畢超：零基預算改革面臨的挑戰與AI賦能的契合點

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人工智能賦能零基預算全周期管理提質增效

畢超

中國農業發展銀行總行風險管理部

黨的二十屆三中全會明確提出，要深化零基預算改革，打破基數概念和支出固化格局。這是國家治理體系和治理能力現代化的重要體現，也是應對當前財政緊平衡、保障國家重大戰略任務落地的必然選擇。然而，從“基數法”轉向“零基法”，不僅是預算編制方法的改變，更是財政管理理念、業務流程和決策模式的系統性重塑。面對數以萬計的預算項目、跨部門的復雜協同以及多維度的績效評價指標，單純依靠人力已難以支撐零基預算“不僅要零基，更要科學”的高標準要求。

在此背景下，以大模型（Large Language Model, LLM）和智能體（AI Agent）為代表的新一代人工智能技術，憑借其強大的自然語言處理、多模態數據分析、邏輯推理及自主決策輔助能力，為零基預算改革提供了全新的技術底座。將AI深度融入零基預算全周期管理，不僅是技術賦能，更是通過“算力”換“財力”，實現財政資金使用效益的最大化。

零基預算改革面臨的挑戰與AI賦能的契合點

零基預算的核心在于“不考慮過去的基數，一切從零開始，以實際需求和績效為導向”。但在實際操作層面，這一改革面臨著“三難”：一是“信息穿透難”。 傳統預算申報中，項目庫數據與業務數據、財務數據往往割裂。財政部門難以穿透項目申報書的文字表象，核實其背后的真實業務量、市場價格標準及過往績效。二是“審核博弈難”。 面對海量的預算單位和項目，人工審核往往陷入疲勞戰，且容易受“討價還價”機制影響，難以做到絕對的客觀公正，容易導致“基數”變相回潮。三是“長短協同難”。 年度預算往往難以精準銜接中長期財政規劃和國民經濟社會發展五年規劃，缺乏對跨年度重大項目全生命周期的動態推演能力。

人工智能技術恰好能精準破解上述痛點。比如，在全域數據融合方面，AI能處理非結構化數據（如政策文本、合同掃描件、會議紀要），打破數據孤島，實現財政數據與宏觀經濟、行業發展數據的融合。在智能決策方面，大模型具備深度語義理解能力，能自動比對項目與政策的匹配度，識別重復申報，提供客觀的定額標準建議。在動態預測推演方面，基于歷史數據和復雜網絡模型，AI可模擬不同預算方案下的經濟社會效益，為中長期規劃和戰略提供量化支撐。

人工智能在零基預算全周期管理的場景化應用

人工智能賦能零基預算，不是簡單的工具疊加，而是貫穿于“項目儲備、預算編制、預算執行、績效評價”全周期的深度嵌入。

（一）在預算準備與項目儲備期，進行智能清洗與畫像構建

零基預算的基礎是高質量的項目庫。在這一階段，AI主要發揮“過濾器”和“畫像師”的作用。一是進行歷史數據清洗與知識圖譜構建。利用自然語言處理（NLP）技術，對過去數年的財政支出數據進行深度清洗，剔除無效、冗余信息。同時，構建“財政政策—預算項目—支出標準”知識圖譜，將原本分散的政策文件結構化，明確每一筆支出的政策依據。二是進行項目智能畫像與查重。當預算單位申報項目時，大模型可自動提取項目特征（如目標、受益群體、技術路線），并與歷史項目庫及跨部門項目庫進行語義比對。通過計算“語義相似度”，精準識別是否存在跨部門重復申報、多頭申報或拆分項目規避審批的行為，從源頭上遏制無效支出。三是進行支出標準自動生成。針對缺乏明確開支標準的創新性或臨時性項目，AI可通過網絡爬蟲技術抓取市場價格、行業平均成本等外部數據，結合歷史類似項目的決算數據，利用回歸分析生成建議定額，為“零基”核算提供客觀參照。

（二）在預算編制與審核期，運用大模型進行輔助決策與統籌平衡

預算編制與審核是零基預算最關鍵的環節，需要打破“上年基數+增長比例”的慣性。一是開展政策一致性審查。利用大模型（如基于RAG檢索增強生成技術）自動審核申報項目是否符合黨中央重大方針政策、是否屬于“三保”范圍、是否契合部門核心職能。對于不符合政策導向的項目，系統自動“一票否決”或提示預警。二是開展投入產出智能預測分析。針對重大投資項目，AI智能體可調用宏觀經濟模型，模擬該項目投入后對GDP、就業、產業拉動等指標的邊際貢獻。通過多目標優化算法，在有限的財政總量約束下，推薦最優的項目組合方案，確保資金向高質量發展重點領域傾斜。三是進行客觀系統化的虛擬評審。AI評審員沒有部門利益傾向，嚴格按照設定的算法規則（如必要性、可行性、緊迫性、經濟性）進行初審評分。這不僅減輕了專家評審的工作量，更大大降低了人為因素對預算分配的干擾，真正做到“錢隨事走，事隨效定”。

（三）在預算執行與監控期，運用智能體（Agent）實時糾偏

預算一經批復，嚴格執行是關鍵。AI智能體可化身為7x24小時的“數字審計員”。一是實時阻斷支付風險。通過在國庫集中支付系統中嵌入AI風控模型，實時監測每一筆支付申請。一旦發現支付對象異常（如列入黑名單企業）、支付頻率異常或與預算用途不符，AI智能體可立即掛起支付并推送預警。二是動態預警執行進度。AI不再僅僅關注執行率的數值，而是借助遙感衛星、物聯網等大數據分析執行進度與項目物理進度的匹配性。例如，通過接入基建項目的物聯網數據或政府采購數據，分析是否存在“年底突擊花錢”或“資金沉淀”現象，并自動生成調整建議，支持資金統籌調度。

（四）在績效評價與反饋期，進行智能化全景式歸因與閉環管理

傳統的績效評價往往滯后且容易局限于就事論事。AI將推動績效評價向“全景式、預測性”轉變。一是開展多模態證據鏈分析。AI可綜合分析項目驗收報告、現場照片、社交媒體反饋等多模態數據，對項目產出和效果進行立體化評價，避免僅靠幾張財務報表打分。二是進行績效歸因與算法迭代。當項目績效不達標時，AI能利用因果推斷算法分析深層原因（是預算編制過高、執行管理不善，還是外部環境變化）。這些評價結果將直接反哺到下一年度的預算編制模型中，修正支出標準和審核規則，形成“預算—執行—評價—反饋—應用”的良性閉環。

AI助力零基預算與國家中長期戰略規劃的深度銜接

零基預算不能搞“短視主義”，必須服務于國家中長期戰略。AI技術為實現這種跨周期的時空協同提供了可能。

（一）強化與中期財政規劃的滾動銜接

現行的三年中期財政規劃（MTEF）常面臨預測不準、約束力不強的問題。利用時間序列預測大模型（如Time-LLM等），結合宏觀經濟波動、人口結構變化、債務付息壓力等變量，可以更精準地預測未來三年的財政收支缺口。在年度零基預算編制時，AI系統可以強制校驗年度預算安排是否突破了中期規劃的“天花板”，確保財政政策的跨年度平滑，避免造成后任負擔。

（二）賦能國民經濟和社會發展五年規劃落地

“十四五”乃至未來的“十五五”規劃均包含大量重大工程，AI可以通過構建“規劃項目庫—財政項目庫”的映射關系，實時跟蹤國家重大戰略任務的資金保障情況。例如，在編制年度預算時，AI可以優先篩選出屬于“五年規劃”重點任務的項目，并根據國家戰略規劃執行進度的要求，智能測算年度資金需求。同時，利用模擬仿真技術，評估當前財政投入速度是否能支撐規劃目標的如期實現，若有偏差，及時提出調整建議，確保“一張藍圖繪到底”。

（三）支撐財政改革與高質量發展

AI賦能零基預算，本質上是推動財政管理的數字化、智能化轉型。一是提升財政透明度。AI可以自動生成通俗易懂的預算解讀報告，向社會公眾展示每一筆錢的去向和效果，倒逼預算單位提升績效意識。二是優化央地關系。通過統一的財政大數據平臺，AI有助于厘清中央與地方的事權與支出責任，通過數據實證分析，為轉移支付制度的完善提供科學依據。三是服務高質量發展。通過對海量企業納稅數據和財政補貼數據的關聯分析，AI可以精準評估財政獎補政策對企業科技創新、綠色轉型、突破“卡脖子”技術等的實際激勵效果，從而指導財政資金從低效領域退出，向新質生產力領域集聚。

加快構建“人工智能+財政”新生態

要實現上述愿景，不能一蹴而就，需要從頂層設計、基礎設施、數據治理、安全保障等方面系統推進。

（一）夯實算力與數據底座，建設“財政大腦”。

可考慮依托國家政務云，構建統一的“財政大模型”私有化部署環境。一是匯聚全量數據。打通稅務、人民銀行、發改、人社、國資等部門數據接口，打破“信息孤島”，建立全口徑財政數據倉庫。二是訓練專用模型。使用脫敏后的財政預決算報告、審計報告、預算績效評價報告、法律法規等專業語料，對通用大模型進行微調（Fine-tuning），訓練出懂財政、懂會計、懂法律的“財政行業大模型”。三是匹配建設財政大模型訓練和推理應用的算力基礎設施，可考慮全國統籌建設和調度，避免重復建設，提高利用效率。

（二）重塑業務流程，完善制度規范

技術應用賦能必須與制度變革同步。一是可考慮修訂預算管理和操作辦法。明確AI輔助預算審核的法律效力和作用邊界，確立“人機協同”的決策機制。例如，規定對于AI評分低于閾值的項目，必須進行專項說明或聽證。二是探索建立標準化體系。加快制定分行業、分領域的支出定額標準體系，并將標準轉化為計算機可讀取的代碼，為AI自動化審核提供依據。

（三）強化人才支撐，培養復合型隊伍。

零基預算的智能化改革需要一支既懂財政業務、又懂數字技術的復合型人才隊伍。建議各級財政部門加強與科研院所、科技企業的合作，通過設立“數字財政實驗室”、開展技能培訓等方式，提升財政干部的數智化素養和利用AI解決實際問題的能力。

（四）筑牢防線，確保安全可控。

財政數據事關國家安全。在應用AI技術時，必須堅持“安全第一”。一是保護數據隱私。采用聯邦學習、多方安全計算等隱私計算技術，可在不歸集原始數據的前提下實現數據價值的挖掘釋放。二是加強算法監管。根據財政預算工作實際，建立針對性的AI算法備案與審查機制，防止算法歧視。同時，設置“人工復核”熔斷機制，對于重大資金安排，最終決策權必須保留在人手中，AI僅作為輔助參考，避免“算法黑箱”帶來的決策風險。三是確保價值觀對齊。財政AI大模型要充分體現我國財政制度、政策、文化的特色和實際，與黨中央、國務院關于深化財政改革、深入實施“人工智能+”行動的戰略部署保持高度一致。

總之，零基預算改革是新時代國家治理現代化進程中的一場深刻變革，而人工智能技術為其提供了鋒利的“手術刀”和科學的“度量衡”。借助人工智能賦能零基預算全周期管理，不僅有助于解決傳統預算管理中“基數固化、碎片化、低效化”的頑疾，更能推動財政管理向“數據驅動、智能決策、精細管控”的現代化模式跨越。面向未來，要主動擁抱“人工智能+”時代浪潮，以時不我待的緊迫感推進財政數字化、智能化轉型，讓每一分財政資金都在陽光下運行，在刀刃上起效，為全面建設社會主義現代化國家提供堅實、高效、可持續的財力保障。■

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