《商事調解條例》解讀——中國特色與國際規則的對比視角

前言

《中華人民共和國商事調解條例》將于2026年5月1日正式施行，這是我國第一部專門規范商事調解的行政法規，標志著我國多元化糾紛解決機制邁入新階段。條例立足我國社會治理結構、法治實踐與行業發展階段，在機構設立、組織性質、執業方式、協議效力、業務范圍、執行程序等方面作出一系列具有鮮明中國特色的制度安排。

除在聘任境外專業人士、支持赴境外設點、對接《新加坡調解公約》及推動行業自律組織國際對接等方面與國際接軌外，其余核心制度均與《新加坡調解公約》及國際通行規則存在明顯差異。這些規定既體現國家對商事調解行業從嚴監管、防范風險、保障公信的立法初衷，也貼合我國商事調解行業發展實際需求。

為便于準確理解條文、把握立法精神、指導實務操作，本文以條例原文為基礎，系統梳理中國特色制度要點，開展對照國際規則的比較分析。

一、省級司法行政機關專屬審批（條例第九條）

（一）條文內容

第九條 設立商事調解組織，應當向所在地設區的市級人民政府司法行政部門提出申請，提交設立申請書及相關材料。申請人應當對申請材料的真實性負責。 受理申請的部門應當自受理之日起20個工作日內予以審查，并將初步審查意見和全部申請材料報送省、自治區、直轄市人民政府司法行政部門。省、自治區、直轄市人民政府司法行政部門應當自收到報送材料之日起20個工作日內予以審查，作出是否準予設立的決定。20個工作日內不能作出決定的，經本部門負責人批準，可以延長10個工作日，并應當將延長期限的理由告知申請人。準予設立的，向申請人頒發執業證書；不準予設立的，向申請人書面說明理由。 未經批準，任何單位、個人不得設立商事調解組織或者從事商事調解活動。

（二）中國特色

行政許可前置、省級統一審批、層級審核嚴格、準入門檻清晰、全程行政管控、監管閉環可溯、持證方可執業。

（三）國際規則

1.《新加坡調解公約》。未對機構設立、審批、監管作出強制性規定，完全尊重各國國內法與市場選擇，不設行政許可門檻。

2.UNCITRAL示范法（2018）。未要求機構設立須經行政審批，倡導市場化自由設立，僅要求具備基本調解服務能力。

3.國際通行規則。機構設立多采用商事登記或備案制，流程簡便高效。無全國統一硬性資產與人員門檻。營利性與非營利性機構并行開放。英美及新加坡、香港等地均實行事后備案制，以事后監管替代事前審批。

（四）立法初衷

1.源頭管控風險。針對行業初期易出現的濫設、虛假調解、無序競爭等亂象，從準入環節過濾不合格機構，保障規范起步與公信力。

2.統一監管標準。避免各地審批尺度不一，確保全國設立條件、資質與執業規范統一，便于高效管理與精準掌握行業情況。

3.延續監管邏輯。商事調解屬于特殊公共法律服務，通過行政許可實現規范管控，高效銜接法院訴調對接與司法確認工作。

4.合理控制規模。防止機構盲目擴張導致質量下滑與惡性競爭，防范無資質機構擾亂市場，保護當事人權益。

（五）隱性弊端

1.準入與時間成本高。審批層級多、周期長，大幅增加市場主體設立難度與時間成本，壓制社會力量參與積極性。

2.國際接軌受阻。與國際備案制、寬松準入模式差異顯著，國際商事主體對行政許可式準入認可度低，不利于跨境合作。

3.抑制市場活力。限制機構根據市場需求靈活調整運營模式，制約行業創新發展。

4.行政壁壘與尋租風險。各地初審尺度差異可能導致區域發展不均，同時存在權力尋租潛在空間。

二、非法人且非營利組織定位（條例第二條、第八條）

（一）條文內容

第二條第二款 本條例所稱商事調解組織，是指依照本條例規定設立，不以營利為目的開展商事調解活動的組織。 第八條 設立商事調解組織，應當符合下列條件： （一）發起人為非營利法人； （二）有規范的名稱，名稱中含有“商事調解”字樣； （三）有自己的住所和章程； （四）有30萬元以上的資產； （五）有5名以上商事調解員和適當數量的專職工作人員。

（二）中國特色

非法人主體、設立人責任延伸、準公共法律服務屬性、責任可追溯、監管依附性強、無獨立法人財產權。公益優先、阻斷資本、機構背書、行政監管主導。

（三）國際規則

1.《新加坡調解公約》。未限定機構主體類型與性質，國際實踐普遍要求具備法人資格，無法人資格組織在跨境爭議中認可度極低。

2.UNCITRAL示范法（2018）。未強制法人資格與非營利屬性，但主流機構均為獨立法人，具備完整民事主體資格。

3.國際通行規則。正規機構多為法人主體，允許資本介入與市場化收費。設立人承擔有限責任，風險隔離。國際主流實行“機構+個人”雙軌運營模式，無法人資格組織不被國際市場認可。

（四）立法初衷

1.明確責任追溯。打破法人獨立人格的風險隔離，防止機構違規后責任懸空，厘清責任鏈條，保障當事人維權路徑。

2.強化監管可控。避免法人化后機構權限過大脫離監管，確保組織全流程處于行政監管框架內，杜絕脫管。

3.延續管理思路。與我國非訴訟糾紛解決機制主體定位一致，降低制度銜接成本，弱化逐利性，提升市場信任度。

4.防范道德風險。杜絕資本逐利與虛假調解，遏制惡意串通，從根源上筑牢行業公信力。

（五）隱性弊端

1.規模化發展受限。缺乏獨立法人財產權，無法獨立開展跨境合作、融資與分支機構設立，極大限制業務拓展。

2.主體供給不足。設立人需承擔無限連帶責任，大幅降低非營利法人等社會力量的發起意愿，導致行業主體單一。

3.國際認可度低。與國際法人型、市場化主流模式相悖，境外機構與司法機構認可度低，直接制約跨境業務。

4.運營自主性差。無法獨立承擔民事責任，重大決策依賴發起人，缺乏獨立運營空間，阻礙市場化、多元化發展。

5.人才吸引力弱。非營利屬性限制薪酬與激勵機制，難以吸納資深律師、跨境人才，制約隊伍專業化提升。

三、機構專屬執業模式（條例第十二條）

（一）條文內容

第十二條 商事調解員由商事調解組織聘任，并在商事調解組織主持下開展商事調解活動。

（二）中國特色

組織化、機構背書、禁止個人獨立執業。

（三）國際規則

1.《新加坡調解公約》。調解由第三人協助即可，不要求必須由機構進行，個人調解有效。

2.UNCITRAL示范法（2018）。調解員可以是個人，不要求隸屬于機構。

3.國際通行規則。個人可直接執業，無需掛靠。機構與個人并行，市場自由選擇。英美、新加坡、香港均允許個人執業。調解員憑專業能力、信譽執業，無機構背書強制要求。

（四）立法初衷

1.規范行業管理。針對初期調解員素質參差不齊，通過機構統一管理實現資質審核、培訓與懲戒，規范執業行為。

2.明確責任主體。個人獨立執業難擔責，機構作為責任主體便于當事人直接追責，保障救濟權利。

3.延續成熟監管。沿用律師、仲裁“機構掛靠”模式，消除監管真空。

4.質量管控保障。機構統一制定規則、標準，提升服務質量，降低個人執業隨意性。

（五）隱性弊端

1.限制個人價值。壓制優秀調解員個人品牌與專業能力發揮，抑制人才活力。

2.準入門檻高。個人需依托機構才能執業，增加執業成本，大量專業人才被擋在行業門外，行業人才供給不足。

3.違背國際通行規則。與國際個人獨立執業的慣例相悖，不利于我國調解員參與國際跨境糾紛調解，阻礙行業國際化發展。

4.降低服務靈活性。機構統一流程限制調解員自主安排調解節奏、方式的空間，難以適配商事糾紛個性化、靈活化的解決需求。

四、調解協議非直接強制執行與司法確認制度（條例第二十二條、第二十三條）

（一）條文內容

第二十二條 經商事調解達成協議的，除當事人另有約定外，應當制作商事調解協議，載明主要事實、爭議事項和當事人達成協議的主要內容、履行方式與期限等。商事調解員應當在商事調解協議上簽名并加蓋商事調解組織的印章。 商事調解協議的內容不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益，不得違反法律、行政法規的強制性規定，不得違背公序良俗。 商事調解協議具有法律約束力，當事人應當按照約定履行。 第二十三條 當事人可以就商事調解協議申請司法確認，具體依照《中華人民共和國民事訴訟法》有關規定辦理。 商事調解協議涉及在中華人民共和國領域外執行的，當事人可以依照有關國際條約向有管轄權的外國主管機關申請執行。

（二）中國特色

非直接執行、多重轉化路徑、司法審查前置。司法確認前置、執行效力需司法背書、非調解協議天然強制力、多元效力轉化輔助。

（三）國際規則

1.《新加坡調解公約》。國際和解協議可直接向締約國法院申請強制執行，無需任何前置程序。

2.UNCITRAL示范法（2018）。和解協議直接具有可執行性，與法院判決同等效力。

3.國際通行規則。國內、國際調解協議均直接可執行，無需司法確認或仲裁轉化。程序極簡、形式審查、從速辦理。新加坡、歐盟、加拿大、美國均采用直接執行模式。

（四）立法初衷

1.法律體系銜接。遵循民事訴訟法上位法規定，依托現有司法確認、公證賦強制度實現執行銜接，無需修改上位法，制度落地可行性高。

2.風險防控需求。通過多重程序過濾違法、虛假協議，防范惡意利用調解規避執行，維護司法公正與市場秩序。

3.循序漸進立法策略。先規范國內執行程序，待行業成熟后再逐步對接國際直接執行規則，保障執行合法性。

4.維護司法權威。強制執行屬于國家司法權，民間調解協議未經司法審查不得直接啟動國家強制力，保障司法權統一。

5.司法權邊界界定。民間調解不具有司法屬性，直接賦予強制執行力會模糊司法權與民間調解界限，沖擊審判核心地位。

6.防范道德風險。過濾違法、虛假、脅迫性調解協議，保護第三方合法權益，避免調解成為逃避債務、轉移資產的工具。

（五）隱性弊端

1.大幅降低糾紛解決效率。多重轉化程序耗時耗力，拉長糾紛解決周期，違背商事調解高效屬性。

2.增加當事人糾紛解決成本。需額外支付公證、仲裁等費用，耗費更多時間精力。

3.阻礙國際公約落地。無法直接對接《新加坡調解公約》直接執行規則，涉外調解協議跨境執行受阻。

4.削弱行業國際競爭力。程序繁瑣降低對跨境商事主體吸引力，影響我國國際爭議解決地位。

5.實操落地存在短板。司法確認渠道不暢問題突出，進一步削弱商事調解高效性與實用性。

五、專業化范圍限定（條例第一條、第二條）

（一）條文內容

第一條 為了規范商事調解活動，有效解決商事爭議，保護當事人合法權益，促進商事調解行業發展，優化營商環境，制定本條例。 第二條第一款 本條例所稱商事調解活動，是指在商事調解組織主持下，當事人自愿友好協商解決貿易、投資、金融、運輸、房地產、工程建設、知識產權等領域商事爭議的活動。婚姻家庭、繼承、監護、勞動人事、消費者權益爭議以及依法應當以其他方式解決的爭議，不適用商事調解。

（二）中國特色

法定邊界清晰、排除非商事領域、與人民調解明確區分。

（三）國際規則

1.《新加坡調解公約》。對“商事”作廣義解釋，涵蓋一切商業性質關系。

2.UNCITRAL示范法（2018）。“商事”采廣義解釋，不正面列舉，不排除復合型爭議。

3.國際通行規則。概括式立法，無強制范圍限定，由當事人自主選擇。商事調解可覆蓋全商事領域，允許跨界調解，由市場與當事人自主決定。

（四）立法初衷

1.厘清調解類型邊界。區分商事調解與人民調解、行政調解，避免業務交叉、監管重疊，明確行業獨立法律地位。

2.突出專業服務定位。聚焦商事糾紛專業性、復雜性，引導機構配置專業資源，提升服務質量。

3.明確監管分工。便于司法行政、勞動、民政等部門各司其職、精準監管，避免監管真空與重復監管。

4.穩妥規范行業起步。限定核心業務范圍，防止初期業務雜亂、資源分散，集中力量提升服務水平。

（五）隱性弊端

1.業務范圍僵化。無法適配復合型商事糾紛，導致部分爭議缺乏合適調解渠道。

2.限制行業發展空間。排除邊緣商事領域，制約機構業務拓展，難以滿足市場多元需求。

3.與國際廣義界定脫節。不利于承接跨境復合型商事糾紛，影響國際化發展。

4.易引發管轄爭議。邊界模糊糾紛易出現機構間相互推諉，導致當事人求助無門。

六、調解員法定準入制度（條例第十二條）

（一）條文內容

第十二條 商事調解組織聘任的商事調解員應當公道正派，具備良好的專業素質。 商事調解員應當符合下列條件之一： （一）通過國家統一法律職業資格考試取得法律職業資格，從事調解工作滿3年； （二）從事律師、仲裁、公證工作滿3年或者曾任法官、檢察官滿3年； （三）具有法律、經濟、科學技術等相關專業知識，從事法律、經濟貿易等專業工作，并具有中級以上職稱或者具有同等專業水平； （四）本條例施行前已從事商事調解工作滿3年，并具有大學本科以上學歷。

（二）中國特色

法定準入門檻、強制資質條件、名冊統一管理、行政監管認可、禁入情形法定、執業資格受控。

（三）國際規則

1.《新加坡調解公約》。未對調解員設置任何法定準入條件，不要求學歷、資格、職稱、年限，僅強調獨立公正。

2.UNCITRAL示范法（2018）。未規定調解員必須具備特定資質，強調當事人自主選任。

3.國際通行規則。無全國統一法定準入，無政府頒發執業執照。當事人可自由選任調解員，無資質強制。行業認證為自愿性質。以能力、信譽、經驗為核心。

（四）立法初衷

1.保證專業底線。從源頭保障調解員基本專業素養，減少因能力不足導致的調解失范。

2.強化行業公信力。以國家立法確立資格標準，增強社會與司法系統對調解結果的信任度。

3.便于統一監管。實現調解員名冊化、可追溯、可考核、可懲戒，形成全鏈條管理。

4.防范無序執業。避免無專業能力人員進入市場，規范執業秩序。

（五）隱性弊端

1.準入門檻偏高。大量具備商事經驗但無法律資質的專業人才被排除在外。

2.與國際無強制資質慣例沖突。不利于跨境調解員流動與互認。

3.壓縮市場化選擇空間。當事人無法完全自由選定信任的專業人士。

4.增加行政成本，存在資格尋租潛在風險。

七、調解組織強監管制度（條例第二十八條、第二十九條、第三十條）

（一）條文內容

第二十八條 未經批準擅自設立商事調解組織或者以商事調解組織名義開展活動的，由省、自治區、直轄市或者設區的市級人民政府司法行政部門予以取締，沒收違法所得；拒不改正的，并處違法所得一倍以上五倍以下罰款；沒有違法所得或者違法所得不足五萬元的，并處五萬元以上十萬元以下罰款。 第二十九條 商事調解組織有下列情形之一的，由縣級以上人民政府司法行政部門責令改正，給予警告，可以并處一萬元以上五萬元以下罰款；情節嚴重的，責令停業整頓或者吊銷執業證書： （一）聘任不符合本條例規定條件的人員擔任商事調解員； （二）違反規定收取費用； （三）泄露商業秘密或者個人隱私； （四）出具虛假調解文書； （五）拒絕接受監督檢查； （六）其他違反本條例規定的行為。 第三十條 司法行政部門應當建立商事調解組織和商事調解員信用檔案，向社會公開信用信息。

（二）中國特色

全鏈條行政監管、事前事中事后全覆蓋、行政處罰剛性、懲戒措施嚴厲、政府主導管控、責任可追責。

（三）國際規則

1.《新加坡調解公約》。不涉及對調解機構的日常監管與行政處罰，交由各國國內自律安排。

2.UNCITRAL示范法（2018）。未規定政府強監管模式，倡導行業自律與市場約束。

3.國際通行規則。以行業自律為主，政府極少直接干預機構日常運營。無統一行政主管部門，無常態化現場檢查。無罰款、停業、吊銷執照等行政處罰，懲戒多為行業除名、聲譽約束。機構運營、收費、程序高度自治，依靠市場優勝劣汰。

（四）立法初衷

1.風險前置防控。針對行業發展初期可能出現的虛假調解、惡意串通、違規牟利等問題從嚴規制，快速樹立行業正面形象。

2.維護市場秩序。防止無序競爭、虛假宣傳、侵害當事人利益，保障投訴有門、違法必究、救濟順暢。

3.保障調解中立性。通過強監管遏制利益輸送、偏袒調解、違規攬案，提升調解成果司法認可度。

4.契合法律服務監管傳統。與律師、公證、仲裁監管強度保持一致，避免行業失控引發系統性風險。

（五）隱性弊端

1.行政干預過深。機構運營自主性、靈活性不足，難以適配市場動態變化。

2.監管成本高、流程繁瑣。大幅加重機構合規運營負擔。

3.與國際自律模式差異顯著。影響國際合作開展與跨境市場認可度。

4.抑制行業創新與市場化競爭。削弱行業發展活力與內生動力。

附錄一：UNCITRAL示范法（2018）

一、主要內容

UNCITRAL《國際商事調解和調解所產生的國際和解協議示范法》（2018）由聯合國國際貿易法委員會制定，前身為2002年示范法，與《新加坡調解公約》同步推出、條款銜接，是全球統一商事調解立法模板。結構為3節20條，分為總則、調解程序、和解協議效力與執行。核心目標是統一規則、鼓勵調解、強化執行力、便利跨境執行。

二、與《商事調解條例》核心對比

1.監管與準入。示范法無行政許可、無前置審批，機構/個人均可執業，以市場自律為主。中國條例實行省級司法行政機關專屬審批，限定非營利非法人機構，禁止個人獨立執業，實行強行政監管。

2.和解協議效力。示范法直接具有約束力與可執行性，法院形式審查即可執行，與新加坡公約無縫對接。中國條例具有法律約束力但無直接強制執行力，須經司法確認、仲裁或公證后方可執行。

3.“商事”范圍。示范法采用廣義商事界定，不列舉、邊界靈活。中國條例采用列舉式限定，明確排除家事、勞動、消費者爭議。

4.執業模式。示范法個人獨立執業與機構調解并行，當事人自由選任。中國條例實行機構專屬執業，個人不得獨立執業。

5.立法理念。示范法堅持效率優先、市場導向、高度意思自治、國際化。中國條例堅持規范優先、風險防控、公共法律服務定位、監管可控。

三、一句話總結

示范法（2018）。自由、高效、直接執行、市場主導、全球統一。中國條例。嚴準入、強監管、機構專屬、非直接執行、凸顯中國特色。

附錄二：《新加坡調解公約》（2018）

一、主要內容

《聯合國關于調解所產生的國際和解協議公約》簡稱《新加坡調解公約》，由聯合國國際貿易法委員會制定，2019年8月7日開放簽署，2020年9月12日生效，是全球首個專門規范國際商事調解協議跨境執行的國際公約，與《紐約公約》《海牙選擇法院協議公約》并稱國際爭議解決三大支柱。共16條，涵蓋適用范圍、定義、救濟、拒絕執行理由、保留、生效等。核心目標是消除“調解有效但執行難”，推動調解成為國際商事爭議主流解決方式。

二、與《商事調解條例》核心對比

1.適用范圍。新加坡公約僅適用于國際商事爭議，對“商事”作廣義解釋，排除消費者、家事、勞動爭議。中國條例適用于國內與國際商事爭議，采用列舉式限定，排除范圍更嚴格。

2.調解主體。新加坡公約允許機構或個人主持調解，無審批、無資質強制、無法定門檻。中國條例僅限經省級審批的商事調解組織主持，禁止個人獨立執業，調解員資格法定。

3.協議執行。新加坡公約實行直接強制執行，無需司法確認、仲裁、公證，法院僅作形式審查。中國條例無直接執行力，國內執行須經司法確認、公證或仲裁，跨境執行僅預留對接接口。

4.監管模式。新加坡公約無政府強監管，以市場自律、當事人自治為主。中國條例實行全鏈條行政強監管，覆蓋事前審批、事中檢查、事后處罰、信用公示。

5.價值取向。新加坡公約堅持效率優先、意思自治、跨境友好、最小干預。中國條例立足本土特色、強化風險防控、凸顯公共服務屬性、保障責任可追溯。

三、一句話總結

新加坡公約：國際導向、直接執行、自由準入、市場自治、跨境高效。

中國條例：本土特色、非直接執行、嚴準入、強監管、機構專屬、規范穩妥。