鄭永年：我們的城市，夠開放嗎？

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編者按：

今年7月的中央城市工作會議提出，我國城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段。會議提出“五個更加”的實踐路徑，其中包括“更加注重以人為本”。

目前，人與城市建設之間的不協調仍在許多層面顯現。人口增速放緩、農業轉移人口增加、老齡化加劇，但城市住房與公共服務的供給思路還未充分調整。與此同時，部分城市產業分布過于集中，基層就業與小店經濟被高成本空間擠壓，城市的多層次就業生態受到影響。此外，城中村改造雖為城市更新注入動力，卻也伴隨原產業生態遭破壞、租戶失去生計的情況。“十五五”時期，新一輪城鎮化建設如何超越GDP導向，回歸“以人為本”的初衷。

鄭永年教授回歸“城”與“市”的原始概念，指出當前部分大城市存在的“有城無市”、封閉性以及更新思路受“GDP主義”主導等問題。在此基礎上他提出，破局之道在于推動從“城”到“市”的重心轉移，倡導建設“宜育城市”，促進城鄉雙向開放與融合，并呼吁通過體制機制改革與高水平對外開放，最終使城市回歸其安家立業、承載多元夢想的人本價值。

*本文由鄭永年教授在2025年“度粵港澳大灣區發展廣州智庫論壇”上的發言整理而成，原題為《以高水平對外開放激發老城市新活力》。

城市之本

我們講城市更新，首先就要界定什么是“城市”。在我看來，無論東方還是西方，對城市的界定實際上由兩部分組成，即“城”+“市”。

“城”是人居住的地方。有人居住就需要內部的管理，同時也需要外部的防衛。所以以前有城墻——城墻就是一種邊界。我們在里面居住，需要防備外界的干擾。而“市”則不同，“市”是我們生活、交易的市場。“城”是有邊界的，“市”則沒有邊界。城市是一個小型的國家，而國家可以看作是一個大型的城市。

一個城市無論是發展也好、更新也好，既要有“城”，也要有“市”。

中國和西方的城市，在發展過程中當然有不一樣的地方。很多人類學家、社會學家的研究結果發現，“市”具有自發性，是社會自發形成的。以前人們在農村趕的集市，都是在交通要道上形成的。大家覺得哪里交易方便就去哪里，這是老百姓生活的一種體現。而“城”則是有規劃的，涉及軍事和邊防，比如中國傳統上的很多城就是軍事要塞，管理職能特別重要。

從這種簡單樸素的理解出發，我們會發現，以北上廣深為代表的中國城市，實際上已經呈現出了一些問題。

首先，現在很多城市是“有城無市”。為了管理，很多地方逐漸變成了“城”大于“市”，“市”小于“城”。“城”越來越大，“市”越來越小。我們可以看到，很多城市為了管理，把小商小販“清理”出去，其結果是，很多大城市一到晚上，就好像人走樓空的辦公區一樣，冷冷清清的。

城市本應是多種不同的人聚集的地方——有的人喜歡到高檔的地方喝一杯咖啡，也有人喜歡在路邊喝一杯咖啡。城市應當是不同社會群體共同生存的地方，要滿足多元化的需要，而不應一味追求人口的“高端化”。

我年輕的時候去上海，發現身邊什么樣的服務都有：擦皮鞋的、理發的、賣報的。現在城市看起來越來越漂亮了，但能夠滿足多元化需要的服務卻越來越少。我個人覺得這并不是一個好現象。如果我們去看歐洲的一些城市，總能看到各種不同的服務。相比之下，我們的城市所提供的服務仍不夠多元。

圖源：新華社

封閉之困

其次，我們的城市還未完全展現出開放性。

如之前所說，“城”是有邊界的，而“市”不應當有邊界，“市”應當是開放的。但是我們現在的城市越來越像“城”，不像“市”。這種不開放、封閉性的表現，在很多方面都能看到。

第一，戶口制度依然存在。中國在過去的幾千年并沒有戶口制度。戶口制度是1949年中華人民共和國成立以后，為了滿足當時重工業發展的特殊需要而設立的。然而直到今天，即使戶口制度已經亟待加快推進改革，卻仍然受到很多既得利益的阻礙。

早期的既得利益群體是城市居民，現在農民也成為了既得利益群體。以前有些農村學生寒窗苦讀考上大學，是為了把農村戶口轉成城市戶口；但現在，很多來自農村的大學生并不愿意放棄農村戶口，是因為他們在農村還有土地。未來中國的城市如何實現進一步的開放，依然是一個挑戰。

第二，城市消化農村人口的速度還是太慢。深圳也好，廣州也好，我們都不能缺少進城務工的農村流動人口。如果沒有他們，誰來提供那么多服務呢？但是，盡管很多農民進城已經很長很長時間了，現在城市也在加快出臺政策接納他們，但還是太慢。這些群體已經是城市運作的有機組成部分，但卻還沒有獲得城市居民應當享有的權利。

第三，城市心態和文化環境存在排他性。像廣州、深圳、上海這樣的城市，國際化程度確實很高，但我觀察到，這種國際化更多體現在“貨物的國際化”。比如深圳的商品、貨物銷往全世界，許多東西都是我們這邊生產的。但是在人的層面，我們是否做到了開放？

圖源：新華社

如果我們在深圳和廣州的街頭走上一個小時，見到外國人的概率其實并不大。而在新加坡和香港，外國人的比例就非常高。這里面有一個問題：中國以前窮，外國人不來中國是可以理解的；但現在中國的經濟已經發展起來了，一些大學的工資水平也并不比西方大學低，為什么外國人還是那么少呢？我認為，還是因為城市心態不夠開放。

城市需要有良好的文化環境。如果文化環境不好，即使工資高、工作條件不錯，但生活環境差，大家還是不愿意來。所以，城市的文化環境還是要朝著開放這一目標前進。

更新之誤

我們的城市更新仍常受“GDP主義”主導。廣州、深圳都有很多城中村。我們現在的思路依舊是把城中村拆掉，然后蓋高樓大廈。實際上，北上廣深的住房已經太多了。

城中村恰恰代表著“市”，它是生活的地方，是交易的地方。浙江省著名的三農問題專家顧益康先生就曾提到過，我們不能總是把城中村拆掉蓋高樓大廈。城中村是一個消費的地方，比如我自己就經常去廣州的城中村吃美食。

我們還要認識到，粵東西北之間的不均衡，短期內是解決不了的。其實，我們可以將粵東西北看作是生產端，許多人養雞、養鴨、種蔬菜，為珠三角城市的消費端提供農產品。所以我認為，城市更新需要改變思路。

另外，我們的住房也已經蓋得太多了。我們算過，即使中國未來五年、十年不再蓋一間房子，存量都消化不了。如果還要按照原來的思路去改造城中村，是不合理的。正如總書記所強調的，要把老舊設施改造好，做到“改舊換新”。我認為，城中村的改造也應當遵循這一思路，而不是一味拆除重建。

破局之路

接下來，我想就如何以高水平對外開放激發老城市新活力，談談我的看法。

我們國家未來的高水平開放，表現在幾個方面，包括規則規制和管理標準的開放、制度型開放，還有單邊開放。此外，我們現在為了經濟發展，提出了“雙循環”戰略。我認為，應該把高水平開放的理念應用到城市更新上。有幾個方面可以展開：

中國的城市化、鄉村振興和城鄉融合，必須結合起來講，任何一塊孤立地講都已經講不通了。比如城市化，如果不講鄉村振興，不講農村人口的流出，那就講不通現在城市的新增人口從何而來。現在大城市的自然生育率非常低，新增人口其實大部分都是從農村來的——農民有錢以后就到城市里買房子，有錢以后就把小孩送到城市讀書。這也是為什么我們現在總在說“農村的衰敗”。所以，中國的城市和農村發展，未來如何推動城鄉融合，必須放在一起來解決。

我們要加大發展“市”的力度，而非“城”的力度。“城”的方面我們已經夠大了。像北上廣深這樣的超大城市、各個省會城市現在越來越大，我認為這是非常危險的。中國的城市如果走上像日本、韓國這樣的城市化道路，那么以后的人口危機會很嚴重，我曾稱之為“絕子絕孫的城市化”。日本有三分之一的人口集中在東京周邊，韓國有一半的人口集中在首爾。從安全角度講，發生戰爭了怎么辦？

有些人認為，歐洲很落后，城市很小。是不是歐洲人沒有能力去發展大城市呢？還是他們有意不去發展大城市？德國的城市化率超過70%，但德國有80%的人口居住在十萬人左右甚至以下的小城鎮。

比如，諾丁漢是英國的第六大城市，但諾丁漢的中心城區只是一小塊地方，它是把周邊幾十個鄉鎮利用交通設施聯通連起來形成的城市格局。這也是一種城市化的方式。高樓大廈高度集中的城市化，一旦發生戰爭或者新冠疫情這樣的公共衛生事件，還是有一定風險的。

諾丁漢擁有豐富的歷史街區和建筑體量，新建筑被要求在高度、體量、街道界面上與傳統環境協調。圖源：新華社

我們要考慮如何建設有助于年輕人生育的城市。我們已經提出了“宜居、宜業、宜游”，但是沒有把“宜育”放進去。我們去年的人口增長已經降到954萬，未來可能還會繼續下降。如果人口持續下降或者出現零增長，那我們的整體經濟情況就會完全不一樣。現在部分高校已經出現招生困難。我們現在高校一年可以招生1300萬人，如果這一數字降到600萬呢？所以我覺得，談論城市化、城市更新，必須把如何改善人口情況和生育情況考慮進去。

近年來，廣東深入實施“百千萬工程”，深入推進“以縣城為重要載體的新型城鎮化”，我覺得這點非常重要。我們一定要打造更多的縣級城市。因為縣級城市就像一個“社團”，年輕人在那里生活，生活壓力會小一些。

一旦到了大城市，大家生育的欲望就降低了，談戀愛都不想談，更不要說結婚生小孩了。所以我們必須要打造“宜育城市”。我們要把工作重心從“城”轉向“市”，因為“市”就是生活，就是多元化，這是我們所需要加強的。

10月17日，聯合國世界旅游組織公布2025年“最佳旅游鄉村”名單，我國新增4個鄉村入選。圖源：新華社

鄉一定要互相開放。如果說農民進城是“中國夢”，那么像我們這種退休的知識分子、城市的中產階層“下鄉”，也是一種“中國夢”。

現在農村的資源正向城市涌入——有錢了就到城市買房子，有錢了就把小孩送到城市讀書。農村雖然在政府推動下正努力邁向振興，但大量的農民還是想進城，而從城市流向農村的人依然很少。在這樣的局勢下，農村光靠政府的投入是不夠的，如何激發社會資本下鄉非常重要。

以前大家擔心的是土地的過分集中問題，但現在的技術控制手段完全可以避免中國歷史上多次發生的土地過度集中現象。關鍵是，要允許更多的城市中產階層參與進來，允許高質量的房地產、宅基地流動起來。這種城鄉之間的雙向流動需要特別加以考慮。

當然，我們也需要在體制機制上進行更多改革。比如我們的“廣佛同城”，盡管地鐵等物質意義上的互聯互通已經做好了，但是在社保等“軟件”方面還沒有真正結合起來。這方面，我個人覺得珠三角還是可以向長三角學習。我在研究中發現，江蘇的地級市發展相對比較均衡，浙江各個縣的發展也比較均衡。無論是江蘇還是浙江，各個城市之間的勞動分工都做得比較好。

珠三角的九個城市，勞動分工還不夠，惡性競爭仍然比較多。因此，我們需要進行體制機制改革，需要省一級政府來加強協調，減少惡性競爭，多一些合理的勞動分工。

最后，我們要加強對外開放。珠三角比全國其他地方條件要好，因為我們有香港和澳門。現在，許多科學家或者知識分子，尤其是華人知識分子，在美國受到“特朗普主義”的打壓，都想離開美國。我們要把香港、澳門結合起來，吸引更多的人才、資本和技術進入大灣區，尤其是廣州、深圳這樣的核心城市。只有這樣，才能實現可持續發展。

總結來說，城市的價值不僅僅在于GDP。我們的城市是個體安身立命的地方。因此，我們要總結一些經驗：哪些地方我們做對了，哪些地方還有很大的改進空間。唯有如此，才能使城市對我們每個普通老百姓——無論是城市居民還是鄉村農民——都更有意義。

文稿整理｜劉深 周浩鍇

IPP公共關系與傳播中心

審校｜劉 深

排版｜劉昕冉 周浩鍇

終審｜劉金程

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