趙耀輝、王亞峰、趙銳：提升農(nóng)村養(yǎng)老待遇的根本之策——將補(bǔ)貼轉(zhuǎn)為貼息、激勵(lì)個(gè)人賬戶積累

資料圖。本文來源：北京商報(bào)、中國國創(chuàng)會(huì)

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圖為趙耀輝參加新經(jīng)濟(jì)學(xué)家智庫研討會(huì)發(fā)言。本文為新經(jīng)濟(jì)學(xué)家智庫專稿，本文略有刪改，轉(zhuǎn)載請注明來源。

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提升農(nóng)村養(yǎng)老待遇的根本之策：將補(bǔ)貼轉(zhuǎn)為貼息、激勵(lì)個(gè)人賬戶積累

趙耀輝 王亞峰 趙銳

武漢大學(xué)董輔礽經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展研究院

北京大學(xué)中國社會(huì)科學(xué)調(diào)查中心

一、背景：農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)已然成為政府義務(wù)，急需正本清源

自2009年新農(nóng)保制度建立以來，廣大農(nóng)村居民享受到了基本養(yǎng)老金待遇，這是中國歷史上的一個(gè)里程碑事件。根據(jù)中國健康與養(yǎng)老追蹤調(diào)查（CHARLS）2021-23年最新調(diào)查數(shù)據(jù)，98%的60歲以上農(nóng)村戶口居民已經(jīng)領(lǐng)取養(yǎng)老金。但是，農(nóng)村居民養(yǎng)老金水平非常低，城鄉(xiāng)差距過大。

社保成為熱點(diǎn)議題，并且在之后引發(fā)持續(xù)的討論，很多專家和媒體呼吁大幅度提高農(nóng)民社保水平。我們贊同大幅度提升養(yǎng)老金的主張，但是對于如何實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)有不同看法。

社會(huì)面的呼聲都是要求財(cái)政出錢提升社保，這跟新農(nóng)保的設(shè)立初衷是不同的。新農(nóng)保的基本原則是“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”，本意是國家兜底，鼓勵(lì)個(gè)人通過多繳多得保障老年生活。然而現(xiàn)實(shí)是個(gè)人繳費(fèi)水平太低，按照目前絕大多數(shù)人的繳費(fèi)水平，一個(gè)人即使繳費(fèi)滿15年，其養(yǎng)老金絕大部分（超過五分之四）來自財(cái)政全資的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，而個(gè)人繳費(fèi)所支持的部分只占五分之一。政府成為養(yǎng)老金支付的主要責(zé)任方，導(dǎo)致了社會(huì)對政府的過高期待。

二、個(gè)人繳費(fèi)水平為何低下

在討論這個(gè)問題之前，有必要簡要回顧一下農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的演變歷程。我國曾經(jīng)于1992年在全國范圍推行過一個(gè)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，俗稱“老農(nóng)保”，籌資模式強(qiáng)調(diào)“個(gè)人交納為主，集體補(bǔ)助為輔，國家政策扶植”。這里的“國家政策扶持”指通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支付集體補(bǔ)助予以稅前列支來體現(xiàn)，然而由于絕大多數(shù)地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)無力支付補(bǔ)助，加上個(gè)人賬戶運(yùn)營不透明、回報(bào)率低下、資金被縣級(jí)政府大量挪用等因素，導(dǎo)致個(gè)人繳費(fèi)積極性低下，基金積累水平極低，最終宣告終止。

有了這個(gè)教訓(xùn)之后，2009年起實(shí)施“新農(nóng)保”時(shí)，政府決心下大力氣提升農(nóng)村居民參保積極性。一方面，財(cái)政直接補(bǔ)貼繳費(fèi)（如2009年個(gè)人繳費(fèi)100元，政府補(bǔ)貼30元，補(bǔ)貼率達(dá)30%）；另一方面，只要達(dá)到最低繳費(fèi)年限（15年），60歲之后就可以免費(fèi)領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金（2009年為每年55元）。

可見，為了吸引個(gè)人繳費(fèi)政府投入了真金白銀，但是十五年過去了，雖然參保率很高，但是個(gè)人賬戶的積累遠(yuǎn)未及預(yù)期。CHARLS數(shù)據(jù)顯示，2011年，新農(nóng)保繳費(fèi)人群中超過72%的人選擇了每年不超過100元的最低繳費(fèi)檔次。到2021-23年，盡管各地政府實(shí)行了多繳多補(bǔ)的階梯化補(bǔ)貼，但仍然有60%選擇了最低繳費(fèi)檔次。其結(jié)果是到最終退休時(shí)，個(gè)人賬戶對養(yǎng)老金的貢獻(xiàn)微不足道。如果按照每年繳費(fèi)200元，繳費(fèi)15年，實(shí)際利息2%計(jì)算，60歲時(shí)每月個(gè)人賬戶部分只能得到30元，而目前基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國最低標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)達(dá)到143元。本應(yīng)作為保底的基礎(chǔ)養(yǎng)老金反而成為了養(yǎng)老金的主體，導(dǎo)致提高養(yǎng)老金的壓力全部到了政府身上。

為什么個(gè)人賬戶沒有起到應(yīng)有的激勵(lì)作用？一方面是補(bǔ)貼方式不合理。在現(xiàn)有的補(bǔ)貼方式下，參保人通過最少量的繳費(fèi)“套現(xiàn)”領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金的資格，是最理性的選擇。雖然繳費(fèi)有相應(yīng)的補(bǔ)貼，但是由于參保人對個(gè)人賬戶不信任，因此仍然選擇盡量少繳。不信任的來源在于個(gè)人賬戶的資金掌握在地方政府手中，難免有被挪用、占用甚至剝奪的可能性。老農(nóng)保就是前車之鑒。因此，提升個(gè)人賬戶的安全性和透明性以建立信任，并完善激勵(lì)機(jī)制，應(yīng)是下一步改革的要點(diǎn)。

三、如何使個(gè)人賬戶具有吸引力？

我國2022年推出個(gè)人養(yǎng)老金制度，作為養(yǎng)老金體系的第三支柱，為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶安全、透明性改革提供了一個(gè)模板：個(gè)人賬戶投資基金的回報(bào)率完全由市場決定；個(gè)人有選擇投資機(jī)構(gòu)的自由；如果對投資機(jī)構(gòu)不滿意有攜帶資金轉(zhuǎn)投其它機(jī)構(gòu)的自由。這些要素最大化地保證了個(gè)人賬戶私有財(cái)產(chǎn)的屬性，是建立信任所必需的。

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的出路在于進(jìn)行第三支柱化改革，實(shí)現(xiàn)個(gè)人賬戶資金運(yùn)作的透明，提升個(gè)人掌控力，以增強(qiáng)投保人對制度的信任。具體做法是，在目前由人社部管理的個(gè)人養(yǎng)老金賬戶平臺(tái)上，設(shè)立居民養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶入口。與個(gè)人第三支柱養(yǎng)老金同樣，個(gè)人繳費(fèi)直接在平臺(tái)上操作，參保人自由選擇賬戶中的資金交給誰管理，也允許參保者攜帶資金轉(zhuǎn)投其它機(jī)構(gòu)。

完善參保激勵(lì)同等重要。一個(gè)好的制度要弱化百姓對基礎(chǔ)養(yǎng)老金的依賴，增強(qiáng)自我儲(chǔ)蓄的動(dòng)機(jī)。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，國家可把對居民養(yǎng)老金的兩部分補(bǔ)貼，即基礎(chǔ)養(yǎng)老金和年度繳費(fèi)補(bǔ)貼，全部轉(zhuǎn)換為投資收益補(bǔ)貼。也就是說，在原有的市場投資收益的基礎(chǔ)上，追加利息補(bǔ)貼。這個(gè)補(bǔ)貼看得見、摸得著，能夠激勵(lì)參保并鼓勵(lì)多繳費(fèi)。

貼息水平如何確定？我們先計(jì)算現(xiàn)有財(cái)政補(bǔ)貼的現(xiàn)值。基礎(chǔ)養(yǎng)老金以目前財(cái)政每月支付143元的最低標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，剔除通貨膨脹因素，其現(xiàn)值約 29,406元（60歲時(shí)期望余壽21年，折現(xiàn)率2%）；繳費(fèi)補(bǔ)貼每年約40元，繳費(fèi)15年的現(xiàn)值為706元。以上兩項(xiàng)之和為30,112元，這是政府給每人的補(bǔ)貼額現(xiàn)值。我們再算用這些錢能夠補(bǔ)貼幾個(gè)點(diǎn)的投資利息。假如政策目標(biāo)是吸引參保人每年投資4,000元，補(bǔ)貼2.0個(gè)百分點(diǎn)，利息補(bǔ)貼的現(xiàn)值只有30,684元，大致相當(dāng)于目前政府對居民養(yǎng)老金的補(bǔ)貼現(xiàn)值。目前發(fā)達(dá)地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平更高，若將額外的財(cái)政補(bǔ)貼轉(zhuǎn)為貼息的方式，能夠支付的利息補(bǔ)貼水平和吸引的投資規(guī)模會(huì)更高。

進(jìn)一步，我們再算每年4,000元繳費(fèi)可以獲得多少養(yǎng)老金。假設(shè)市場真實(shí)投資回報(bào)率為2%，最低投資年限25年，退休年齡60歲，余壽21年，那么養(yǎng)老金每月可達(dá)783元，這遠(yuǎn)高于貧困線（333元）和目前的大部分地區(qū)的農(nóng)村居民養(yǎng)老金水平。因此，政府沒有多花錢，只是改變了補(bǔ)貼方式，就可以實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金大幅度上漲。

通過貼息吸引個(gè)人賬戶繳費(fèi)的做法，在國際上已有新加坡的成功經(jīng)驗(yàn)。新加坡中央公積金計(jì)劃為幫助低余額群體和老年群體，對賬戶中前 60,000 新元存款額外補(bǔ)貼1% 利息，對年滿 55 歲以上的居民，前 30,000 新元還可再享額外 1% 利息補(bǔ)貼。

四、配套措施

以上改革有一個(gè)免費(fèi)搭車的軟肋，需要提前預(yù)防。對于一生都不繳費(fèi)的人，如果他們可以無償獲得最低養(yǎng)老金（如低保），將對其他繳費(fèi)者構(gòu)成負(fù)面激勵(lì)，嚴(yán)重時(shí)可能導(dǎo)致貼息政策失效。解決辦法一是將貼息水平做遞減處理，繳費(fèi)較少的層次給更高的激勵(lì)，保證每人都有一個(gè)最低水平的繳費(fèi)。還可以允許其他家庭成員代替繳費(fèi)并給予免稅待遇。另外，對于年輕時(shí)即發(fā)生殘疾者國家可代替其做最低水平的繳費(fèi)。只要每個(gè)人都能夠通過個(gè)人賬戶積累養(yǎng)老資金，還可以起到減少低保人群的作用。

中央和地方政府的關(guān)系也需要捋順。目前，地方政府掌握個(gè)人賬戶，同時(shí)操作繳費(fèi)補(bǔ)貼。當(dāng)個(gè)人賬戶擺脫地方政府控制時(shí)，他們是否還愿意繼續(xù)提供貼息補(bǔ)貼？一個(gè)可行的辦法是，新繳費(fèi)首先進(jìn)入不受地方政府控制的個(gè)人賬戶，僅把中央財(cái)政補(bǔ)貼的部分拿出來轉(zhuǎn)為利息補(bǔ)貼，同時(shí)逐步把現(xiàn)有的個(gè)人賬戶資金并入。地方政府補(bǔ)貼部分可以通過調(diào)整央地財(cái)政關(guān)系，逐步加入到貼息中。

綜上，農(nóng)村養(yǎng)老金改革的核心是通過引入市場機(jī)制運(yùn)作個(gè)人賬戶，國家通過貼息鼓勵(lì)多繳，強(qiáng)化個(gè)人養(yǎng)老責(zé)任，以個(gè)人賬戶積累實(shí)現(xiàn)農(nóng)村老年人的養(yǎng)老保障。■

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