劉佐：關于完善中國地方稅體系的初步思考

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關于完善中國地方稅體系的初步思考

劉佐

中國法學會財稅法學研究會副會長

國家稅務總局稅收科研所原所長

今年10月召開的中共二十屆四中全會，通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》，其中提出了完善地方稅體系的要求，這是完善中國的稅制、財政制度和經濟制度，促進經濟和社會發展的一項重要任務，需要認真研究，積極落實。

一、中國地方稅體系的現狀

1994年財稅改革以后，中國初步建立了分稅制財政管理體制，將稅收劃分為中央稅、地方稅和中央與地方共享稅，形成了正式的地方稅體系。地方稅體系是中國稅制體系、財政制度和經濟制度的重要組成部分，不僅為地方政府提供了可觀的財政收入，也是促進地方和全國經濟、社會發展的重要杠桿。

中國現行稅制中的地方稅體系，包括8種收入全部劃歸地方的稅收，即房產稅、城鎮土地使用稅、契稅、土地增值稅、耕地占用稅、車船稅、環境保護稅和煙葉稅。自2011年以來，上述稅收中的5種稅收，即車船稅、環境保護稅、煙葉稅、耕地占用稅和契稅，已經先后由全國人大常委會立法，即《中華人民共和國車船稅法》（2011年）、《中華人民共和國環境保護稅法》（2016年）、《中華人民共和國煙葉稅法》（2017年）、《中華人民共和國耕地占用稅法》（2018年）和《中華人民共和國契稅法》（2020年），并陸續公布實施。其他3種稅收，即房產稅、城鎮土地使用稅和土地增值稅，分別按照國務院發布的《中華人民共和國房產稅暫行條例》（1986年）、《中華人民共和國城鎮土地使用稅暫行條例》（1988年）和《中華人民共和國土地增值稅暫行條例》（1993年）征收。

據財政部統計，2024年，上述8種地方稅收入合計20071.3億元，占全國稅收收入的比重為11.5%，占地方本級稅收收入、財政收入的比重分別為24%、16.8%，占地方全部財政收入的比重為9.1%。其中，收入最多的是契稅，當年的收入為5169.6億元，占全國地方稅收入的比重為25.8%；土地增值稅收入4868.7億元，占全國地方稅收入的比重為24.3%；房產稅收入為4705.3億元，占全國地方稅收入的比重為23.4%；城鎮土地使用稅收入為2424.8億元，占全國地方稅收入的比重為12.1%；上述4項與房地產直接相關的稅收合計17168.4億元，占全國地方稅的比重為85.5%。收入最少的是煙葉稅，當年的收入只有147.6億元，占全國稅收總額、地方稅總額的比重分別為的0.8‰和0.7%。

二、目前中國地方稅體系面臨的主要問題

雖然中國已經初步建立了地方稅體系，但是這個體系還不夠完善，主要問題表現在稅種設置（稅制結構）、稅收立法、稅制要素和收入規模等方面。

從稅種設置看，目前外國的地方稅，通常包括商品稅、所得稅和財產稅3類。例如，美國州政府的主要稅收是對商品征收的銷售稅和對企業、個人征收的所得稅，市（縣）政府的主要稅收是房地產稅。在中國的地方稅中，契稅具有商品稅的性質，與增值稅有類似之處；土地增值稅具有所得稅的性質，與企業所得稅和個人所得稅有類似之處；房產稅、城鎮土地使用稅和耕地占用稅都屬于房地產稅范疇，但是不同于外國通行的房地產稅；煙葉稅是2006年取消農業稅時為了解決一些遺留問題設立的特殊稅種。

從稅收立法看，2021年，十三屆全國人大常委會第三十一次會議已經通過了《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在部分地區開展房地產稅改革試點工作的決定》，但是此項決定尚待落實；上述國務院關于征收房產稅、城鎮土地使用稅和土地增值稅的3部行政法規，都是三十多年前制定的，當時中國正處于改革開放初期經濟體制轉軌階段，這些法規中的不少內容已經不能適應中國經濟、社會發展的現狀和深化改革的需要。例如，按照房租收入征收12%的房產稅，這種做法當今各國罕見；城鎮土地使用稅使用固定稅率，難以適應房地產市場發展的情況；土地增值稅與企業所得稅和個人所得稅交叉征收，不僅造成稅制比較復雜，而且導致稅負偏重。

從稅制要素看，部分稅種的征稅對象、納稅人（負稅人）和計稅依據交叉的情況比較多，導致稅負偏重。例如，在一項房產轉讓交易中，可能購買方既要按照房價支付3%的契稅，又要按照房價支付9%的增值稅；賣方不僅需要繳納土地增值稅，還要繳納企業所得稅或者個人所得稅。在一樁房產出租交易中，可能出租方要按照租金收入繳納12%的房產稅，承租方要按照支付的租金支付9%的增值稅。在上述兩類交易中，還有隨應納增值稅稅額附征的城市維護建設稅、教育費附加和地方教育附加等稅費。又如，車船稅法已經實施14年，但是其中稅目和稅率表規定的征稅范圍和固定稅率已經不能適應中國經濟、技術和社會發展的現實情況。此外，今年10月，全國人大常委會已經通過了《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國環境保護稅法〉的決定》，授權國務院根據國民經濟和社會發展以及環境保護需要，對直接向環境排放該法所附《應稅污染物和當量值表》規定以外的揮發性有機物的企業、事業單位和其他經營者開展征收環境保護稅試點工作，這意味著環境保護稅的征收范圍即將擴大，功能隨之增強。

從收入規?？?，8種地方稅的收入比較少，占全國稅收收入的比重和地方本級稅收收入、財政收入、全部財政收入的比重都比較低，而且主要來自與房地產直接相關的稅收，既不利于增加地方政府的財政收入，也不利于發揮地方稅的經濟調節作用。

三、完善中國地方稅體系的基本方向和主要內容

中共中央、全國人大和國務院歷來重視地方稅體系的建設，特別是進入中國特色社會主義新時代以來，已經在多次重要會議和重要文獻中作出相關部署。

2011年，根據中共中央的建議，十一屆全國人大四次會議批準了《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》，其中提出要研究推進房地產稅改革；逐步健全地方稅體系，賦予省級政府適當稅政管理權限；積極推進環境稅費改革，選擇防治任務繁重和技術標準成熟的稅目開征環境保護稅，逐步擴大征收范圍。

2013年，中共十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，其中提出要落實稅收法定原則；完善地方稅體系，加快房地產稅立法并適時推進改革；推動環境保護費改稅。

2016年，根據中共中央的建議，十二屆全國人大四次會議批準了《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》，其中提出要開征環境保護稅；完善地方稅體系，推進房地產稅立法。

2017年，中共中央總書記習近平在中共十九大上所作的題為《決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》的報告中提出了深化稅制改革，健全地方稅體系的要求。

2020年，中共中央、國務院發布了《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》，其中提出要穩妥推進房地產稅立法；健全地方稅體系，調整完善地方稅稅制，培育壯大地方稅稅源，穩步擴大地方稅管理權。

2021年，根據中共中央的建議，十三屆全國人大四次會議批準了《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》，其中提出要調整優化消費稅征收范圍和稅率，推進征收環節后移并穩步下劃地方；推進房地產稅立法，健全地方稅體系，逐步擴大地方稅政管理權。

2024年，中共二十屆三中全會通過了《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》，其中提出要全面落實稅收法定原則；增加地方自主財力，拓展地方稅源，適當擴大地方稅收管理權限；推進消費稅征收環節后移并穩步下劃地方；研究把城市維護建設稅、教育費附加、地方教育附加合并為地方附加稅，授權地方在一定幅度內確定具體適用稅率；完善房地產稅收制度。

四、關于完善中國地方稅體系的初步建議

根據上述中共中央、全國人大和國務院確定的完善中國地方稅體系的基本方向和主要內容，近期似乎可以考慮采取下列具體的改革措施：

第一，合理設置稅種、稅目和劃分收入歸屬，拓展地方稅源，增加地方自主財力。包括積極推進房地產稅收制度改革，把房產、土地和相關稅費合并為統一的房地產稅；把城市維護建設稅、教育費附加和地方教育附加合并為地方附加稅；其他某些具有稅收性質的收費和基金等政府收入項目，也可以考慮并入地方稅或者地方稅附加；在消費稅改革時，可以參考原營業稅的做法，增設娛樂業稅目（征稅范圍包括歌舞廳、高爾夫球場和游藝場等），還可以考慮將一些類似的高消費行業和項目納入征稅范圍（如高檔的餐廳、酒吧、賓館、度假村、療養院、美容店、浴室、健身房、馬術、旅游、游戲、影劇院和寵物消費等），并將上述消費稅收入劃歸地方政府；在完善直接稅體系時，應當把土地增值稅與企業所得稅、個人所得稅統籌考慮，簡化稅制，合理負擔。煙葉稅是在特定的歷史情況下設立的，征稅范圍很小，收入也很少，時過境遷，是否需要繼續保留，似乎可以商榷。由此減少的稅收，可以考慮通過多種方式彌補，如適當調整消費稅的稅目和稅率，或者增加煙草企業的上繳利潤，然后由中央財政轉移支付生產煙葉的地區。

第二，進一步落實稅收法定原則。國務院應當根據全國人大常委會的授權，及時制定房地產稅改革試點的具體辦法，試點地區政府據此制定具體的實施細則；國務院及其有關部門和試點地區政府構建科學可行的征收管理模式和程序；國務院按照積極穩妥的原則，統籌考慮深化試點與統一立法、促進房地產市場平穩健康發展等情況，確定試點地區，報全國人大常委會備案。其他地方稅改革，也應當遵循稅收法定原則積極推進，必要時也可以考慮試點先行。

第三，完善稅制要素。在稅制調整中，應當盡量避免或者減少由于征稅對象、納稅人（負稅人）和計稅依據交叉加重稅負的情況，以利于促進經濟發展和改善民生。車船稅法中的稅目和稅率表，應當根據中國經濟、技術和社會發展的情況及時調整。環境保護稅的征收范圍應當逐步擴大，以便更好地發揮此稅在環境保護方面的積極作用。

第四，在完善地方稅體系的過程中，應當根據地方稅稅種比較多、收入分散和各地經濟發展、社會管理水平不盡相同等特點，適當擴大地方的稅收管理權限，授權地方在一定范圍以內確定有關稅種和稅目的具體征稅對象、納稅人、計稅依據、稅率、計稅方法、稅收優惠、計稅期間、納稅地點和征管辦法等，以利于提高征納工作的效率和降低征納成本。

通過上述措施，完善中國地方稅體系的工作應該可以取得積極的成效，即相關法律更加健全，制度更加科學，稅負更加合理，征管進一步加強，收入也會隨之增多，地方稅收入占全國稅收收入的比重隨之提高，從而可以更好地為地方和全國經濟、社會發展服務?！?/p>

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