學術報告 | 王偉：供需耦合——財源建設導向下空間規劃的價值生成邏輯與范式躍遷

導讀

2025年8月31日，由北京市城市規劃設計研究院承辦的2025中國城市規劃年會之學術研討會“項目謀劃與規劃實施創新”在沈陽召開。中國城市規劃學會規劃實施分會委員、中央財經大學政府管理學院城市管理系主任王偉副教授作題為《供需耦合：財源建設導向下空間規劃的價值生成邏輯與范式躍遷》的主題報告。

本文字數：7083字

閱讀時間：22分鐘

王偉

中國城市規劃學會規劃實施分會委員

中央財經大學政府管理學院城市管理系主任、副教授

在新型城鎮化深化發展與國土空間規劃體系全面落地的背景下，財源建設已成為制約地方政府治理效能與空間規劃實施質量的核心命題。本文基于財政與空間規劃的互動關系，從財源建設、價值生成、財務模型與場景應用四個維度，系統探討新時期國土空間規劃如何通過創新思維與方法轉型，實現從“土地財政依賴”向“多元價值創造”的轉變，以支撐城市高質量發展與可持續治理。

01

財源建設

城市財政的歷史演進與現實挑戰

財政是國家治理的基礎和重要支柱，地方政府在國家治理體系中承擔著重要職能和支出責任。財源建設作為地方政府保障公共服務供給、支撐經濟社會可持續發展的核心抓手，其本質是通過優化財政收入結構、拓寬收入渠道、提升資金使用效能，構建“量足、質優、可持續”的地方財政生態體系。

從經濟學視角看，現代城市發展的核心在于價值與剩余價值的創造與四次循環（見圖1），形成資源-資產-資本的價值迭代鏈條。西方城市歷經兩百余年，逐步完成了從工業支撐、到基礎設施投入、再到人力資本與公共服務提升的連續積累過程。而中國的城鎮化是“壓縮速成型”的，缺乏足夠的產業內生動力與原始資本積累，房地產成為構建資本循環的關鍵環節。當前，房地產拉動作用減弱，同時全球分工體系中我國作為“生產國”面臨外部“卡脖子”與內部消費不足的雙重壓力。在民生需求持續增長的背景下，公共財政可持續性與發展模式面臨嚴峻挑戰，亟需構建新的價值循環體系。

圖1 系統認識城市發展的四次循環

1.1 財源建設的歷史演進與模式變遷

新中國成立以來，我國城市財源建設經歷了三個典型階段。

第一階段（1949-1978年）為“統收統支”時期

中央政府高度集權，國有企業利潤上繳成為主要財政收入來源，財源結構單一，城市發展緩慢。

第二階段（1979-1993年）為“財政包干”時期

中央與地方財政關系重構，地方政府通過培育鄉鎮企業、發展外向型經濟等路徑拓展自主財力，如沿海地區依托區位優勢形成“外資引入-產業集聚-稅收增長”的良性循環。城市經濟活力得到釋放，但仍存在事權與財權不匹配等問題。

第三階段（1994年至今）以分稅制改革為標志

中央與地方按稅種劃分收入，土地財政逐漸成為地方財源的重要組成部分。該階段城市建設取得顯著成就，但也帶來土地資源浪費、產業結構失衡與地方政府債務風險等問題。

1.2 當前財源建設面臨的挑戰

當前，我國城市財源建設面臨多重轉型壓力。一是房地產市場深度調整，土地出讓收入大幅下降，直接沖擊以土地財政為核心的地方財政收入體系。二是城鎮化步伐放緩，城鎮化率已達67%，依靠城市擴張獲取財政收入的模式難以為繼。三是經濟增長模式轉變，創新驅動與產業升級成為新動力，傳統“以地謀發展”路徑亟待突破。四是地方政府債務風險加劇，部分城市土地出讓收入已無法覆蓋債務本息，財政可持續性面臨嚴峻挑戰。

另一方面，我國25-44歲人口比重持續下降，城鎮儲戶未來收入信心與就業預期指數呈下滑趨勢，社會主體需求收縮與預期轉弱已成為制約財源擴大的深層因素。摩根士丹利2025年7月研報更指出，中國經濟正面臨“通縮與內卷”的雙重困境。

1.3 財源建設的國際經驗與啟示

相比國內，以美國為代表的發達國家城市財源構成以財產稅（如房地產稅）為主，輔以銷售稅、所得稅和公共服務收費，財政策略注重調節經濟、促進公平競爭與滿足公共服務需求。其財源建設主體強調政府與市場協同，公共服務水平與財源狀況緊密掛鉤，形成“優質服務吸引居民與企業-財源增加-服務進一步提升”的良性循環。我國在未來財源體系構建中，需逐步降低土地財政依賴，探索稅收結構優化與多元財源培育路徑。

1.4 小結

綜合上述背景與經驗，土地財政的本質是空間資源的一次性變現，而可持續財源建設則是空間價值的永續創造——前者依賴“空間規模擴張”，后者依托“空間品質提升與功能迭代”。當前我國財源建設基本可以歸納為節流開源、降本增效、糾錯趨優三條路徑（見圖2）。停止新增無效產能，避免盲目上項目，防止重蹈“產能過剩-經濟通縮”的惡性循環。這就要求政府和企業在進行投資決策時，要更加謹慎，充分考慮市場需求和行業發展前景。主動削減現有過剩產能，這一過程會帶來一定的痛苦，短期內可能導致GDP增速放緩，但從長遠來看，能夠恢復行業的資本回報率，實現經濟可持續發展。

圖2 新時期財源建設的三個主要路徑

02

價值生成

空間規劃賦能財源建設的底層邏輯與價值困境破解

空間規劃是優化資源配置、引導區域發展的核心工具，而財源建設作為地方經濟可持續發展的保障，兩者存在深刻的供需互動關系：空間規劃的合理性直接影響財源的“供給能力”（如土地收益、產業稅收），而財源建設的需求（如資金缺口、結構優化）又反過來約束空間規劃的方向。

2.1 空間規劃賦能價值生成的底層邏輯

空間規劃在財源建設導向下的價值生成，是供需兩端通過多維度機制互動的結果。從需求側看，財源建設對空間規劃提出“高效、可持續、均衡”的要求；從供給側看，空間規劃通過布局優化、要素整合等方式反作用于財源增值。二者互動呈現顯著的循環特征：合理規劃通過空間功能優化實現資產增值，擴大的財源反哺規劃迭代升級，形成正向閉環；若規劃不當，則會引發資源錯配、價值流失，最終陷入“規劃失效-財源枯竭”的負向螺旋。

空間規劃的價值生產需實現“供需匹配-價值創造-財源反哺”的閉環循環，其核心是從“以地謀發展”的增量擴張，轉向“以空間價值乘數效應”的存量活化。關鍵節點在于供需平衡點的動態調整，如容積率與稅收的匹配。當前規劃需從“指標核算”轉向“立體空間價值核算”，避免僅關注土地供應而忽視項目運營效益所帶來的潛在風險。

2.2 國土空間治理的價值困境與“元問題”

當前國土空間治理仍面臨多重價值困境。一是供需錯配，資源供給與主體需求不匹配，導致閑置浪費或市場短缺。二是時空過剩，特定時間或地域內資源效益下滑，如房地產庫存積壓與債務風險。三是需求難應，人民需求從“生存型”向“品質型”躍遷，但空間供給未能實現精細化配置。四是要素孤立，資源、資產與資本價值缺乏銜接，制約系統價值釋放。五是創新能力不足，規劃體系難以主動響應新科技革命、人口老齡化等變革性變量。

究其根本，國土空間價值困境的本質是“空間稀缺性”與“需求無限性”的永恒博弈，破解之道在于重構“空間功能動態適配-需求本質精準響應-系統價值整體權衡”的三元協同框架。包含了三個“元問題”：一是空間資源的本質屬性，即稀缺性與多功能性，要求打破功能分區固化，回歸空間功能的動態適配；二是人類對空間的根本需求，超越物理容納層面而指向價值實現，需從“指標達標”轉向需求本質挖掘；三是空間系統的核心矛盾，即資源有限性與需求無限性、短期利益與長期價值、局部優化與系統平衡之間的沖突，需從整體價值出發進行權衡。

2.3 空間規劃底層邏輯的轉型與創新

空間的價值不在于“被開發”，而在于“被需要”——當空間功能與人類需求的匹配度越高，其財源貢獻的韌性就越強，這正是從“供給決定價值”到“需求定義價值”的范式革命。為此，我國空間規劃亟需從“供給主導”（以生產能力擴張為核心，追求供給創造需求）向“需求驅動”（以需求滿足為核心，強調需求引導供給）模式的系統性轉型。這一轉型具體體現為四大底層邏輯的重構。一是供需匹配邏輯，從需求端著力，構建基于“需求權益”的優質空間資產清單。二是價值創造邏輯，通過功能混合、場景營造與權益重組放大空間復合價值。三是資產運營邏輯，從資源型配置規劃轉向運營型規劃，以終為始設計財務解決方案。四是系統協同邏輯，推動人、地、財三大子系統協同耦合，形成良性循環發展體系。

在此基礎上，空間規劃需進一步實現三大范式創新。一是從靜態功能規劃轉向動態需求響應，建立需求-資源動態耦合模型。二是從資源開發導向轉向價值創造導向，構建空間價值乘數模型。三是從單一主體主導轉向多元協同共治，建立需求-權益-責任對等機制。

2.4 新時期財源建設導向下空間規劃賦能價值生成的思路與策略

遵循三大思路。一是價值邏輯轉型。從土地財政依賴轉向空間價值多元變現，通過消費場景營造、存量資產活化、產業生態構建等實現財源可持續增長。二是協同機制創新。建立“規劃-財政-市場”聯動機制，將空間規劃指標與財源效益指標動態掛鉤，形成“空間優化-價值提升-財源反哺”的正向循環。三是品質導向優先。以消費需求為錨點，通過空間人文性、體驗性、融合性設計，提升單位空間的經濟密度與社會價值，增強財源韌性。

形成多維策略。一是空間供給策略。優化空間資源配置，提升消費導向型空間的供給質量與效率，實現“空間功能-消費行為-財源貢獻”的轉化。二是產業融合策略。以空間規劃引導產業與消費深度融合，培育“產業生態鏈+消費場景鏈”雙輪驅動的財源增長點。三是財政聯動策略。將空間規劃工具與財政政策工具協同使用，降低開發成本、放大投資效益，增強財源建設的可持續性。四是風險防控策略。通過空間規劃的剛性約束與彈性調整，防范過度開發、財源結構單一等風險，保障財政可持續性。

03

財務模型

國土空間規劃治理的科學化管理工具

管理大師彼得·德魯克曾強調，“只有數字的管理才是科學的管理”。在國土空間規劃治理這一多要素耦合的復雜系統中，財務模型作為整合數理邏輯、經濟原理與治理智慧的量化工具，具有不可替代的價值。如果說空間規劃是描繪未來的“藍圖”，那么財務模型就是丈量藍圖可行性的“標尺”——沒有量化支撐的規劃是空想，沒有規劃引導的量化是盲目。通過其對國土空間資源經濟潛力、社會貢獻與生態效益的量化分析，評估資源向資產和資本轉化過程中的經濟效益、風險與回報，從而打通“資源-資產-資本”轉化的“量化橋梁”，其核心價值在于將抽象空間價值轉化為可計算、可交易、可監管的財務語言，實現“規劃藍圖”向“財政可持續”的精準落地，優化要素配置，提升資源開發效率，實現多元綜合價值最大化。

3.1 財務模型體系的多維構成

國土空間財務模型體系遵循“定目標-解現狀-明定位-優路徑-決方案-觀未來-知全局-有預警”的閉環邏輯，具體包括八大模型：①財務戰略模型，圍繞多元價值實現，依托生產率與增長戰略實現降本增效。②財務估值模型，采用PEG模型、DCF模型等全面評估資源資產的經濟、生態與社會價值（PEG模型通過“市盈率/地域盈利增長速度（含地方財政、自然資源資產增值速度）”估量全域國土空間價值；DCF模型重構利潤指標與加權平均資本成本，適用于生態保護等長期項目的價值評估）。③財務定價模型，通過成本導向與需求導向定價法確定合理價格（成本導向定價法適用于資源稀缺或市場壟斷場景（如生態紅線內的有限開發權）；需求導向定價法適用于競爭性市場（如文旅綜合體的差異化服務定價），引導資源合理利用。④投入產出模型，以提升整體收益為目標，比較不同方案的投入產出比。⑤投資決策模型，綜合考量項目財務可行性、風險水平與社會效益。⑥財務預測模型，建立時間維度預測框架，前瞻性制定策略。⑦財務體檢模型，借鑒杜邦分析法，定期評估財務狀況。⑧財務風險模型，對市場波動、政策變化等風險進行評估預警。

在此基礎上，需引入“三張表”集成機制。資產負債表關注資源資產“值不值錢”，利潤表關注“賺不賺錢”，現金流量表關注“錢夠不夠”，從而全面反映國土空間資源的財務適應性與變現能力。

3.2 財務模型的數字化架構與配套工具

依托國土空間規劃實施監測網絡（CSPON），可構建財務模型的數字化架構，涵蓋數據層、指標層、模型層與決策層。數據層匯聚土地利用、地理信息、經濟社會與空間規劃等多源數據；指標層構建投入類、產出類、效益類與平衡類指標體系；模型層運用成本效益分析、投入產出、現金流折現等模型進行整合運算；決策層則將財務模型嵌入規劃編制、審批與實施監測全流程。

配套工具方面，需重點開發三大類工具。動態需求感知工具，利用手機信令、消費支付等大數據實時捕捉隱性需求。空間價值模擬工具，通過AI模擬不同規劃方案下的價值創造效應。彈性實施工具，設計彈性規劃條款與容積率獎勵機制，增強規劃適應性與實施效能。

04

場景應用

“農業-生態-城鎮”空間的價值聯動與區域協同

農業空間的價值不止于“產糧”，生態空間的價值不止于“護綠”，城鎮空間的價值不止于“造樓”——三類空間的終極價值，在于共同支撐“人的全面發展”，這是財源建設不可偏離的價值原點。遵循“空間規劃-資源整合-價值轉化-財源生成”的底層邏輯：城鎮空間聚焦存量資產的功能復合與高效運營，農業空間側重產業鏈延伸與品牌增值，生態空間則強調生態產品的市場化變現。通過規劃創新，使每類空間既實現自身核心功能（城鎮的集聚、農業的生產、生態的保護），又產生可持續的財源收益，最終達成發展與保護的動態平衡。

4.1 農業空間：量化評估破解保護與利用協同難題

農業空間的核心矛盾是耕地保護剛性約束與農業生產效益提升的平衡。國土空間財務模型通過“調查監測-價值評估-措施優化”閉環機制破解這一難題。第一步，依托耕地保護與產能調查監測平臺，動態追蹤數量、質量與生態狀況。第二步，運用現金流折現模型測算生態價值與經濟收益，將抽象保護目標轉化為可量化指標。第三步，基于評估結果精準匹配保護措施與產品定價策略，實現“保護-生產-增值”協同推進。

4.2 生態空間：價值轉化推動保護與發展良性循環

生態空間的核心任務是實現生態產品價值顯性化與市場化流轉。通過“價值認知-機制設計-金融賦能”的遞進路徑構建解決方案。第一步，建立生態產品基礎信息調查與動態監測制度，借助估值模型核算價值潛力。第二步，引入財務預測模型，科學規劃保護與開發節奏，設計收益分配與反哺模式。第三步，以市盈率與現金流折現模型支撐綠色金融創新，形成“保護-價值評估-金融支持-再投入”可持續閉環。

4.3 城鎮空間：財務邏輯助推發展模式轉型

城鎮空間需破解土地依賴路徑鎖定，實現從資本投資向現金流運營的跨越。財務模型通過“健康診斷-資源配置-價值升級”機制構建解決方案。第一步，聚焦去庫存與債務風險化解，運用風險預警功能識別流動性風險。第二步，推動資源配置優化，降低固投占比，拓展多元融資渠道。第三步，釋放數據要素賦能效應，推動財政模式從土地財政轉向數據財政，形成可持續運營閉環。

4.4 農業-生態-城鎮空間聯動：價值流轉與協同發展機制

農業-生態-城鎮空間聯動的核心，在于打破價值割裂的制度壁壘，構建“保護者受益、使用者付費、開發者補償”的跨空間價值流轉機制與價值分配閉環。財務模型通過“價值計量-交易流通-分配閉環”機制推動要素優化配置。第一步，構建統一核算與確權基礎，明確資源權屬與價值基準。第二步，創新交易載體與市場機制，將耕地保護成效、碳匯量等轉化為標準化交易包。第三步，推動資產證券化與數字化流轉，降低交易成本，實現跨區域價值分配與發展紅利共享。

05

結語

構建空間財政學，賦能規劃治理創新

面對當前國土空間治理的復雜性與財源轉型的緊迫性，亟需從系統揭示財政活動與空間資源配置的內在聯系。為此，本人提出推動空間財政學的構建，本質上是為國土空間治理裝上“價值導航系統”——既避免“為發展而犧牲生態”的短視，也防止“為保護而放棄發展”的保守，在效率與公平、短期與長期的平衡中，尋找可持續的財源建設路徑。其核心在于將財政學原理與空間維度深度融合，構建“效率-公平-風險”三位一體的分析框架，為優化空間財政政策、提升資源配置效率提供理論指導。

空間財政學的構建，未來應重點推動三方面工作。一是加強理論創新與完善，立足中國實踐，構建中國特色空間財政學理論體系。二是優化政策制定與實施，為城市規劃和區域發展提供差異化的財政政策工具。三是建立監測評估與反饋機制，運用大數據、大模型等技術實時跟蹤政策效果，形成閉環管理。

綜上，新時期國土空間規劃需突破“土地財政依賴”的路徑鎖定，以財源建設為戰略導向，以財務模型為量化支撐，以場景應用為實踐載體，通過系統性邏輯重構與模式創新，構建空間價值持續創造的長效機制，賦能治理現代化與高質量發展。

供稿單位：北京市城市規劃設計研究院

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