深度丨民主的危機

從“民主的危機”

看民主社會如何居安思危

作者丨亞當·普沃斯基

如果我們擔憂民主正在經歷一場危機，那我們應當尋找什么呢？想要確認民主的危機，我們需要一個概念工具：什么是民主？什么是危機？危機是已然存在呢還是初現端倪？如果危機已經存在，我們如何識別它？如果危機尚未顯現，我們能夠從哪些跡象去預測未來？

我們應如何界定危機，我們應如何診斷危機，取決于我們如何看待民主。我所持的民主觀是“最低限度的”(minimalist)與“選舉主義的”(electoralist)：民主是一種政治安排，人們通過選舉來選擇政府，他們也有合理的可能性罷免他們不喜歡的現任政府。民主只是這樣一種體制，一種當政者選舉會失利，而且他們輸了就得離任的體制。因而，我下文檢視選舉的可能的威脅是，選舉變得沒有競爭性，或者選舉對掌權者來說無足輕重了。重復一遍，這些威脅包括違反了為達爾羅列的、競爭性選舉的各種前提條件—權利自由和言論自由—僅僅因為沒有這些，現任政府就無法被打敗。它們也包括了法治的中斷，司法獨立權的侵蝕，伴隨著對代議制民主的不信任（在“代議制民主”)、嚴重不平等（在“社會民主”）、使用鎮壓來維持公共秩序(自由民主)。但是，我把對上述情形的違反視為對公民通過選舉罷免政府的能力的潛在威脅，而不將它們視為“民主”的界定性特征。

最低限度的“民主”與“法治”的“民主”，這兩者之間的關系特別復雜。首先，我們既有邏輯的理由也有經驗的理由對下述內容加以質疑，即對支持法治來說必不可少的，究竟是凌駕多數統治的(supra-majoritarian)制度，如兩院制或總統否決制；還是反對多數統治的(counter-majoritarian)制度，比如憲法法院或獨立的中央銀行等。比如，羅伯托·加爾加雷拉列舉出幾項機制，在這些機制下，多數即使沒有上述制度也能自我約束，而且也想要自我約束。安東尼·麥根觀察到，有一些成熟的民主國家，包括英國、瑞典，既無權力分立，也無憲法合憲性審查(judicial review)，但這些國家的多數能夠自我約束，以避免侵犯權利。實際上，阿維納什·迪克西特、吉恩·格羅斯曼和法魯克·格爾從邏輯上證明了，在凌駕多數統治的制度存在時，一旦某個政府得到了凌駕多數統治的支持，其對權利的侵犯可能更加惡劣。

其次，我把“法治”加了引號，正如桑切斯·昆卡敏銳地指出：“法律無法統治，統治是一種行為，法律無法自我執行。”人們通常把民主和法治的某種關系看作，實際上就是民選的機構（即政府）與法院的某種關系。當政治家與官僚都服從法官時，法律才“統治”，而政治家是否遵守憲法法官的指示，是他們的選舉激勵的偶然結果。而且，正如下文所示，由于夾雜著個人的判斷，包括那些憲法法官的判斷，再加之黨派之爭陰云的籠罩，對政治家采取的某些特別的舉措是否符合法律規范或憲法規范，民眾常常難以判斷。在民主制度下，約束政治家唯一有效的方法就是選舉：如迪克西特、格羅斯曼和格爾觀察到：“統治者個人必須預判某個恰當的時機，這時他們的權力要終止于此…而且，他們必須預判就算權力失手也有重新獲得的可能性。”有兩種可能性：選后是否遵從法官存在兩種可能性：（1）政治家（與官僚）均服從法官，因為不這么做的話他們今后將敗選，這時“法律”統治了。（2）政治家不服從法官，因為一旦這樣做了他們今后將敗選；（選舉形成的）多數并不希望政治家依照法官的指令行事。在這種情況下，法治就被侵犯了，但只要政治家的行為為敗選的恐懼所驅使，按照最低限度的標準，這一體制仍然是民主的。民主是“非自由的”，法里德·扎卡利亞讓該詞變得流行起來，匈牙利總理歐爾班·維克多對該詞深以為然，但民主之所以非自由，是因為政治家期待這樣否則他們將會敗選。然而，如果多數人希望政治家服從法官，而政治家卻并不這么做，因為他們無懼于選舉，那么，這一政權就不是民主的了。

以這種方式來理解的話，民主是一種處理沖突的機制。政治制度通過如下方式有序地管控沖突：構建將各社會對抗(social antagonisms)組織化地納入政治層面的方式；吸納任何可能危及公共秩序的沖突，并通過一些規則對這些沖突加以規范。如果只有那些通過制度化的途徑進入代議體制的政治力量參與到政治活動中；如果這些組織有動機通過制度追求其自身利益，而且也能暫時容忍于己不利的后果，那么，某種制度秩序才能維持下去。具體而言，如果所有的政治力量都期冀在制度化的框架內追求他們的利益，在當下或至少在不太遠的將來能有所獲，因為他們明白在制度框架外的行動將幾無所獲，沖突才是有序的。因而，當在一個社會中無論產生何種沖突，都可以通過制度框架——最重要為選舉，此外還包括集體談判體制、法院、公職部門加以規范和處理——這些制度不管人們訴求如何均不會將他們排除在外時，民主就會運行良好。簡而言之，當政治沖突是在自由且民風平和(civil peace)的環境中得到處理時，民主會運轉起來。

在某個特定時刻分裂特定社會的各種沖突，或多或少有些激烈，并沿著不同的界線分裂社會，這些界線取決于沖突關乎的經濟利益、文化價值、象征性議題，抑或稍縱即逝的激情。沖突的形式、主題以及緊張程度，取決于政府的行動以及其他競爭性政治力量所提供的替代方案。在制度化沖突中隱含的風險，不僅反映社會中的各種對抗的緊張程度。制度框架形塑了把社會沖突從政治上組織起來的方式，有些制度框架擴大了政治競爭后果中的風險，而有一些制度框架則降低了風險。我在下文中認為，當制度化沖突中蘊含的風險不大不小時，民主會運行良好。當選舉的結果無關乎人民生活時，風險就太低了；當選舉結果讓輸者承擔難以承受的代價時，風險就太高了。當人民相信選舉結果對其生活無關痛癢時，他們會轉而反對“這一體制”(das System)，就像魏瑪德國那樣。當選舉失敗方發現，政府追求的政策嚴重損害了他們的利益或價值時，他們情愿通過各種手段—包括暴力—抵制政府，就像阿連德(Allende)總統時期智利的中產階級那樣。因而，當選舉中的風險有一些但又沒有那么大時，民主才運轉起來。、

在熊彼特“最低限度的”民主理論中，一個經常為人們所忽視的重點是，政府必須要有能力治理，而且必須能勝任治理。我在下文深入研究了制度框架導致政府難以進行治理的幾個歷史時期，要么因為選舉制度導致政府不穩定，就像魏瑪共和國和法蘭西第四共和國那樣；要么因為權力分立體制在行政和立法之間產生了僵局，就像阿連德時期的智利那樣。為了有效地治理，政府必須滿足絕大多數的意見，同時不能無視激進少數的意見。當沖突激烈且社會高度極化時，提出讓所有主要的政治勢力都能接受的政策是很難的，甚至是不可能的。即使是用心最良苦的且能勝任的政府，也力有不逮。

如果這就是標準，那么，民主什么時候會“處于危機中”？“危機”一詞最初源于古希臘，它意指“決定”。危機就是，必須當機立斷否則就無法維持的情勢。當現狀已經無法維持，卻還未被取代之時，危機就出現了。這就是當我們常說“形勢千鈞一發”時我們想表達的意思：當醫生說某人處于危機之中了，他們的意思是，病人要么康復要么死去，但卻無法維持當下狀態。危機有可能或多或少是嚴峻的：在某些危機中轉折點可能一觸即發；而某些危機，伴隨著各種病態癥狀，卻可能無限期地茍延殘喘。

↑俄國資產階級民主革命

在民主制度下發生的災難，可能轉變為民主的危機。借用尤爾根·哈貝馬斯的清單，災難是如下情形：

——經濟體系不會生產足夠的(requisite quantity)消費價值，或者；

——行政體系不會產生充分的理性決策，或者；

——合法化體系不能進行充分的一般化激勵，或者；

——社會一文化體系無法賦予必需的行動一激勵意義。

然而，這份清單太過抽象，無法用以指導研究。對災難而言，可觀察到的備選項有經濟危機、社會中的激烈沖突，以及政治癱瘓，即政府由于特定形式的民主制度而無法治理的情況。

當我們認為形勢在某種程度上具有威脅性時，我們就會尋找各種跡象，即找尋變化的前兆。一些國家，從1931—1933年的加拿大到2001—2003年的烏拉圭，經歷了嚴重的經濟危機，卻幾乎沒有產生任何政治惡果，即民主被弱化的跡象不存在。

然后在有些情況中，其他領域的危機，無論經濟的、文化的，或者純粹政治的，像腐敗丑聞（如1993年的意大利，或者現在的巴西) 明顯弱化了既存的民主制度。民主正處于危機之中的明顯跡象包括：對老牌政黨的支持驟失，民眾對民主制度和政治家的不信任，在民主制度之外的公開沖突，或者政府不用鎮壓就無力維持公共秩序。也許一場危機最明顯的跡象就是公共秩序的崩潰，即胡安·林茨所說的：“最嚴重的危機是，在民主制度的框架內公共秩序無法得以維持。”當拳頭、石子和子彈取代了選票時，民主就處于危機之中了。要么反對派無法讓當政者下臺，反對派除了反抗別無他途；要么反對派不承認政府的合法性，而政府只能靠鎮壓來自我保護；要么對抗的各個政治集團不承認制度內的利益博弈的結果，從而回到了直接的、經常大打出手的對抗中。當這種情形曠日持久時，公共秩序崩潰，日常生活陷入癱瘓，暴力日漸升級。當民主制度的設計引起制度僵局時，這些危機就變得致命了，就像魏瑪共和國的德國或者阿連德總統治下的智利那樣。

制度產生的結果，對一些人來說無法容忍，而對另外一些人來說是極好的。而且，人們對其遵從的規范的喜好不盡相同，一些人珍視自由勝過秩序，其他人寧愿犧牲自由以換取火車準點的承諾（墨索里尼曾許諾火車將準點運行，但并未做到)。因而，想要理解危機，我們有必要從利益沖突以及價值沖突的角度來加以考慮。當窮人的收入停滯不前，而富人享有財富和權力時，窮人不滿，然而有些人，無論貧窮還是富有，可能很關心政治不平等與經濟不平等本身。受制于政治沖突，危機的解決方案可能充滿爭議。

那么，危機的可能后果是什么呢？并非所有的危機都是致命的：有些危機以恢復原狀而結束，即恢復“常態”。有時一場危機的根源適時地就消失了。當社會遭受一場經濟災難時，民主可能會處于危險之中，但是當繁榮復歸時危機可能就煙消云散了。有些危機可以通過局部的改革來加以克服。從現有制度中獲益的群體可以向那些受損最大的群體作出讓步。這些讓步必須是可信的，否則危機一旦結束這些獲益群體將期待把他們作出的讓步給撤回來。因而，這些讓步勢必包含一些制度的改革：經典的例子就是把普選權擴大給了下層階級，通過改變關鍵選民的政治地位(income location)而抵消了革命的威脅。然而，當我們在考慮民主時，讓我們恐懼的是：一些政治勢力將成功地宣稱，解決已然發生的災難—經濟危機、根深蒂固的社會分裂、公共秩序的崩潰一的唯一補救辦法是放棄政治自由，團結在一個強有力的領袖之下，壓制多元民意，簡言之，獨裁制、威權主義、專政，隨便你怎么稱呼。隨之來臨的災難就是，民主或者徑直崩潰，或者被逐漸侵蝕以至于回天乏術。

在我看來，籠罩在我們頭上的陰影是最后一種可能性：對民主制度與民主規范的一種緩慢且幾乎難以察覺的侵蝕，民主被悄無聲息地顛覆，“利用政權內對民主有利的合法機制達到反民主的日的”。沒有民主已經崩潰的明顯跡象，民主走向崩潰的分界線變得難以察覺，諸如“選舉威權主義”、“競爭威權主義”、“非自由的民主”，或者“混合政權”等標簽證明了此點。“墮落”、去鞏固或者“倒退”并不會違背合憲性，卻逐漸摧毀了民主制度。

為了總結“民主的危機”這一概念，我們系統地思考如下。鑒于在一些外部沖擊下，民主產生了一些結果，持不同偏好的人們對這些結果或正面或負面的評價超過了這些結果本身，也超過了民主制度本身。威脅到了傳統民主制度持續存在的這些結果構成了“災難”。某種特定的情形是否“夠格”為一場危機，必須從民主制度受到威肋的一些明顯的跡象中加以解讀。我們要留意這些跡象，因為它們可能構成民主崩潰或逐漸被侵蝕的前兆。然而，危機的潛在解決方案包括，制度現狀的恢復，對依舊保衛民主的傳統代議制度進行的局部改革，以及制度現狀或突然毀滅或逐漸被摧毀。

為什么民主制度在危機面前如此脆弱？人們不應當忘記，民主只是人類歷史的滄海一粟，近代以來才有，而且依然寥寥無幾。民主誕生于1788年，其時在美國進行了首次以個人普選權為基礎的全國性選舉；人類歷史上第一次因為一次選舉結果而改變執政權的情況發生在1801年，也是在美國。使用武力——政變和內戰——時有發生：在1788年到2008 年間的政權易手，有544次是選舉導致，577次是政變導致。以選舉擊敗當權者的情況直到最近都非常稀少，政府的和平更迭更是少之又少：只有五分之一的全國性選舉導致了當政者的失敗，政權的和平更替就更少了。時至今日，在68個國家，執政黨的執政地位從未因為一次選舉結果而易手他黨。民主是一種歷史現象。它形成于特定的條件中。隨著這些條件改變，民主在一些國家的確生存了下來。但是，民主能在任何條件下存活下去嗎？

我認為，有兩個結構性條件值得特別關注。第一個結構性條件是政治平等，它被認為是民主得以建立的基礎，政治平等不易與資本主義，即一種經濟不平等體系共存；第二個結構性條件是對政治權力的純粹追求，無論這種追求是否基于經濟利益。

本文選編自《民主的危機》

[美] 亞當·普沃斯基｜著，周建勇｜譯

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