20年礦權(quán)困局：礦山整合爛尾企業(yè)損失慘重，誰(shuí)來(lái)為停滯項(xiàng)目買(mǎi)單？

　　在湖南有一家礦山企業(yè)，命運(yùn)令人唏噓。2008年，這家企業(yè)通過(guò)“招拍掛”程序，依法合規(guī)地取得了某處礦山的礦業(yè)權(quán)。這本應(yīng)是企業(yè)開(kāi)啟發(fā)展的起點(diǎn)，然而，現(xiàn)實(shí)卻給了它沉重一擊——還未正式投入開(kāi)采，地方主管部門(mén)便啟動(dòng)了區(qū)域礦山資源整合計(jì)劃，要求該礦被整體整合并由指定主體企業(yè)進(jìn)行收購(gòu)。

　　從此，這家企業(yè)的命運(yùn)被徹底改寫(xiě)。整合工作一度推進(jìn)，但因主導(dǎo)整合的主體企業(yè)資金鏈斷裂、政策環(huán)境變化等多重原因，整合進(jìn)程戛然而止。更令人無(wú)奈的是，整合雖未完成，原企業(yè)的生產(chǎn)權(quán)利卻被實(shí)質(zhì)性凍結(jié)：既不能獨(dú)立開(kāi)采，也無(wú)法退出變現(xiàn)。這一停，就是將近二十年。

（北京楹庭律師事務(wù)所 路永強(qiáng)博士）

　　二十年，足以改變一座城市的面貌，也足以耗盡一家企業(yè)的生命力。這期間，企業(yè)前期投入的巨額資金無(wú)法收回，購(gòu)置的機(jī)械設(shè)備在荒廢中銹蝕損毀，技術(shù)人員流失，經(jīng)營(yíng)陷入停滯。而最讓人心寒的是，面對(duì)如此巨大的損失，企業(yè)多年申訴無(wú)門(mén)，補(bǔ)償遙遙無(wú)期，仿佛被遺忘在政策的夾縫之中。

　　這樣的案例，在礦業(yè)發(fā)展史上并不鮮見(jiàn)。特別是在2010年前后，尤其是2013年至2017年期間，多地掀起了一輪大規(guī)模的礦山整合浪潮。出于提升資源利用效率、保障安全生產(chǎn)、加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等公共利益考量，各級(jí)地方相關(guān)部門(mén)紛紛出臺(tái)政策，推動(dòng)“小礦變大礦”“多礦合一”的整合模式。

　　整合的初衷無(wú)疑是積極的。小而散的礦山往往存在安全隱患大、環(huán)保不達(dá)標(biāo)、產(chǎn)能低下等問(wèn)題，通過(guò)整合實(shí)現(xiàn)規(guī)模化、集約化經(jīng)營(yíng)，有利于行業(yè)健康發(fā)展。為此，地方通常會(huì)出臺(tái)整合方案，明確整合主體，并對(duì)被整合企業(yè)的礦業(yè)權(quán)進(jìn)行收回或轉(zhuǎn)讓。

　　然而，問(wèn)題的關(guān)鍵在于：當(dāng)整合由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)推動(dòng)，且企業(yè)的生產(chǎn)活動(dòng)因行政指令而被迫中止時(shí)，其合法權(quán)益就應(yīng)當(dāng)受到法律的嚴(yán)格保護(hù)。特別是當(dāng)整合最終未能完成，原企業(yè)的礦業(yè)權(quán)既未被合法收購(gòu)，也未獲準(zhǔn)恢復(fù)生產(chǎn)的情況下，其長(zhǎng)期停滯所造成的經(jīng)濟(jì)損失，究竟該由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)?

　　答案其實(shí)非常明確——這屬于典型的行政機(jī)關(guān)未履行法定職責(zé)的情形。

　　首先，整合行為本身具有強(qiáng)烈的行政主導(dǎo)色彩。無(wú)論是發(fā)布整合通知、制定實(shí)施方案，還是指定整合主體、批復(fù)整合方案，都是行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力的具體表現(xiàn)。企業(yè)之所以停止生產(chǎn)，不是出于市場(chǎng)選擇，而是服從行政命令的結(jié)果。

　　其次，根據(jù)《行政許可法》第八條的規(guī)定，公民、法人依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。如因公共利益需要必須撤回或變更許可，給當(dāng)事人造成財(cái)產(chǎn)損失的，應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。

　　再者，《民法典》第一百一十七條也明確規(guī)定：為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序征收、征用不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)給予公平、合理的補(bǔ)償。

　　本案中，主管部門(mén)以“公共利益”為由要求企業(yè)參與整合，實(shí)質(zhì)上等同于對(duì)礦業(yè)權(quán)這一用益物權(quán)的限制甚至收回。即便沒(méi)有完成正式的征收程序，只要因行政行為導(dǎo)致企業(yè)無(wú)法行使權(quán)利并造成實(shí)際損失，就構(gòu)成了行政補(bǔ)償?shù)姆ǘㄊ掠伞?/p>

　　遺憾的是，現(xiàn)實(shí)中許多類(lèi)似案件長(zhǎng)期得不到解決，背后往往存在嚴(yán)重的“不作為”甚至“亂作為”現(xiàn)象。一些地方行政機(jī)關(guān)以“歷史遺留問(wèn)題”為由推諉塞責(zé)，新任領(lǐng)導(dǎo)奉行“新官不理舊賬”的消極態(tài)度，導(dǎo)致企業(yè)維權(quán)之路舉步維艱。

　　更有甚者，部分地方在推動(dòng)整合時(shí)缺乏科學(xué)規(guī)劃和資金保障，盲目上馬項(xiàng)目，一旦整合失敗便撒手不管，把風(fēng)險(xiǎn)完全轉(zhuǎn)嫁給民營(yíng)企業(yè)。這種“只許成功、不許失敗”的行政邏輯，嚴(yán)重違背了法治的基本原則。

　　需要強(qiáng)調(diào)的是，行政補(bǔ)償責(zé)任不因領(lǐng)導(dǎo)更替而免除，也不因時(shí)間推移而消失。相反，拖延越久，損失越大，補(bǔ)償金額不僅應(yīng)涵蓋企業(yè)的直接投資成本，還應(yīng)包括資金占用的利息損失、設(shè)備折舊、人員安置費(fèi)用以及可預(yù)期的經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)等間接損失。

　　從法理上看，這類(lèi)案件的定性非常清晰：行政機(jī)關(guān)在推動(dòng)整合過(guò)程中，作出了具有法律效力的行政決定，導(dǎo)致企業(yè)喪失生產(chǎn)條件，卻未依法履行補(bǔ)償義務(wù)，已構(gòu)成行政不作為。企業(yè)完全有權(quán)依據(jù)《行政訴訟法》提起訴訟，請(qǐng)求確認(rèn)行政機(jī)關(guān)未依法履職違法，并主張國(guó)家賠償或行政補(bǔ)償。

　　解決路徑也并非無(wú)章可循：

　　第一，地方主管部門(mén)應(yīng)主動(dòng)擔(dān)當(dāng)，對(duì)轄區(qū)內(nèi)類(lèi)似的歷史遺留問(wèn)題進(jìn)行全面梳理，建立專(zhuān)項(xiàng)臺(tái)賬，明確責(zé)任主體和解決時(shí)限，避免問(wèn)題積重難返。

　　第二，對(duì)于符合條件的企業(yè)，應(yīng)盡快啟動(dòng)補(bǔ)償評(píng)估程序，委托第三方機(jī)構(gòu)對(duì)其投資損失、停產(chǎn)損失等進(jìn)行專(zhuān)業(yè)核算，確保補(bǔ)償公平合理。

　　第三，若當(dāng)前政策允許且具備恢復(fù)生產(chǎn)的客觀條件，行政機(jī)關(guān)也應(yīng)積極協(xié)調(diào)，幫助企業(yè)恢復(fù)礦業(yè)權(quán)的正常行使，并對(duì)停產(chǎn)期間的全部損失依法予以補(bǔ)償。

　　第四，對(duì)于拒不履職的行政機(jī)關(guān)，上級(jí)主管部門(mén)或監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)依法問(wèn)責(zé)，杜絕“破窗效應(yīng)”，維護(hù)行政機(jī)關(guān)的公信力。

　　法治是最好的營(yíng)商環(huán)境。近年來(lái)，不斷強(qiáng)調(diào)保護(hù)民營(yíng)企業(yè)產(chǎn)權(quán)和企業(yè)家合法權(quán)益，明確提出要“解決一批典型性、標(biāo)志性產(chǎn)權(quán)糾紛案件”，堅(jiān)決糾正“行政違約、新官不理舊賬”等問(wèn)題。

　　對(duì)于廣大企業(yè)主而言，此案是一個(gè)深刻的警示：面對(duì)行政權(quán)力的干預(yù)，沉默和等待只會(huì)讓損失不斷擴(kuò)大，證據(jù)也可能隨著時(shí)間流逝而滅失。越早通過(guò)法律途徑維權(quán)，越有可能爭(zhēng)取到合理的解決方案。

　　人生能有幾個(gè)二十年?一個(gè)企業(yè)又能承受多久的“合法停滯”?每一份依法取得的礦業(yè)權(quán)都應(yīng)該得到尊重，每一個(gè)因公共利益而受到損失的企業(yè)都應(yīng)該獲得合理的補(bǔ)償。

　　這不僅是對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)，更是對(duì)法治精神的捍衛(wèi)。