構(gòu)建財(cái)政可持續(xù)運(yùn)行機(jī)制 增強(qiáng)地方財(cái)政可持續(xù)性

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》（下稱《建議》）強(qiáng)調(diào)，“發(fā)揮積極財(cái)政政策作用，增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性”“增加地方自主財(cái)力”“注重在發(fā)展中保障和改善民生”，這為財(cái)政改革發(fā)展明確了新方向。

財(cái)政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，其健康運(yùn)行直接關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的質(zhì)量與效率。

當(dāng)前，我國地方財(cái)政運(yùn)行正處于深刻的轉(zhuǎn)型與承壓期。在外部環(huán)境復(fù)雜多變、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)壓力大、房地產(chǎn)市場(chǎng)深度調(diào)整等多重因素疊加影響下，地方財(cái)政收支矛盾日益凸顯，風(fēng)險(xiǎn)壓力積聚，亟待落實(shí)二十屆四中全會(huì)精神，深化改革，多措并舉構(gòu)建地方財(cái)政可持續(xù)運(yùn)行機(jī)制，以地方財(cái)政可持續(xù)助力經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。

一、地方財(cái)政運(yùn)行困境的原因

經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型期的陣痛、征管體系的適應(yīng)性滯后以及省以下財(cái)政管理體制不完善等是造成困境的深層次原因。

第一，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的結(jié)構(gòu)性矛盾制約財(cái)政增收基礎(chǔ)。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)動(dòng)能減弱與新興產(chǎn)業(yè)培育不足并存。房地產(chǎn)、建筑業(yè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)放緩、稅收貢獻(xiàn)顯著下滑，而新能源、人工智能等新興產(chǎn)業(yè)規(guī)模相對(duì)較小，短期內(nèi)難以形成有效稅收替代。

第二，傳統(tǒng)稅收征管模式難以有效覆蓋新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)。比如，對(duì)直播帶貨、微商等跨區(qū)域、隱匿性強(qiáng)的經(jīng)營(yíng)行為，稅務(wù)機(jī)關(guān)難以準(zhǔn)確掌握稅源信息，存在稅收流失風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，部分地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一加劇財(cái)政收入波動(dòng)。部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入對(duì)房地產(chǎn)、資源等行業(yè)依賴度過高，當(dāng)面臨市場(chǎng)需求結(jié)構(gòu)性調(diào)整、環(huán)保政策收緊等外部沖擊時(shí)，財(cái)政收入容易出現(xiàn)大幅波動(dòng)。

第三，省以下財(cái)稅體制改革未到位影響收支平衡。

一是省以下事權(quán)與支出責(zé)任劃分有待深化。盡管中央已經(jīng)推進(jìn)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案，但省與市縣在事權(quán)歸屬、支出責(zé)任主體、保障標(biāo)準(zhǔn)與調(diào)整機(jī)制等方面的劃分方案有待進(jìn)一步落實(shí)。

二是支出結(jié)構(gòu)固化特征明顯。民生支出和債務(wù)付息等剛性支出持續(xù)攀升，地方財(cái)政自主支配空間明顯收窄。

三是預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制尚不健全。部分支出項(xiàng)目決策科學(xué)性不足，資金使用效益不高，有的績(jī)效低下支出難以及時(shí)削減。

二、增強(qiáng)地方財(cái)政可持續(xù)性的對(duì)策建議

面對(duì)當(dāng)前地方財(cái)政運(yùn)行中收支矛盾凸顯、風(fēng)險(xiǎn)壓力持續(xù)積聚的嚴(yán)峻形勢(shì)，以及稅源結(jié)構(gòu)單一、支出剛性固化等深層次體制矛盾，亟待構(gòu)建以培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力為核心、以優(yōu)化制度環(huán)境和創(chuàng)新政策工具運(yùn)用為保障、以盤活存量資產(chǎn)資源和優(yōu)化稅收征管為補(bǔ)充的地方財(cái)政可持續(xù)運(yùn)行機(jī)制，以地方財(cái)政可持續(xù)助力經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。

（一）培育高質(zhì)量稅源，夯實(shí)財(cái)政增收的微觀基礎(chǔ)

解決財(cái)政增收問題，關(guān)鍵在于培育富有活力、結(jié)構(gòu)多元的稅源基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)從“招商引資”向“育商強(qiáng)企”的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。

一是提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展韌性，構(gòu)建稅源“護(hù)城河”。地方政府開展基于本地比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)鏈精準(zhǔn)培育，形成基于深度分工與協(xié)作集群發(fā)展的產(chǎn)業(yè)生態(tài)，提升產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，進(jìn)而形成抗風(fēng)險(xiǎn)能力強(qiáng)的穩(wěn)定稅基。

二是激發(fā)市場(chǎng)主體創(chuàng)新活力，提升稅源“附加值”。財(cái)政增收的可持續(xù)性最終依賴于企業(yè)盈利能力的增強(qiáng)。地方政府應(yīng)結(jié)合本地發(fā)展戰(zhàn)略要求，精準(zhǔn)落實(shí)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除、高新技術(shù)企業(yè)稅收優(yōu)惠等政策，引導(dǎo)企業(yè)加大技術(shù)創(chuàng)新和工藝改造投入。要致力于營(yíng)造市場(chǎng)化、法治化、國際化的營(yíng)商環(huán)境，加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序，杜絕選擇性執(zhí)法和不當(dāng)干預(yù)。通過激發(fā)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和中小企業(yè)的發(fā)展活力，推動(dòng)企業(yè)向價(jià)值鏈高端攀升，實(shí)現(xiàn)從“量的擴(kuò)張”到“質(zhì)的提升”轉(zhuǎn)變，有效提升企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅等直接稅的比重，優(yōu)化地方稅收收入結(jié)構(gòu)。

（二）穩(wěn)步推進(jìn)省以下財(cái)稅體制改革。

一是優(yōu)化預(yù)算管理體制。建立省市縣“一盤棋”整體推進(jìn)零基預(yù)算改革的格局，并與財(cái)政科學(xué)管理改革有機(jī)融合，持續(xù)提升財(cái)政管理系統(tǒng)化、精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化、法治化水平。強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果剛性約束與激勵(lì)，建立健全科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)等級(jí)與預(yù)算安排系數(shù)的量化聯(lián)動(dòng)機(jī)制，對(duì)績(jī)效優(yōu)良的項(xiàng)目?jī)?yōu)先保障，削減或取消低效無效支出項(xiàng)目。完善績(jī)效信息報(bào)告制度，強(qiáng)化績(jī)效約束和責(zé)任追究，確保財(cái)政資金使用效益持續(xù)提升。

二是以強(qiáng)化預(yù)算統(tǒng)一分配權(quán)為核心，針對(duì)制約相關(guān)領(lǐng)域發(fā)展的頑瘴痼疾精準(zhǔn)攻堅(jiān)，加強(qiáng)財(cái)政改革與其他改革系統(tǒng)集成，推動(dòng)政府治理效能提升。

三是構(gòu)建和完善政府債務(wù)管理長(zhǎng)效機(jī)制。加強(qiáng)項(xiàng)目可行性論證和收益測(cè)算，確保債券資金投向有收益、有回報(bào)的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目。建立全口徑地方債務(wù)監(jiān)測(cè)監(jiān)管體系和防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)效機(jī)制，加快地方融資平臺(tái)改革轉(zhuǎn)型。

（三）創(chuàng)新政策工具運(yùn)用，拓展財(cái)政增收的戰(zhàn)略空間。在現(xiàn)有體制框架下，地方政府應(yīng)充分創(chuàng)新政策工具運(yùn)用，積極爭(zhēng)取和創(chuàng)造新的財(cái)力來源。

一是轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思路，將爭(zhēng)取上級(jí)支持的重點(diǎn)從單一的轉(zhuǎn)移支付資金，轉(zhuǎn)向能夠帶來長(zhǎng)期制度優(yōu)勢(shì)的重大改革試點(diǎn)和戰(zhàn)略平臺(tái)。積極申報(bào)國家級(jí)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、綠色發(fā)展示范區(qū)、要素市場(chǎng)化配置改革試點(diǎn)等，通過制度創(chuàng)新、要素集聚效應(yīng)和品牌價(jià)值，吸引高端要素和高質(zhì)量投資，營(yíng)造有利于提升長(zhǎng)期稅收效益和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的環(huán)境。

二是創(chuàng)新投融資模式，有效撬動(dòng)社會(huì)資本。在嚴(yán)控隱性債務(wù)的前提下，規(guī)范推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，完善項(xiàng)目篩選、論證和監(jiān)管機(jī)制。科學(xué)運(yùn)用政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，通過市場(chǎng)化運(yùn)作方式，引導(dǎo)社會(huì)資本投向重點(diǎn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和科技創(chuàng)新領(lǐng)域。推廣“項(xiàng)目+資源”綜合開發(fā)模式，將公益性項(xiàng)目與相關(guān)資源開發(fā)權(quán)捆綁實(shí)施，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目綜合平衡。建立健全投資風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，確保財(cái)政資金安全高效運(yùn)行。

（四）加強(qiáng)財(cái)政資源統(tǒng)籌，提升資源配置效率和稅收征管效能。

一是全面盤活存量資產(chǎn)資源，實(shí)現(xiàn)價(jià)值提升。采取公開招租、處置變現(xiàn)、作價(jià)入股等方式，將沉淀資產(chǎn)資源轉(zhuǎn)化為財(cái)政收入。建立資產(chǎn)共享共用制度，提高使用效率。

二是規(guī)范政府收入管理體系，降低非稅收入依賴。規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，完善對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域和發(fā)展關(guān)鍵環(huán)節(jié)支持機(jī)制。加強(qiáng)財(cái)政、稅務(wù)、銀行等部門協(xié)作，形成稅收共治格局。建立健全非稅收入項(xiàng)目清單管理和定期評(píng)估退出機(jī)制，堅(jiān)決取消不合理、不合規(guī)的收費(fèi)項(xiàng)目，建立收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)測(cè)算調(diào)整機(jī)制。推動(dòng)非稅收入管理從“重征收”向“重規(guī)范”轉(zhuǎn)變，切實(shí)減輕市場(chǎng)主體負(fù)擔(dān)，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。

三是構(gòu)建“以數(shù)治稅”現(xiàn)代稅收征管體系，確保應(yīng)收盡收。構(gòu)建跨部門涉稅數(shù)據(jù)共享與智能分析平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政、稅務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社保、銀行等部門數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，完善稅收保障體系。運(yùn)用大數(shù)據(jù)和人工智能等技術(shù)精準(zhǔn)識(shí)別平臺(tái)經(jīng)濟(jì)、共享經(jīng)濟(jì)等新興產(chǎn)業(yè)稅收風(fēng)險(xiǎn)，堵塞征管漏洞。

（作者系中國財(cái)政科學(xué)研究院副研究員）

（作者 劉薇）

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