法院判例：因規劃改變致使行政協議無法履行時，行政機關應當主動解除協議并對損失予以補償

裁判要旨

由于鄭州市規劃委員會通過第59次會議紀要原則同意新密產業集聚區核心板塊城市的設計方案，案涉土地規劃變更為核心商業板塊，進而造成涉案行政協議無法履行，對此應當認為，一方面新密市政府基于公共利益的考慮報請改變規劃并不違法，在行政裁量上也是適當的；另一方面，某甲公司作為涉案協議的相對人，由于該協議無法履行也確實造成了資金的閑置損失，新密市政府作為行政協議的一方當事人，在報請改變規劃時亦應當考慮到某甲公司的這一損失。從行政補償的角度看，行政相對人沒有為公共利益的增長而承擔相應成本的義務，行政機關應當對特定的、作出合法行政行為時應當考慮的行政相對人的合理損失予以補償。尤其應當強調的是，新密市政府在規劃改變以至于無法履行涉案協議時，應當主動及時解除該協議，并對某甲公司的損失予以補償，以減少某甲公司的損失，新密市政府不主動履行該解除協議及行政補償的義務，屬于行政不作為，某甲公司進而提起本案訴訟，請求解除協議并由新密市政府補償損失，該訴訟請求應予支持。

案例詳情

河南省高級人民法院

行 政 判 決 書

（2025）豫行再10號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）河南某甲置業有限公司，住所地河南省新密市產業聚集區。

法定代表人張某，該公司執行董事兼總經理。

委托代理人李某，該公司員工。

委托代理人康朝偉，金研（鄭州）律師事務所律師。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）新密市人民政府，住所地河南省新密市。

委托代理人趙某，新密市司法局工作人員。

委托代理人李**，河南京原律師事務所律師。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）新密市先進制造業開發區管理委員會，住所地河南省新密市。

委托代理人王同良，河南豫商律師事務所律師。

委托代理人沈亞超，河南豫商律師事務所律師。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）新密市曲梁鎮人民政府，住所地河南省新密市曲梁鎮下牛街1號。

委托代理人呂某明，該鎮政府辦公室副主任。

委托代理人王俊章，河南滳錦律師事務所律師。

再審申請人河南某甲置業有限公司因與被申請人新密市人民政府、新密市曲梁鎮人民政府、新密市先進制造業開發區管理委員會行政協議糾紛一案，不服河南省鄭州市中級人民法院（2023）豫01行終1039號行政判決，向本院申請再審。本院于2025年3月6日作出（2024）豫行申1725號行政裁定提審本案。本院依法組成合議庭，于2025年4月24日進行了公開開庭審理。再審申請人河南某甲置業有限公司（以下簡稱某甲公司）的委托代理人李某、康朝偉，被申請人新密市人民政府（以下簡稱新密市政府）的委托代理人趙某、李**，被申請人新密市先進制造業開發區管理委員會（以下簡稱開發區管委會）的委托代理人王同良、沈亞超，被申請人新密市曲梁鎮人民政府（以下簡稱曲梁鎮政府）的委托代理人呂某明、王俊章到庭參加訴訟。本案現已審理終結。

某甲公司向河南省新密市人民法院（以下簡稱一審法院）提出訴訟請求：1．判令解除某甲公司與開發區管委會簽訂的《投資協議書》及《補充協議》；2．判令新密市政府、開發區管委會賠償某甲公司的資金損失43,861,461元及公司費用支付損失2,107,541.12元，合計45,969，002.12元（公司費用支出暫計算至2022年12月31日，實際應計算至本案賠償款全部支付完畢之日)；3．判令新密市政府、開發區管委會支付某甲公司因此次訴訟而支出的律師服務費用250,000元；4.本案訴訟費等實現債權的費用由新密市政府、開發區管委會承擔。在審理過程中，某甲公司請求追加曲梁鎮政府為被告參加訴訟,并申請變更原訴訟請求第二項為：判令新密市政府、開發區管委會、曲梁鎮政府賠償某甲公司的資金損失43,861,461元及公司費用支付損失2107541.12元,合計45969002.12元（公司費用支出暫計算至2022年12月31日，實際應計算至本案賠償款全部支付完畢之日)；變更原訴訟請求第三項為：判令新密市政府、開發區管委會、曲梁鎮政府支付某甲公司因此次訴訟而支出的律師服務費用250,000元；變更原訴訟請求第四項為：本案訴訟費等實現債權的費用由新密市政府、開發區管委會、曲梁鎮政府承擔。

一審法院查明：為促進集聚區裝備制造業的快速發展，就河南某服裝有限公司在新密市產業集聚區管理委員會投資建設加工各類服裝630萬件（套）項目有關事宜，2013年12月11日,新密市產業集聚區管理委員會作為甲方與河南某服裝有限公司簽訂《投資協議書》一份，約定：河南某服裝有限公司投資建設年加工各類服裝630萬件（套）項目，總投資19億元人民幣，新建標準化廠房、配套設施等建筑物。項目選址在新密市產業集聚區，用地面積615畝，地址位于******。在河南某服裝有限公司項目法定手續齊備的情況下,新密市產業集聚區管理委員會負責協調民事關系,具備開工條件后交付河南某服裝有限公司進行施工。新密市產業集聚區管理委員會主要責任和義務：1.協助河南某服裝有限公司辦理項目立項報批相關手續,協調國土部門在現行法律政策框架內，供應項目用地，在河南某服裝有限公司摘牌且一次性繳納土地款到位前提下,按照法律法規政策協調辦理土地使用證、項目報建和相關手續；2.新密市產業集聚區管理委員會負責處理河南某服裝有限公司項目用地內附屬物的補償相關問題。在項目建設前將“六通一平”基礎設施建設至河南某服裝有限公司界址。如果供電及其他基礎設施需出專線或提出特殊要求的所需的全部費用由河南某服裝有限公司承擔。3.新密市產業集聚區管理委員會實行全程代辦制，節點推進制和限時辦結制等相關項目推進服務運行機制為河南某服裝有限公司提供投資服務。4.處理好涉農及征地關系，及時解決河南某服裝有限公司遇到的問題，為項目建設、生產、經營提供優良的投資環境和優惠的招商條件。協議中同時約定河南某服裝有限公司的責任和義務,并約定河南某服裝有限公司充分享受河南省、鄭州市及新密市針對產業集聚區出臺的各項招商引資優惠政策。針對重大項目采取“一事一議”辦法，給予優惠。協議第七條中約定在出現以下情況時河南某服裝有限公司有權單方解除協議：（1）新密市產業集聚區管理委員會不能按時提供符合協議約定的土地；（2）不能按照協議約定給予優惠政策；（3）不能按照協議約定協助辦理國有土地使用權。協議第八條約定，若由于國家政策重大調整或重大自然災害等不可抗力因素導致本協議或本協議有關條款無法繼續履行時，雙方協商均不承擔違約責任。

2014年1月7日，新密市產業集聚區管理委員會、新密市國土資源局作出預付費用通知書，載明為保證項目順利入駐，市財政需暫借河南某服裝有限公司2,910.48萬元。2014年1月28日，河南某服裝有限公司向新密市非稅收管理局匯款910.48萬元，附加信息及用途為預付土地款。2015年11月23日，河南某服裝有限公司更名為某甲公司。2016年4月27日，甲方新密市產業集聚區管理委員會與乙方某甲公司簽訂《補充協議》一份，主要約定：某甲公司項目協議用地面積615畝，變更為350.44畝，凈用地面積278.66畝（其中120.4畝商業用地變更為60畝)，地址位于***；實際面積以規劃國土部門測量為準，河南某服裝有限公司變更為某甲公司。

2017年12月29日，河南省人民政府就新密市2017年度第一批城鄉掛鉤試點項目征收土地作出批復，同意新密市征收曲梁鎮**村等4個村集體耕地及農用地共計16.8209公頃。2018年4月1日，曲梁鎮政府作出預存通知單，通知某甲公司預存異地購買補充耕地指標款3,455.1萬元至指定賬戶。2018年4月2日，某甲公司分兩筆分別向新密市非稅收管理局匯款3,200萬元、255.1萬元。2018年9月27日，曲梁鎮政府作出征地補償款預存通知單，通知某甲公司預存征地補償款423.98萬元。2018年9月27日，某甲公司向新密市非稅收管理局匯款423.98萬元。2019年8月28日，曲梁鎮政府作出征地補償款預存通知單，通知某甲公司預存征地補償款1,800萬元。同日，某甲公司分四筆分別向新密市非稅收管理局匯款400萬元、500萬元、400萬元、500萬元。

2021年1月29日，某甲公司作出關于退還土地款報告,某甲公司稱其先后向財政局繳納土地款6,589.56萬元，鑒于原《補充協議》約定的擬投資建設服裝加工項目和調整后的產業集聚區核心板塊打造城市公共服務地標建筑的規劃方案嚴重不符，為此，現已近年關，公司急需資金償還貸款，清欠農民工工資,減輕企業壓力,請求新密市政府將土地款6,589.56萬元予以退還，遺留事項待春節后雙方協商解決。新密市產業集聚區管理委員會收到該報告并在其上加蓋單位印章2021年4月1日，新密市財政局向某甲公司轉賬589.56萬元，附言：退指標款；2021年7月1日，向某甲公司轉賬100萬元，匯款附言：退征地補償預存；2021年7月9日，向某甲公司轉賬1,000萬元，匯款附言：退征地補償預存款；2021年10月14日，某甲公司轉賬2,900萬元,匯款附言：退征地補償預存款；2021年12月15日，向某甲公司轉賬2,000萬元，匯款附言：退指標款。以上共計退還6,589.56萬元。

另查明，2012年12月20日，新密市政府設立新密市產業集聚區管理委員會，為新密市政府派出機構，規格為副處級；2022年，經中共鄭州市委機構編制委員會批準，中共新密市產業集聚區工作委員會新密市產業集聚區管理委員會予以保留并更名為開發區管委會；2022年6月26日，成立開發區管委會，作為中共新密市委、新密市政府的派出機構，機構規格為正處級。開發區黨工委、管委會實行合署辦公、一套機構，根據法律法規、市委市政府授權或委托履行組織領導、發展規劃、協調服務、招商引資等相關職能。

一審法院認為，行政協議首先是行政機關為實現公共利益或行政管理目標而與協議相對人訂立的具有行政法上權利義務內容的協議。本案中，河南某服裝有限公司變更企業名稱為某甲公司，由于機構改革，開發區管委會承繼了新密市產業集聚區管理委員會職能，《投資協議書》及《補充協議》相對方為某甲公司與開發區管委會。從案涉協議的訂立及內容看，案涉協議是開發區管委會作為甲方與某甲公司訂立的，目的是為了促進集聚區裝備制造業發展，系為實現公共利益需要；協議約定的開發區管委會的義務主要是協助某甲公司辦理項目立項報批相關手續，協調國土部門在現行法律政策框架內，供應項目用地,在某甲公司摘牌且一次性繳納土地款到位前提下，按照法律法規政策協調辦理土地使用證、項目報建和相關手續。開發區管委會負責處理某甲公司項目用地內附屬物的補償相關問題,處理好涉農及征地關系,開發區管委會全程為某甲公司提供投資服務等,這些義務均需要開發區管委會行使和利用其行政職權來履行,具有行政管理性質；協議經雙方協商一致訂立，是雙方的真實意思表示，并有雙方蓋章和簽字,均已成立。因此案涉協議符合行政協議的特征，應當認定為行政協議，對由此引發的爭議，依法屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。

關于某甲公司主張解除協議問題，《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》第十七條規定，原告請求解除行政協議，人民法院認為符合約定或者法定解除情形且不損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益的，可以判決解除該協議。本案中，2021年1月29日，某甲公司作出關于退還土地款報告，具有解除案涉協議意思表示，庭審中，開發區管委會陳述其義務于2021年2月7日終止，系開發區管委會同意解除案涉協議,故涉案協議已經于2021年2月7日經雙方協商解除，案涉6,589.56萬元自2021年4月1日至2021年12月15日分批已被全部退回，因此，某甲公司要求解除雙方簽訂的《投資協議書》及《補充協議》的請求成立，一審判決予以支持，但應認定《投資協議書》及《補充協議》已于2021年2月7日解除。

關于某甲公司主張開發區管委會未履行供地義務構成違約，應當承擔賠償損失責任。某甲公司主張的“供地”如何理解，《投資協議書》及《補充協議》是否具有土地出讓性質是本案爭議焦點。一審法院認為，案涉協議不具有土地出讓性質。具體理由如下：首先，根據我國土地管理的相關規定,通過招拍掛方式簽訂國有土地出讓合同且取得國有土地使用權,是合法使用國有土地應當履行的法定程序,任何單位和個人都無權通過合同約定或者默許使用等方式免除該法定義務。案涉《投資協議書》《補充協議》僅關于用地選址及面積，并不包括使用年限、價格等出讓土地核心要素。其次，根據《投資協議書》第七條約定，開發區管委會主要義務在于協調及服務，并且協議訂立時，所涉土地尚未征收，更未經過招標、拍賣、掛牌程序而成交，在時間上也不符合土地出讓合同訂立的時機。再次，開發區管委會無簽訂國有土地出讓協議以及收取土地出讓金的法定職權。第四，雙方在協議中明確約定“協調國土部門在現行法律政策框架內，供應項目用地”，某甲公司應明知土地出讓系土地管理部門職責，且在協議中可見“摘牌”等內容，亦明知取得土地使用權需通過招拍掛程序。第五，協議中涉及土地的條款是開發區管委會承諾的部分內容,除此以外,還有稅收優惠等內容,具體執行中需要“一事一議”。綜上，案涉協議訂立的目的是為了招商引資，項目推進過程中涉及事項多，部門多，開發區管委會系作為項目的協調組織單位,給某甲公司提供平臺，在辦理手續方面提供便利，而非向河南某甲置業有限公司出讓土地。雖然《投資協議書》第七條約定開發區管委會不能按時提供符合協議約定的土地,某甲公司有權解除協議，但《投資協議書》并未就具體供地事項進行約定。該條同時約定開發區管委會不能按照協議約定給予優惠政策,某甲公司有權解除協議，而協議中關于如何給予優惠政策沒有約定，而是約定針對重特大項目采取“一事一議”辦法，因此該條款只是框架性的意向協議，未簽訂正式的合同，對雙方沒有約束力。《中華人民共和國民法典》第五百六十六條規定，合同解除后尚未履行的，終止履行；已經履行的，根據履行情況和合同性質，當事人可以要求恢復原狀、采取其他補救措施，并有權要求賠償損失。本案中，2017年12月29日，河南省人民政府已就新密市曲梁鎮**村等4個村耕地及農用地共計16.8209公頃土地作出征收批復，征地處于推進狀態,某甲公司沒有證據證明開發區管委會具有違反《投資協議書》約定的協調及服務義務情形，故對其賠償損失要求不予支持。

關于某甲公司主張新密市政府、曲梁鎮政府承擔責任問題,本案屬于履行招商項目投資協議引發的爭議，協議的相對方開發區管委會，具有相應的行政管理職能和獨立承擔法律責任的主體資格,新密市政府以及曲梁鎮政府不是案涉投資協議的相對方，故主體不適格。

另需要說明的是，除案涉《投資協議書》及《協議書》之外，某甲公司認為應當對新密市政府的收款,曲梁鎮政府作出的收款通知等行為作出實質處理，其實質是不同行政行為，可以另行救濟，但不在本案的審查范圍。

一審法院于2023年11月26日作出（2023）豫0183行初22號行政判決：1.某甲公司與開發區管委會簽訂的《投資協議書》及《補充協議》于2021年2月7日解除；2.駁回某甲公司其他訴訟請求。本案訴訟費50元，由某甲公司負擔。

某甲公司不服一審行政判決，向河南省鄭州市中級人民法院（以下簡稱二審法院）提起上訴。

二審法院查明事實與一審查明事實一致。

二審法院認為，關于本案適格被告的認定問題。二審法院于2023年5月29日作出的（2023）豫01行初21號行政裁定書中已經明確“開發區管委會經過鄭州市委機構編制委員會的批準設立，三定方案明確規定其行使相應的行政職權，具有行政主體資格,故開發區管委會是本案適格被告，新密市政府不是本案適格被告。”故將本案移送至一審法院管轄,由此,一審不應通知新密市政府參加訴訟，新密市政府是否參加庭審并不影響案件審理。某甲公司稱一審允許新密市政府缺席，完全違法，所有事宜均由新密市政府牽頭和辦理，所以理應承擔責任的上訴理由，二審判決不予采信。

關于案涉協議的解除問題。《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》第十七條規定，某甲公司請求解除行政協議,人民法院認為符合約定或者法定解除情形且不損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益的,可以判決解除該協議。結合在卷證據查明的事實可知，某甲公司于2021年1月29日向新密市產業集聚區管理委員會遞交《關于退還土地款的報告》，報告中稱鑒于原《投資協議》約定的擬投資建設服裝加工項目和調整后的產業集聚區核心板塊打造城市公共服務地標建筑的規劃方案嚴重不符，為償還貸款，清欠農民工工資，減輕企業壓力，請求退還土地款，遺留事項春節后協商解決，上述內容中已包含了解除案涉協議的意思表示。新密市財政局自2021年4月1日至2021年12月15日已分批全部退還案涉款項6589.56萬元，該退還款項的行為已經表示行政機關同意解除案涉協議關于解除時間，一審將開發區管委會庭審中陳述的“市政府于2021年2月7日對某甲公司的解除案涉供用土地要約作出承諾”的時間作為協議解除時間，并無不當。

關于某甲公司主張的賠償，主要有資金損失、公司費用支付損失及律師服務費三項。《投資協議書》第8.1條約定，若由于國家政策重大調整或重大自然災害等不可抗力因素導致本協議或本協議有關條款無法繼續履行時,雙方協商均不承擔違約責任。根據《關于退還土地款的報告》可知，案涉項目所在的地塊因省市政策調整,已經被劃定在新密市產業集聚區核心板塊內，打造城市公共服務地標建筑,與某甲公司協議約定的服裝加工項目不符，某甲公司也是以此為由申請退還土地款，故開發區管委會對此不需承擔違約責任。某甲公司提交了河南省高級人民法院作出的（2020）豫行終2249號行政判決書一份，作為參考判例。二審法院經審查后認為，該案例中的某生態旅游開發公司與當地鎮政府經公證后簽訂涉案475畝的《土地使用權出讓合同》，但因涉案土地系集體農用地且未經招拍掛程序，違反法律、行政法規的強制性規定，故被認定為無效合同，且明確認定當地縣政府對造成合同無效的法律后果，應承擔主要過錯責任，進而對合同無效造成的損失進行了裁決。而本案中案涉協議均合法有效,某甲公司也未能提供充分的證據證明行政機關在履約過程中存在嚴重違約導致合同解除,因兩案案情不同，故上述裁判觀點不適用于本案。

二審法院于2024年6月19日作出（2023）豫01行終1039號行政判決：駁回上訴，維持原判。案件受理費50元，由某甲公司承擔。

某甲公司申請再審稱：1.原審判決認定事實錯誤。《投資協議書》和《補充協議》并非協商一致解除，是因開發區管委會構成根本違約，造成合同目的無法實現，某甲公司按照開發區管委會的要求，不得已先申請退還已繳納的土地款項。一審法院一方面認定“開發區管委會具有行政管理性質，本案符合行政協議的特征，應當認定為行政協議”，同時又認定“案涉協議不具有土地出讓性質”，無法自圓其說。開發區管委會在二審法院審理2023豫01行初21號案件的舉證和庭審中，多次明確稱開發區管委會、新密市自然資源和規劃局、新密市財政局、曲梁鎮政府均是按照新密市政府的指示辦事，并未實際參與。開發區管委會只是在合同上簽章，除此之外所有事宜均由新密市政府牽頭和辦理，理應由其承擔責任。某甲公司的款項是按照新密市政府的要求打入新密市財政局的賬戶上，以上都在筆錄中可見，并且某甲公司在一審過程中又特意將筆錄復制出來提交至法院，但是一審法院對此完全不予理會。2.一審判決適用法律錯誤。本案因開發區管委會已經構成根本違約，某甲公司只能按照開發區管委會的指示，提出請求退還土地款項，且雙方的協商過程還對賠償問題作出了認定，故一審判決適用《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》第十七條、《中華人民共和國民法典》第五百六十六條系法律適用錯誤。3.二審判決罔顧事實和法律。新密市政府一、二審均拒絕出庭，但判決書中有其代理人名字。新密市政府已經收取某甲公司預繳土地款，即使有規劃也在收取土地款之后，對某甲公司存在欺騙行為，而某甲公司無任何過錯。綜上，請求撤銷原審判決，改判支持某甲公司一審訴訟請求。

新密市政府辯稱，1.新密市政府不是本案適格的被告。根據二審法院（2023）豫01行初21號行政裁定書查明的相關事實：案涉協議系某甲公司與原新密市產業集聚區管理委員會所簽，新密市政府不是合同主體，原新密市產業聚集區管理委員會與所在地政府，具有招商引資項目的簽約、報批以及建設項目建設的跟蹤服務工作等職能，行使的是一級政府職能，由于機構改革，原新密市產業聚集區管理委員會經過整合、更名開發區管委會承繼了原新密市產業集聚區管理委員會的職能，且開發區管委會系經過鄭州市機構編制委員會批準設立，三定方案明確規定了其行使相應的行政職權，具有行政主體的資格。故開發區管委會是本案適格的被告，新密市政府不是本案適格的被告。2.某甲公司的相關訴請不能成立。案涉協議簽訂后，開發區管委會積極履行了相關合同義務，且案涉協議實際上系經某甲公司與開發區管委會協商一致后解除的，依據協議約定，雙方均不承擔違約責任。某甲公司主張的資金損失、公司費用支出、律師費用等，缺乏事實根據及法律依據。某甲公司向新密市非稅賬戶上支付的相關款項系其與開發區管委會協商一致的結果，并非為了履行協議內容。某甲公司繳納的案涉款項的性質為土地預存款，對土地預存款項計算利息不符合相關法律及政策要求。某甲公司主張的公司費用支出等相關費用，與案涉合同的履行沒有關系，缺乏相關事實根據。案涉協議經協商一致解除后，相關款項已及時退還給了某甲公司，某甲公司的主張于法無據。綜上，請求駁回某甲公司的再審請求。

開發區管委會辯稱，1.某甲公司2017年4月申請并經項目主管機關備案確認的服裝產業園項目(以下簡稱案涉項目）擬用地面積為104666.2平方米、2017年6月通過預審的意向用地面積104666平方米。2.案涉項目擬用土地于2018年1月分兩批經河南省人民政府依法批準征用，后經依法征收，于2020年7月23日具備供地條件。3.因應支持鄭州建設國家中心城市的國家重大政策調整，案涉項目擬用土地所在區域被列入鄭州市32個城市發展核心板塊的管控規劃調整方案只有討論稿，又因2021年鄭州7.20特大暴雨災害等不可抗力因素擱置而沒有批復。但就2020年的規劃調整方案討論稿而言，仍基本滿足案涉項目用地需要，再與2023年的實際規劃批復對比，完全滿足案涉項目用地需要。4.因受疫情影響，某甲公司在2021年1月的一個月內兩次以自身原因為由書面協商終止意向用地法律關系并要求退還土地預存款，2021年2月7日，意向用地法律關系協商終止。5.案涉《投資協議》《補充協議》因意向用地法律關系協商終止而喪失履行基礎、目的落空，同時自然終止。案涉協議生效后至終止前，開發區管委會沒有違約行為，也不存在違法或越權行為。6.原審判決認定開發區管委會具有部分行政管理職權，案涉協議是行政協議，但其不具有土地出讓性質二者并不矛盾。7.新密市政府依據上位法規、參照外地通行做法，起草制定的《新密市征地補償款預存制度》，屬于規范性文件，對意向用地法律關系當事人具有約束力。土地預存款在意向用地申請人沒能競得意向土地后，按照原渠道無息退還，本就符合上位法本意和征地補償款預存制度的制定目的。8.某甲公司依據案涉協議請求賠償土地預存款損失無事實根據和法律依據，原審判決駁回某甲公司的所有訴請于法有據。綜上，原審判決認定事實清楚，適用法律正確，應予維持。

曲梁鎮政府辯稱，1.曲梁鎮政府不是案涉協議簽訂主體，不是本案的適格被告，不應承擔相應責任。行政協議是行政機關為實現公共利益或行政管理目標而與公民、法人或者其他組織訂立的具有行政法上權利義務內容的協議，協議雙方當事人必須作出意思表示且達成一致。本案中，案涉協議的簽訂主體是某甲公司與開發區管委會。而曲梁鎮政府不是協議的簽訂方，更沒有在案涉協議中作出任何意思表示，因此，不是本案的適格被告，不應承擔相應責任。2.曲梁鎮政府向某甲公司出具的《繳費通知書》是案涉行政協議在履行過程中，經某甲公司申請，由曲梁鎮政府依法依規下達的繳費通知，且該繳費通知書與某甲公司的本案訴請無關，某甲公司以繳費通知書為依據追加曲梁鎮政府為本案被告，請求其承擔損失，沒有法律依據。本案中，某甲公司的訴請是請求解除案涉行政協議并主張損失賠償，曲梁鎮政府下達繳費通知的行政行為與本案無關，某甲公司追加曲梁鎮政府為本案被告，沒有法律依據。綜上所述，請求維持原審判決。

本院再審查明事實與一、二審查明事實一致。

本院再審認為，本案的爭議焦點有三，一是誰是本案的適格被告；二是案涉行政協議解除后如何承擔責任；三是某甲公司的損失應如何計算。

關于誰是本案的適格被告。

《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第二十一條規定，“當事人對由國務院、省級人民政府批準設立的開發區管理機構作出的行政行為不服提起訴訟的，以該開發區管理機構為被告；對由國務院、省級人民政府批準設立的開發區管理機構所屬職能部門作出的行政行為不服提起訴訟的，以其職能部門為被告；對其他開發區管理機構所屬職能部門作出的行政行為不服提起訴訟的，以開發區管理機構為被告；開發區管理機構沒有行政主體資格的，以設立該機構的地方人民政府為被告。”本案中，案涉行政協議雖然是某甲公司與開發區管委會簽訂，但開發區管委會未經國務院、省級人民政府批準設立，不具備行政主體資格，其涉案行為應視為受新密市政府委托所為，行為責任也應由委托人即新密市政府承擔。至于曲梁鎮政府在本案中的行為，也應視為受上級行政機關委托所為，也不應承擔行政法上的責任。原審認定新密市政府不是本案適格被告系適用法律錯誤，本院再審予以糾正。

關于案涉行政協議解除后如何承擔責任。

由于鄭州市規劃委員會通過第59次會議紀要原則同意新密產業集聚區核心板塊城市的設計方案，案涉土地規劃變更為核心商業板塊，進而造成涉案行政協議無法履行，對此應當認為，一方面新密市政府基于公共利益的考慮報請改變規劃并不違法，在行政裁量上也是適當的；另一方面，某甲公司作為涉案協議的相對人，由于該協議無法履行也確實造成了資金的閑置損失，新密市政府作為行政協議的一方當事人，在報請改變規劃時亦應當考慮到某甲公司的這一損失。從行政補償的角度看，行政相對人沒有為公共利益的增長而承擔相應成本的義務，行政機關應當對特定的、作出合法行政行為時應當考慮的行政相對人的合理損失予以補償。尤其應當強調的是，新密市政府在規劃改變以至于無法履行涉案協議時，應當主動及時解除該協議，并對某甲公司的損失予以補償，以減少某甲公司的損失，新密市政府不主動履行該解除協議及行政補償的義務，屬于行政不作為，某甲公司進而提起本案訴訟，請求解除協議并由新密市政府補償損失，該訴訟請求應予支持。

關于某甲公司主張的損失賠償應如何計算。

由于某甲公司的損失是合法行政行為造成的，在本質上屬于行政補償的范圍，故某甲公司的損失應按照行政補償的核算方法來確定。由于對此類行政補償并無法律法規的明確規定，也沒有相應行政機關的規范性文件為參考，綜合考慮新密市政府在涉案行政協議中只承擔“協調服務”等義務，考慮某甲公司在招商引資中對地方政府的合理信賴，考慮某甲公司對投資中可能發生的投資風險應該有一定的預期等因素，本院在活期存款利率、定期存款利率、貸款利率之間，選擇以中國人民銀行2015年公布的五年期定期存款基準利率2.75%為標準，對某甲公司的閑置資金予以適當補償。具體計算方法如下：1.自2014年1月28日起至2019年8月27日止，以910.48萬元為基數，應支付利息為139.80萬元；自2018年4月2日起至2019年8月27日止，以3455.1萬元為基數，應支付利息為133.54萬元；自2018年9月27日起至2019年8月27日止，以1800萬元為基數，應支付利息為45.43萬元。2.自2019年8月28日起至2021年3月31日止，以6589.56萬元為基數，應支付利息為288.95萬元。3.自2021年4月1日起至2021年6月30日止，以6000萬元為基數，應支付利息為41.14萬元；自2021年7月1日起至2021年7月8日止以5900萬元為基數，應支付利息為3.56萬元；自2021年7月9日起至2021年10月13日止，以4900萬元為基數，應支付利息為35.81萬元；自2021年10月14日起至2021年12月15日止，以2000萬元為基數，應支付利息為9.34萬元。以上合計，新密市人民政府應向河南某甲置業有限公司支付利息697.57萬元。關于某甲公司主張賠償其律師服務費用等實現債權的費用，因在行政補償爭議中缺乏法律依據，本院不予支持。

綜上，某甲公司再審部分訴求應予支持，一、二審判決適用法律錯誤，應予糾正。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（二）項，《最高人民法院關于適用 <中華人民共和國行政訴訟法> 的解釋》第一百一十九條第一款、第二款之規定，判決如下：

一、撤銷河南省鄭州市中級人民法院（2023）豫01行終1039號行政判決，維持河南省新密市人民法院（2023）豫0183行初22號行政判決第一項，撤銷該判決第二項；

二、新密市人民政府于本判決生效之日起30日內向河南某甲置業有限公司支付利息697.57萬元；

三、駁回河南某甲置業有限公司的其他訴訟請求。

如未按本判決指定的期間履行給付金錢義務，應按照《中華人民共和國民事訴訟法》第二百六十四條的規定，加倍支付延遲履行期間的債務利息。

一、二審案件受理費各50元，均由新密市人民政府承擔。

本判決為終審判決。

審判長　　王　松

審判員　　張　偉

審判員　　姜　浩

二〇二五年五月十三日

法官助理　　時儒夢

書記員　　邊　輯

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