構(gòu)建財政可持續(xù)運行機制 增強地方財政可持續(xù)性

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》（下稱《建議》）強調(diào)，“發(fā)揮積極財政政策作用，增強財政可持續(xù)性”“增加地方自主財力”“注重在發(fā)展中保障和改善民生”，這為財政改革發(fā)展明確了新方向。

財政作為國家治理的基礎和重要支柱，其健康運行直接關(guān)系到經(jīng)濟社會發(fā)展的質(zhì)量與效率。

當前，我國地方財政運行正處于深刻的轉(zhuǎn)型與承壓期。在外部環(huán)境復雜多變、經(jīng)濟增長放緩、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級壓力大、房地產(chǎn)市場深度調(diào)整等多重因素疊加影響下，地方財政收支矛盾日益凸顯，風險壓力積聚，亟待落實二十屆四中全會精神，深化改革，多措并舉構(gòu)建地方財政可持續(xù)運行機制，以地方財政可持續(xù)助力經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。

一、地方財政運行困境的原因

經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型期的陣痛、征管體系的適應性滯后以及省以下財政管理體制不完善等是造成困境的深層次原因。

第一，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期的結(jié)構(gòu)性矛盾制約財政增收基礎。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)增長動能減弱與新興產(chǎn)業(yè)培育不足并存。房地產(chǎn)、建筑業(yè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)增長放緩、稅收貢獻顯著下滑，而新能源、人工智能等新興產(chǎn)業(yè)規(guī)模相對較小，短期內(nèi)難以形成有效稅收替代。

第二，傳統(tǒng)稅收征管模式難以有效覆蓋新經(jīng)濟業(yè)態(tài)。比如，對直播帶貨、微商等跨區(qū)域、隱匿性強的經(jīng)營行為，稅務機關(guān)難以準確掌握稅源信息，存在稅收流失風險。同時，部分地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一加劇財政收入波動。部分地區(qū)經(jīng)濟增長和財政收入對房地產(chǎn)、資源等行業(yè)依賴度過高，當面臨市場需求結(jié)構(gòu)性調(diào)整、環(huán)保政策收緊等外部沖擊時，財政收入容易出現(xiàn)大幅波動。

第三，省以下財稅體制改革未到位影響收支平衡。

一是省以下事權(quán)與支出責任劃分有待深化。盡管中央已經(jīng)推進教育、醫(yī)療衛(wèi)生、交通運輸?shù)阮I(lǐng)域事權(quán)和支出責任劃分改革方案，但省與市縣在事權(quán)歸屬、支出責任主體、保障標準與調(diào)整機制等方面的劃分方案有待進一步落實。

二是支出結(jié)構(gòu)固化特征明顯。民生支出和債務付息等剛性支出持續(xù)攀升，地方財政自主支配空間明顯收窄。

三是預算績效管理機制尚不健全。部分支出項目決策科學性不足，資金使用效益不高，有的績效低下支出難以及時削減。

二、增強地方財政可持續(xù)性的對策建議

面對當前地方財政運行中收支矛盾凸顯、風險壓力持續(xù)積聚的嚴峻形勢，以及稅源結(jié)構(gòu)單一、支出剛性固化等深層次體制矛盾，亟待構(gòu)建以培育經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)生動力為核心、以優(yōu)化制度環(huán)境和創(chuàng)新政策工具運用為保障、以盤活存量資產(chǎn)資源和優(yōu)化稅收征管為補充的地方財政可持續(xù)運行機制，以地方財政可持續(xù)助力經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。

（一）培育高質(zhì)量稅源，夯實財政增收的微觀基礎

解決財政增收問題，關(guān)鍵在于培育富有活力、結(jié)構(gòu)多元的稅源基礎，實現(xiàn)從“招商引資”向“育商強企”的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。

一是提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展韌性，構(gòu)建稅源“護城河”。地方政府開展基于本地比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)鏈精準培育，形成基于深度分工與協(xié)作集群發(fā)展的產(chǎn)業(yè)生態(tài)，提升產(chǎn)業(yè)競爭力，進而形成抗風險能力強的穩(wěn)定稅基。

二是激發(fā)市場主體創(chuàng)新活力，提升稅源“附加值”。財政增收的可持續(xù)性最終依賴于企業(yè)盈利能力的增強。地方政府應結(jié)合本地發(fā)展戰(zhàn)略要求，精準落實研發(fā)費用加計扣除、高新技術(shù)企業(yè)稅收優(yōu)惠等政策，引導企業(yè)加大技術(shù)創(chuàng)新和工藝改造投入。要致力于營造市場化、法治化、國際化的營商環(huán)境，加強知識產(chǎn)權(quán)保護，維護公平競爭秩序，杜絕選擇性執(zhí)法和不當干預。通過激發(fā)民營經(jīng)濟和中小企業(yè)的發(fā)展活力，推動企業(yè)向價值鏈高端攀升，實現(xiàn)從“量的擴張”到“質(zhì)的提升”轉(zhuǎn)變，有效提升企業(yè)所得稅、個人所得稅等直接稅的比重，優(yōu)化地方稅收收入結(jié)構(gòu)。

（二）穩(wěn)步推進省以下財稅體制改革。

一是優(yōu)化預算管理體制。建立省市縣“一盤棋”整體推進零基預算改革的格局，并與財政科學管理改革有機融合，持續(xù)提升財政管理系統(tǒng)化、精細化、標準化、法治化水平。強化預算績效評價結(jié)果剛性約束與激勵，建立健全科學合理的績效評價等級與預算安排系數(shù)的量化聯(lián)動機制，對績效優(yōu)良的項目優(yōu)先保障，削減或取消低效無效支出項目。完善績效信息報告制度，強化績效約束和責任追究，確保財政資金使用效益持續(xù)提升。

二是以強化預算統(tǒng)一分配權(quán)為核心，針對制約相關(guān)領(lǐng)域發(fā)展的頑瘴痼疾精準攻堅，加強財政改革與其他改革系統(tǒng)集成，推動政府治理效能提升。

三是構(gòu)建和完善政府債務管理長效機制。加強項目可行性論證和收益測算，確保債券資金投向有收益、有回報的優(yōu)質(zhì)項目。建立全口徑地方債務監(jiān)測監(jiān)管體系和防范化解隱性債務風險長效機制，加快地方融資平臺改革轉(zhuǎn)型。

（三）創(chuàng)新政策工具運用，拓展財政增收的戰(zhàn)略空間。在現(xiàn)有體制框架下，地方政府應充分創(chuàng)新政策工具運用，積極爭取和創(chuàng)造新的財力來源。

一是轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思路，將爭取上級支持的重點從單一的轉(zhuǎn)移支付資金，轉(zhuǎn)向能夠帶來長期制度優(yōu)勢的重大改革試點和戰(zhàn)略平臺。積極申報國家級自由貿(mào)易試驗區(qū)、綠色發(fā)展示范區(qū)、要素市場化配置改革試點等，通過制度創(chuàng)新、要素集聚效應和品牌價值，吸引高端要素和高質(zhì)量投資，營造有利于提升長期稅收效益和推動經(jīng)濟增長的環(huán)境。

二是創(chuàng)新投融資模式，有效撬動社會資本。在嚴控隱性債務的前提下，規(guī)范推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，完善項目篩選、論證和監(jiān)管機制。科學運用政府產(chǎn)業(yè)引導基金，通過市場化運作方式，引導社會資本投向重點發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和科技創(chuàng)新領(lǐng)域。推廣“項目+資源”綜合開發(fā)模式，將公益性項目與相關(guān)資源開發(fā)權(quán)捆綁實施，實現(xiàn)項目綜合平衡。建立健全投資風險防控機制，確保財政資金安全高效運行。

（四）加強財政資源統(tǒng)籌，提升資源配置效率和稅收征管效能。

一是全面盤活存量資產(chǎn)資源，實現(xiàn)價值提升。采取公開招租、處置變現(xiàn)、作價入股等方式，將沉淀資產(chǎn)資源轉(zhuǎn)化為財政收入。建立資產(chǎn)共享共用制度，提高使用效率。

二是規(guī)范政府收入管理體系，降低非稅收入依賴。規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，完善對重點領(lǐng)域和發(fā)展關(guān)鍵環(huán)節(jié)支持機制。加強財政、稅務、銀行等部門協(xié)作，形成稅收共治格局。建立健全非稅收入項目清單管理和定期評估退出機制，堅決取消不合理、不合規(guī)的收費項目，建立收費標準科學測算調(diào)整機制。推動非稅收入管理從“重征收”向“重規(guī)范”轉(zhuǎn)變，切實減輕市場主體負擔，優(yōu)化營商環(huán)境。

三是構(gòu)建“以數(shù)治稅”現(xiàn)代稅收征管體系，確保應收盡收。構(gòu)建跨部門涉稅數(shù)據(jù)共享與智能分析平臺，實現(xiàn)財政、稅務、市場監(jiān)管、社保、銀行等部門數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，完善稅收保障體系。運用大數(shù)據(jù)和人工智能等技術(shù)精準識別平臺經(jīng)濟、共享經(jīng)濟等新興產(chǎn)業(yè)稅收風險，堵塞征管漏洞。

（作者系中國財政科學研究院副研究員）

（作者 劉薇）

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