減少政府對要素的直接配置和要素市場活動的直接干預；政府緊密跟蹤新業態新領域發展情況，科學及時調整市場準入負面清單、提請制定或修訂相關法律法規，使政策法規與市場發展步調相協調。

（二）單點突破與系統集成相協同，有效提升要素改革整體性

“十五五”時期，為實現要素改革從點上突破向全面深化轉變，既需要針對各要素領域亟待突破的問題重點攻堅，也需要積極探索要素資源組合配置、推動要素改革與其他領域發展相互促進，形成更大的協同效應。

在土地要素領域，加快推進房地一體農村宅基地和集體建設用地確權頒證工作，完善農村集體經營性建設用地入市制度，提高農村土地利用率；健全工業用地“標準地”指標體系動態調整機制，根據戰略性新興產業、未來產業發展新需求進行標準更新；將“標準地”與“畝均論英雄”評價體系充分結合，提高工業用地效率。

在勞動力要素領域，加快完善戶籍制度改革，放開放寬落戶限制，全面推行由常住地提供基本公共服務；針對新型靈活就業人員特點，加快健全勞動者權益保障體系，擴大新就業形態勞動者的參保范圍，使新型靈活就業人員更好服務于新興產業發展。

在資本要素領域，把控政府引導基金設立和擴張規模，鼓勵建立以盡職合規責任豁免為核心的容錯機制，建設市場化運營機制和退出渠道；完善多層次資本市場體系，支持小微企業在“新三板”“新四板”（區域性股權交易市場）掛牌，豐富直接融資工具；做深做實支持小微企業融資協調工作機制，加快完善中小企業信用評價體系和增信機制，提高小微企業金融服務可得性。

在技術要素領域，加快推動建立職務科技成果單列管理制度，完善科技成果轉化盡職免責機制，進一步激活科技人才創新創造活力；持續深化產學研合作，靈活運用“訂單式”研發、“揭榜掛帥”、“賽馬制”等新型科研組織機制，進一步將科技創新和產業創新融合起來，破解科技與產業“兩張皮”、科技成果轉化率偏低問題。

在數據要素領域，全面落實《政務數據共享條例》，打破“數據孤島”“數據煙囪”；積極推動開展公共數據資源授權運營，激活公共數據規模化應用所帶來的市場帶動效應；規范數據要素場內場外交易活動，探索構建公平與高效、激勵與規范相結合的數據要素價值分配機制，確保供數和用數雙方愿交易、有收益。

在資源環境要素領域，加快培育碳排放權、排污權、用能權、用水權等資源要素交易市場，理順地方市場與全國市場的關系，破除區域市場分割問題；厘清資源環境要素公共性與價值化之間的關系，合理設定資源環境要素投向市場的配額量與配額方式，實現環境保護與市場活力之間的平衡。

在系統集成方面，加強不同要素之間的協同應用。如，探索“REITs+”存量產業園區資產業務，同步提升土地利用和資金流轉效率；推動高質量數據集用于人工智能模型訓練，實現促進數據要素應用、推動前沿技術發展、提升勞動力效能等多重成效。同時，持續做好宏觀政策取向一致性評估，注重要素改革同產業轉型升級、公共服務均衡化優質化等其他經濟社會發展目標任務的協同性，形成更大的改革合力。

（三）供給改革與需求培育相平衡，積極優化要素市場平衡性

供求平衡是保證社會再生產順利有效進行的必要條件。為增強供給與需求的適配性與平衡性，“十五五”時期應將擴大內需和優化供給統籌起來，注重以高質量供給引領創造新需求，推動供給和需求向更高層次提升，形成需求牽引供給、供給創造需求的高水平動態平衡。

第一，優化要素供給。在土地要素領域，穩步構建進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權自愿有償退出機制，活化閑置土地資源；探索“定制地”模式，推動土地混合開發利用、用途合理轉換，加強工業用地配置精準性。在勞動力要素領域，結合市場導向，優化調整高等教育學科專業設置，優化高層次人才供給；推進職普融通、產教融合，優化職業教育體系和技能人才供給；推出訂單式、項目制等定向、定崗職業技能培訓服務，促進人力資源與就業崗位精準匹配。在資本要素領域，鼓勵金融機構進行產品創新，推出“創新積分貸”“數據資產貸”“碳匯貸”等結合要素改革的特色金融產品，滿足不同企業需求；發展供應鏈金融等模式，推動資本更好服務實體經濟；發展多層次資本市場，拓寬企業直接融資渠道；發揮政府性融資擔保增信分險作用，增強金融普惠性。在技術要素供給領域，引導科研人員扎實開展基礎研究，加強源頭技術供給；瞄準“卡脖子”和受制于人的關鍵領域，加強核心技術供給；聚焦前沿領域，加強前瞻性技術供給。在數據要素領域，完善公共數據資源登記制度，加強公共數據治理，提高公共數據共享開放力度與質量；支持企業根據市場需求依法依規打造高質量數據集，并進行場內場外交易；加快發展城市可信數據空間、行業可信數據空間和企業可信數據空間，推動多元主體利用多源數據在可信數據空間中創新打造優秀數據產品、推出數據品牌。在資源環境要素領域，按照“成熟一個、納入一個”原則，拓展資源環境要素交易品種，豐富市場選擇。

第二，加強需求培育。一是推出要素賦能場景創新機制。由政府牽頭建立要素賦能場景創新機制，定期發布場景創新需求清單、機會清單，帶動多元主體基于場景進行要素開發利用。如，地方政府向社會發布智慧城市場景創新需求，可調動一批企業廣泛使用數據等要素，加強公共數據、非公共數據之間的流通與交互。二是打造典型案例進行推廣示范。挖掘具有示范帶動作用的要素市場化配置改革典型案例，如職務科技成果轉化助力科研人員獲得可觀獎勵等，對案例的要素應用創新點、方式、取得的經濟效益和社會效益進行推廣，調動多元主體對要素價值挖掘和創新應用的積極性。三是舉辦要素創新應用賽事。結合“數據要素×”大賽經驗，根據各類要素特點和不同要素協同發展需要，打造相關賽事，吸引社會廣泛參與，激發多元主體對于要素應用的活力與創造力，發掘更多有助于要素優化配置的可行方案。

第三，促進供需動態平衡。一是統籌要素流通平臺管理。推動公共資源交易平臺、證券交易所、數據交易所、技術交易所、知識產權交易中心等各類要素流通平臺信息互聯互通，促進不同地區、不同類型要素流通平臺間加強信息交互、業務協同，避免惡性競爭、市場分割。探索建立跨平臺流通交易機制，推動要素在更大范圍內實現優化配置，促進不同要素實現組合式集成化流通交易。二是培育發展第三方服務。培育壯大服務于要素市場化的專業化服務人員和機構，如農村職業經理人、技術經濟人、數據經濟人等。建立第三方服務標準規范和管理體系，提高專業服務人員和機構在要素供給側提質優化、需求側挖掘培育、供需匹配撮合方面的能力，助力要素供需兩端高效對接。三是防范要素市場無序競爭。研究制定針對要素市場的競爭政策，明確不正當競爭行為的界定標準與處罰措施，加強對要素市場參與主體競爭行為的監管。充分發揮行業協會、商會等在規范要素市場競爭秩序中的引導作用，避免“內卷式”競爭。建立要素市場運行監測預警體系，及時發現異常波動、潛在風險并適度干預，避免要素市場陷入供需失衡之困。

（四）制度創新與實踐驗證相配合，全面保障要素改革科學化

制度創新離不開實踐驗證，但實踐試點脫離改革任務安排的時序和節奏也將導致試點成效不明顯甚至引發新的問題，削弱制度創新效力。“十五五”時期，要素市場化配置改革將涉及深層次的體制機制變革，部分改革需要向“深水區”挺進，應確保實踐驗證與制度創新相統一，形成有序可控的統籌推進機制。

第一，統籌規劃改革試點任務與監測調度機制。根據《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》，全面梳理2021年至2025年試點期間各項改革與制度創新的進展及成效，準確把握當前突出的短板弱項和下一階段改革重點，統籌擬定“十五五”期間要素市場化配置改革的試點方向、數量和范圍，為制度創新形成系統支撐。明確各項試點的任務書、時間表、路線圖、優先序和關聯性，實行清單化管理，確保各項試點實踐有序進行。引入試點監測和調度機制，結合試點進展與制度研究情況，動態調整試點時間安排、點位安排、階段性目標設定等要求，確保實踐驗證適配制度創新需要，為深層次體制機制變革提供有力支撐。按照“成熟一項、發布一項”的原則推進制度創新，確保改革不走樣、不走偏。

第二，加強制度創新的系統性、精準性和先進性。在全面總結試點實踐經驗的基礎上，系統謀劃制度創新工作，增強制度出臺的系統性，避免簡單將試點成果堆疊為碎片化舉措。圍繞市場所需所盼，準確把握新產業、新技術、新業態發展態勢，開展針對性制度創新研究。積極推進加入以《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》《數字經濟伙伴關系協定》等為代表的國際高標準經貿規則，主動對外輸出我國基于試點驗證形成的首創性、標志性制度創新成果，參與、引領國際規則制定修訂，以制度型開放加大要素改革力度和范圍。

第三，加強地方創新突破與政策支持配套的動態適配性。在法治框架內賦予改革前沿地區適度的制度創新自主權與改革彈性空間，允許部分有條件的地區率先開展土地指標跨區域交易機制完善、跨境職業資格互認、金融服務業對外開放領域和范圍擴大、數據要素跨境自由流動等“硬骨頭”改革。健全支持地方創新突破的政策法規動態調整機制，通過授權立法、專項法規修訂等方式為突破性改革試點提供法治保障。構建創新突破試點的全過程風險防控體系，完善重大改革試點舉措的事前風險評估、事中動態監測與事后應急處置機制，提升突破性試點的安全邊際與容錯空間，為破解要素改革深層次體制機制障礙提供更多樣本。

（五）暢通流動和保障安全相結合，切實確保要素改革可持續

實現要素市場化配置必須保障要素暢通流動，而要素安全流動則是實現要素市場健康發展和改革可持續的前提。“十五五”時期，應正確認識并妥善處理要素改革進程中發展和安全的關系，推動要素改革走向深入。

一方面，進一步促進要素流動。一是著力促進城鄉要素雙向流動。充分發揮全域土地綜合整治的平臺作用，加快建設城鄉統一的建設用地市場，完善城鄉建設用地增減掛鉤機制，優化城鄉用地布局。完善農業轉移人口市民化體制機制，促進農業轉移人口盡快融入城市；完善城市人才參與鄉村振興體制機制，支持鄉村設立流動崗位，支持農村以顧問指導、項目合作、技術入股、短期兼職等多種方式柔性引才。完善農技推廣服務體系，發展智慧農業，推動科技下鄉。支持鄉村工匠等農業農村人才開展技藝傳承和技能培訓。發展農村數字普惠金融，常態化開展農業信貸直通車服務，支持以市場化方式依法設立鄉村振興基金，引導和規范農業農村領域社會投資。同步推進“智慧城市”和“數字鄉村”建設，推進城鄉數據整合應用。健全覆蓋城鄉的資源環境要素市場化配置體系，實現城鄉間降碳、減污、擴綠、增長協同推進。二是著力實現區域間要素自由流動與一體化發展。支持京津冀、長三角、粵港澳大灣區等率先打通區域壁壘，形成要素跨區域流動制度規則；在區域間率先打造互聯互通的金融服務、科技成果、數據等要素共享平臺，促進要素跨區域無障礙流通交易，并形成可復制可推廣經驗。三是著力促進先進生產要素向發展新質生產力集聚。重點支持算力中心、大科學裝置等基礎設施建設和戰略性新興產業、未來產業發展的用地用能要素配置需求；推進新型研發機構建設，提高科研活動組織、科研人員聘用的靈活性，“松綁”科研經費使用限制，引入科研成果市場評價機制，提高科研質效；優化政府投資基金考核機制，積極發展長期資本、耐心資本，專注于“投早、投小、投硬科技”，對突破關鍵核心技術的科技企業開通上市“綠色通道”，完善全生命周期科技金融服務體系；推動高質量數據集建設與推廣，更好賦能人工智能、生物技術、低空經濟等前沿領域。

另一方面，切實保障要素流動的安全性。正確認識要素安全與要素流動的關系，樹立保障要素合理流動而非防止流動的發展意識。強化對要素市場各類交易平臺、參與主體、第三方服務機構和人員的監管，嚴厲查處數據造假、違法違規交易等行為。健全要素流通交易全過程監管體系，確保要素流通交易不損害社會公共利益。加快建設要素領域社會信用體系，明確交易流通信用信息披露、懲戒激勵、信用修復等制度規范，健全政務誠信監督機制，以信用手段規范要素市場參與主體行為，提高社會監督能力和水平。強化要素流通交易平臺網絡安全保障，完善數據安全保護制度，防止敏感信息泄露。建立要素流通交易安全風險預案與處置機制，將安全風險控制在可承受范圍內，確保要素改革穩健前行。■

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