美智庫報(bào)告：美國與庫克群島簽署海底礦產(chǎn)協(xié)議，大國競爭進(jìn)入新戰(zhàn)線？

公眾號(hào)平臺(tái)已修改了文章的推送機(jī)制。想要在第一時(shí)間看到最新消息，請(qǐng)將本公眾號(hào)設(shè)置為星標(biāo)。

觀海局

本期，觀海局推薦一篇美國智庫報(bào)告，來自大名鼎鼎的CSIS（美國國際戰(zhàn)略研究中心）。報(bào)告概述了庫克群島海底礦產(chǎn)資源潛力、美國海底采礦單邊行動(dòng)動(dòng)機(jī)、中美海底采礦博弈、國際海底管理局應(yīng)對(duì)舉措等內(nèi)容。有助于站在美國視角，看清美國啟動(dòng)海底采礦單邊行動(dòng)的戰(zhàn)略圖謀。

8月4日，在庫克群島成為自治國家60周年之際，美國和庫克群島宣布開展雙邊合作，推進(jìn)庫克群島水域的深海采礦勘探。此前，特朗普總統(tǒng)于今年4月簽署了一項(xiàng)名為“釋放美國近海關(guān)鍵礦產(chǎn)和資源”的行政命令，為在美國領(lǐng)海和國際水域進(jìn)行深海資源勘探和開采鋪平了道路。

本期CSIS《關(guān)鍵問題》探討了美國近期采取這些行動(dòng)的動(dòng)因，以及這些行動(dòng)對(duì)太平洋地區(qū)和大國競爭的影響。

Q1：庫克群島海底礦產(chǎn)資源潛力有多大？

A1：庫克群島海底礦產(chǎn)管理局估計(jì)，其海域蘊(yùn)藏約67億噸多金屬結(jié)核。庫克群島專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)（EEZ）面積近200萬平方公里，涵蓋彭林盆地和薩摩亞盆地平原，錳結(jié)核儲(chǔ)量豐富。這些結(jié)核富含鈷、鎳、鈦、稀土元素以及其他關(guān)鍵金屬，如鉬、鈮、釩、鎢和鋯。海底礦產(chǎn)管理局估計(jì)，僅鈷一項(xiàng)，這些結(jié)核就可產(chǎn)出2000萬噸。

2022年，管理局向?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的三個(gè)礦產(chǎn)項(xiàng)目頒發(fā)了為期五年的多金屬結(jié)核勘探許可證。然而，最終能夠以商業(yè)可行、環(huán)境可持續(xù)且規(guī)模化的方式開采多少多金屬結(jié)核，目前仍不確定。

Q2：國際海底管理局（ISA）迄今為止對(duì)深海采礦的立場是什么？美國又是如何參與其中的？

A2：4月份的行政命令標(biāo)志著一個(gè)明確的轉(zhuǎn)變：華盛頓現(xiàn)在準(zhǔn)備在國際海底管理局（ISA）管轄范圍之外開展深海采礦活動(dòng)。ISA成立于1994年，是聯(lián)合國下屬的一個(gè)自治組織，其職責(zé)是監(jiān)管國家管轄范圍以外海域的礦產(chǎn)資源勘探和開采。所有1982年《聯(lián)合國海洋法公約》（UNCLOS）的締約國（美國并非該公約的締約國）都是ISA的成員，因此必須遵守ISA的規(guī)則和條例——包括勘探和開采活動(dòng)必須與ISA簽訂合同。雖然美國不是UNCLOS的締約國，但它傾向于遵守UNCLOS的宗旨，而且直到最近，這種做法也延伸到了深海采礦領(lǐng)域。

盡管國際海底管理局（ISA）已批準(zhǔn)了一些太平洋地區(qū)的勘探合同，但其監(jiān)管框架的進(jìn)展緩慢，令渴望推進(jìn)關(guān)鍵礦產(chǎn)開發(fā)的國家和公司感到沮喪。與此同時(shí)，深海采礦仍然極具爭議。包括瑙魯、庫克群島、基里巴斯和湯加在內(nèi)的支持者力推深海采礦，而斐濟(jì)、帕勞和瓦努阿圖等國則呼吁暫停或徹底禁止深海采礦，直到人們對(duì)深海采礦對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)的環(huán)境影響有更深入的了解。

直到最近，美國一直采取不干預(yù)的態(tài)度，尊重國際海底管理局（ISA），避免采取強(qiáng)硬立場。雖然庫克群島的海底礦產(chǎn)位于其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)——因此不受ISA管轄——但美國最近與庫克群島發(fā)表的聲明凸顯了華盛頓攫取太平洋采礦機(jī)遇的意圖。這種新姿態(tài)可能會(huì)與一些太平洋伙伴國產(chǎn)生緊張關(guān)系，但同時(shí)也可能帶來新的機(jī)遇。

Q3：中國在太平洋地區(qū)是如何開展深海采礦活動(dòng)的？

A3：中國目前持有5份國際海底管理局合同，在太平洋和印度洋勘探深海礦產(chǎn)，并一直在系統(tǒng)地建立關(guān)系和協(xié)議以推進(jìn)這些勘探工作。在太平洋地區(qū)，與庫克群島的合作進(jìn)展最為顯著。

中國在庫克群島的經(jīng)濟(jì)地位日益提升。它是庫克群島僅次于新西蘭的第二大援助國，自1997年以來，中國已為庫克群島的一系列基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目提供資金。為了進(jìn)一步推進(jìn)庫克群島與中國的伙伴關(guān)系，兩國于2025年2月簽署了《2025—2030年全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系行動(dòng)計(jì)劃》 。這項(xiàng)為期十年的框架協(xié)議令新西蘭感到意外，并重塑了區(qū)域政治格局。該計(jì)劃涵蓋多個(gè)領(lǐng)域，包括深海采礦、貿(mào)易與投資、旅游、海洋科學(xué)、技術(shù)與創(chuàng)新以及深海采礦。計(jì)劃特別指出，兩國“將探索在海底礦產(chǎn)領(lǐng)域進(jìn)一步合作的途徑，因?yàn)檫@對(duì)于庫克群島而言是國家優(yōu)先事項(xiàng)”。

2025年2月，中國和庫克群島有關(guān)部門簽署了一份為期五年的合作諒解備忘錄。庫克群島海底礦產(chǎn)管理局指出，與中國簽署的這份備忘錄“標(biāo)志著庫克群島與中國在加強(qiáng)雙邊關(guān)系方面邁出了重要一步，重點(diǎn)在于海底礦產(chǎn)資源的可持續(xù)勘探、管理和利用。”

Q4：美國的聲明如何改變太平洋深海采礦格局？

A4：美國與庫克群島就海底礦產(chǎn)資源發(fā)表的聯(lián)合聲明，標(biāo)志著美國在深海采礦領(lǐng)域占據(jù)領(lǐng)先地位的最新舉措。這份聲明的發(fā)表時(shí)機(jī)——就在中國與庫克群島簽署明確包含深海采礦內(nèi)容的諒解備忘錄數(shù)月之后——凸顯了當(dāng)前地緣政治競爭的激烈程度。除庫克群島外，擁有幾乎與美國本土一樣寬闊的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的基里巴斯也在探索與中國開展采礦合作。這可能為北京提供機(jī)會(huì)，使其能夠勘測并維持在太平洋大片戰(zhàn)略水域的存在。

美國一直難以跟上中國在太平洋地區(qū)日益增長的影響力——該地區(qū)對(duì)大國競爭的重要性與日俱增。通過與庫克群島合作，在國際海底管理局（ISA，中國是其成員國，而美國并非成員國）之外開辟一條深海采礦途徑，華盛頓或許能夠加強(qiáng)與那些渴望推進(jìn)海底采礦以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的太平洋島國的聯(lián)系。然而，公開無視國際海底管理局并積極推進(jìn)深海采礦，也可能進(jìn)一步疏遠(yuǎn)美國在太平洋地區(qū)（乃至更廣泛地區(qū)）的合作伙伴，這些合作伙伴要么堅(jiān)決反對(duì)深海采礦，要么支持通過國際海底管理局進(jìn)行采礦。與此同時(shí)，中國繼續(xù)在《聯(lián)合國海洋法公約》（UNCLOS）規(guī)則范圍內(nèi)開展活動(dòng)，并利用美國的行動(dòng)將自己塑造成國際法和國際機(jī)構(gòu)的捍衛(wèi)者。

Q5：這些事態(tài)發(fā)展對(duì)深海采礦和美國在太平洋的國家利益有何更廣泛的影響？

A5：美國近期針對(duì)深海采礦采取的行動(dòng)可能會(huì)產(chǎn)生若干后續(xù)影響。金屬公司（TMC）迅速利用了美國政策的這一轉(zhuǎn)變，在行政命令發(fā)布后的幾天內(nèi)就向美國聯(lián)邦政府提交了申請(qǐng)。然而，TMC也因此面臨越來越多的審查和法律訴訟。美國法院已受理針對(duì)TMC的集體訴訟， 2025年7月，國際海底管理局（ISA）對(duì)TMC展開正式調(diào)查，指控其試圖繞過ISA的規(guī)章制度和《聯(lián)合國海洋法公約》（UNCLOS）。盡管如此，如果ISA繼續(xù)未能按時(shí)完成其監(jiān)管框架的制定，可能會(huì)有更多機(jī)構(gòu)繞過該框架，從而導(dǎo)致ISA乃至《聯(lián)合國海洋法公約》的部分內(nèi)容失去效力。

美國在太平洋地區(qū)的影響力受此影響尚不明朗。此前，美國一直置身事外，傾向于等待國際海底管理局（ISA）完成審查并制定明確規(guī)章。然而，4月份的行政命令以及近期與庫克群島發(fā)表的聯(lián)合聲明表明，美國已明確表示支持深海采礦。盡管深海采礦在太平洋地區(qū)仍存在巨大爭議，但打破目前的僵局可能會(huì)為美國在一些影響力有限的國家?guī)硇碌臋C(jī)遇，例如基里巴斯。美國曾試圖在基里巴斯設(shè)立大使館，但近三年未果。雖然美國在深海采礦問題上的立場轉(zhuǎn)變可能會(huì)加深與一些戰(zhàn)略伙伴的合作，但也可能使美國與其他國家產(chǎn)生分歧，尤其是在美國對(duì)太平洋的承諾已受到質(zhì)疑的當(dāng)下。

作者：Kathryn Paik是CSIS澳大利亞教席副主任兼高級(jí)研究員；Gracelin Baskaran是CSIS關(guān)鍵礦產(chǎn)安全項(xiàng)目主任。

編譯：觀海局

請(qǐng)【點(diǎn)贊】，點(diǎn)【在看】，把文章【轉(zhuǎn)發(fā)】給您身邊的人，謝謝！

添加微信，請(qǐng)備注： 姓名-單位職位

免責(zé)聲明: 本公眾號(hào)部分內(nèi)容來源于媒體、企業(yè)機(jī)構(gòu)、網(wǎng)友提供和互聯(lián)網(wǎng)等公開資料，僅供訪問者個(gè)人學(xué)習(xí)、參考、研究、交流或欣賞之用，并已表明出處。如涉及版權(quán)等問題，請(qǐng)及時(shí)聯(lián)系我們，我們將在第一時(shí)間妥善處理。