二十年迭代改革！“溫嶺模式”何以保障人民當(dāng)家作主

　　◆開一次民主懇談會(huì)非常不容易，會(huì)出現(xiàn)很多意想不到的問題。沒有民主法治思維，民主很難推進(jìn)下去。

　　◆代表能夠?qū)︻A(yù)算提出修正議案，當(dāng)年在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)是破天荒的創(chuàng)舉，因?yàn)檫@真正體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主。

　　◆這20年，溫嶺除了深化預(yù)算民主懇談之外，還探索開展了人代會(huì)部門預(yù)算票決、人大交辦績(jī)效評(píng)價(jià)、人大交辦審計(jì)調(diào)查、政府債務(wù)跟蹤監(jiān)督等工作。這些改革探索，充分調(diào)動(dòng)起人大代表和廣大群眾當(dāng)家理財(cái)?shù)臒崆椋な幊龌鶎用裰鞯呐畈α俊?/p>

　　◆2024年6月，“參與式預(yù)算數(shù)智在線”應(yīng)用亮相全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)組織召開的各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法修改座談會(huì)，得到了與會(huì)專家的高度評(píng)價(jià)。

　　習(xí)近平總書記指出，全過程人民民主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)屬性，是最廣泛、最真實(shí)、最管用的民主。

　　民主懇談自1999年在浙江溫嶺誕生后，從化解群眾矛盾到協(xié)調(diào)公共利益，在社會(huì)治理和基層民主政治建設(shè)上發(fā)揮了重要作用。2005年至今，這種以民主懇談形式參與政府年度預(yù)算方案協(xié)商討論的模式，歷經(jīng)20年迭代改革仍經(jīng)久不衰。不久前記者來到溫嶺，尋找溫嶺參與式預(yù)算保障人民當(dāng)家作主的路徑。

　　參與式預(yù)算緣何在溫嶺扎根？

　　時(shí)任溫嶺市委副書記張學(xué)明，是溫嶺參與式預(yù)算的親歷者和推動(dòng)者。他認(rèn)為，溫嶺民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，有著孕育協(xié)商民主的豐厚土壤。

　　“溫嶺不僅誕生了中國第一家股份合作制企業(yè)，還發(fā)放了全國首個(gè)個(gè)體工商戶營(yíng)業(yè)執(zhí)照，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速。在解決溫飽、走上全面建設(shè)小康之路時(shí)，這里的民主氛圍逐漸濃厚，民眾心聲需要表達(dá)。在這個(gè)時(shí)候，民主懇談的形式正好滿足了民眾的需求。”張學(xué)明說。

　　“當(dāng)時(shí)，村級(jí)民主懇談協(xié)商會(huì)要求每個(gè)家庭派一名代表參加，發(fā)言有多熱烈是你想象不到的。”提到民主懇談，張學(xué)明的眼里閃著光。當(dāng)時(shí)他分管意識(shí)形態(tài)工作，這讓他有更多機(jī)會(huì)接觸基層群眾。

　　有個(gè)村民給張學(xué)明留下深刻印象。“他在黑龍江做生意，接到開民主懇談會(huì)的通知后專程坐飛機(jī)趕回溫嶺。我問他為什么要這樣做。他說，過去沒有人在意我們的想法，現(xiàn)在專門邀請(qǐng)我們開會(huì)、聽我們的意見。幾千塊的機(jī)票錢可以再掙，但是民主懇談的機(jī)會(huì)錯(cuò)過了就沒有了。”張學(xué)明感慨道，當(dāng)主人翁意識(shí)被激發(fā)后，群眾參與治理的愿望非常強(qiáng)烈。

　　然而，一些干部卻很有顧慮，擔(dān)心群眾提問會(huì)變成當(dāng)眾揭短，反而激化了矛盾。

　　溫嶺市委民主懇談工作辦公室原主任陳奕敏說，“有的領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)著我的面抱怨，搞什么懇談？我們的干部什么事情都不用做，都去做懇談好了”。

　　2005年6月，時(shí)任浙江省委書記的習(xí)近平到溫嶺市松建村調(diào)研，對(duì)當(dāng)?shù)赝ㄟ^民主懇談推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)的成效予以充分肯定。這讓溫嶺更堅(jiān)定了推進(jìn)民主懇談這種基層民主協(xié)商新形式的決心。

　　“那時(shí)候干群之間的主要矛盾集中在村務(wù)特別是村級(jí)財(cái)務(wù)等。”張學(xué)明說，溫嶺市的解決辦法是約法三章：先查賬，再向群眾公開，矛盾解決了才能開會(huì)。為適應(yīng)這種情況，溫嶺市還專門成立了農(nóng)村清賬組。三年時(shí)間，清賬組把村級(jí)財(cái)務(wù)都查了一遍，一些村干部因涉嫌犯罪被移送司法機(jī)關(guān)。

　　隨著民主懇談不斷深入人心，懇談的主題慢慢觸及公共事務(wù)的核心即公共預(yù)算，當(dāng)時(shí)基層群眾對(duì)財(cái)政資金的使用和項(xiàng)目建設(shè)十分關(guān)注，提出“既然什么都可以談，那么政府預(yù)算是否也可以拿出來談一談？”就這樣，民主懇談自然而然地滲透到對(duì)政府預(yù)算方案的監(jiān)督中。

　　“開一次民主懇談會(huì)非常不容易，會(huì)出現(xiàn)很多意想不到的問題。沒有民主法治思維，民主很難推進(jìn)下去。”張學(xué)明動(dòng)情地說，“民主懇談在溫嶺誕生并發(fā)展，由最初鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府通過與群眾平等對(duì)話、共同協(xié)商增進(jìn)干群互信的思想政治工作載體，發(fā)展成為民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的新型基層民主協(xié)商形式。一路走過來我們經(jīng)歷了許多不眠之夜。”

　　選民和人大代表能看懂預(yù)算報(bào)告嗎？

　　改革之初，有兩道繞不開的難題：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委不愿意把預(yù)算方案拿出來，二是選民和人大代表能否看懂預(yù)算報(bào)告？萬一預(yù)算報(bào)告在人代會(huì)通不過，誰擔(dān)得起這個(gè)責(zé)任？一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)建議，先把預(yù)算民主懇談停下來。

　　“民主懇談不能停下來。”溫嶺市人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)主任林應(yīng)榮回憶說，當(dāng)時(shí)有顧慮是正常的，預(yù)算民主需要一個(gè)過程。“我很佩服時(shí)任澤國鎮(zhèn)黨委書記蔣招華、新河鎮(zhèn)黨委書記金良明等改革者們的勇氣，他們的態(tài)度非常明確，民主懇談不但要搞，而且要積極回應(yīng)群眾的關(guān)切。”

　　2005年4月，澤國鎮(zhèn)試行“城建基本項(xiàng)目”民主懇談。同年7月，溫嶺市新河鎮(zhèn)把民主懇談機(jī)制引入到預(yù)算中來，舉行了預(yù)算民主懇談。兩鎮(zhèn)的試水，揭開了溫嶺參與式預(yù)算的序幕。

　　2006年3月，在新河鎮(zhèn)第十四屆人民代表大會(huì)第七次會(huì)議期間，代表們首次行使了預(yù)算修正權(quán)。新河鎮(zhèn)人大代表陳元方等5名代表聯(lián)名提出“擴(kuò)大農(nóng)村垃圾清運(yùn)覆蓋面”的議案，經(jīng)大會(huì)主席團(tuán)審查，并提交大會(huì)表決。盡管時(shí)隔近20年，陳元方對(duì)此事記憶猶新：“代表能夠?qū)︻A(yù)算提出修正議案，當(dāng)年在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)是破天荒的創(chuàng)舉，因?yàn)檫@真正體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主。”

　　澤國鎮(zhèn)居民朱培勇在2010年財(cái)政預(yù)算懇談會(huì)上指出，在城市社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生1749萬元預(yù)算中沒有找到公廁的建設(shè)項(xiàng)目，但是公廁不足嚴(yán)重影響環(huán)境衛(wèi)生。為此，他提出“應(yīng)安排公廁改造資金”的意見。隨后經(jīng)過澤國鎮(zhèn)人大審議，這條意見被寫入澤國鎮(zhèn)的預(yù)算修改項(xiàng)目中。

　　“事實(shí)證明，群眾不僅能夠看懂預(yù)算報(bào)告，而且問題找得很準(zhǔn)。這些意見說明，政府預(yù)算與群眾的生活密切相關(guān)。”2007年1月，張學(xué)明轉(zhuǎn)任溫嶺市人大常委會(huì)主任，他上任后公開表態(tài)，參與式預(yù)算要在全市全面推開。同時(shí)，他要求預(yù)算報(bào)告寫得盡量通俗易懂，便于群眾審查。

　　近日，石塘鎮(zhèn)人大主席趙靈軍正忙著組織人代會(huì)前的培訓(xùn)工作。他介紹說，為確保選民和人大代表更充分地討論預(yù)算報(bào)告，每年都會(huì)組織相關(guān)培訓(xùn)，預(yù)算報(bào)告也會(huì)提前一周發(fā)到選民和人大代表手上。

　　“20年來，共有12萬余人次參加了2400多場(chǎng)各類預(yù)算的民主懇談，促進(jìn)政府調(diào)整預(yù)算近50億元。”林應(yīng)榮說，這20年，溫嶺除了深化預(yù)算民主懇談之外，還探索開展了人代會(huì)部門預(yù)算票決、人大交辦績(jī)效評(píng)價(jià)、人大交辦審計(jì)調(diào)查、政府債務(wù)跟蹤監(jiān)督等工作。這些改革探索，充分調(diào)動(dòng)起人大代表和廣大群眾當(dāng)家理財(cái)?shù)臒崆椋な幊龌鶎用裰鞯呐畈α俊?/p>

　　國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員趙樹凱在《參與式預(yù)算與基層治理創(chuàng)新：從溫嶺經(jīng)驗(yàn)談起》（刊發(fā)于2023年《治理研究》）一文中提到，隨著公共基礎(chǔ)設(shè)施的鋪設(shè)和現(xiàn)代化建設(shè)的全面開展，基層政府的財(cái)政壓力增大，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府來說，是一個(gè)重大的挑戰(zhàn)，這也是一個(gè)全國性的難題。在這種情況下，溫嶺的參與式預(yù)算和民主懇談制度，在全國具有重要啟發(fā)和引導(dǎo)意義，成為化解基層治理危機(jī)、解決基層治理困局的一個(gè)非常有效的制度創(chuàng)新。

　　溫嶺參與式預(yù)算只能在溫嶺生存嗎？

　　今年11月3日，浙江省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)《公眾參與政府預(yù)算審查工作指南》（下稱《工作指南》）正式發(fā)布，這是在省人大常委會(huì)辦公廳指導(dǎo)下，溫嶺市人大常委會(huì)牽頭，一些地方人大等單位共同參與起草的標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)將溫嶺參與式預(yù)算的“實(shí)踐探索”固化為“標(biāo)準(zhǔn)流程”，這標(biāo)志著參與式預(yù)算從“溫嶺實(shí)踐”上升為“全省標(biāo)準(zhǔn)”，走出了溫嶺。

　　“在公眾如何有效參與審查政府預(yù)算問題上，始終缺乏明確答案。《工作指南》有效解決了實(shí)踐中存在的預(yù)算審查工作標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、公眾參與渠道不暢、質(zhì)效有待提高等問題。《工作指南》對(duì)操作細(xì)節(jié)作出明確規(guī)定，比如，針對(duì)預(yù)算審查的專業(yè)性要求，設(shè)置了專業(yè)技術(shù)人員信息庫等。”《工作指南》的主要起草人之一、現(xiàn)任溫嶺市人大常委會(huì)主任朱明連解釋說，《工作指南》將抽象的民主理念轉(zhuǎn)化為可操作的“技術(shù)語言”。比如，規(guī)定參與人數(shù)控制在30人至100人，隨機(jī)抽選比例需達(dá)75%至85%。“這些看似簡(jiǎn)單的數(shù)字背后，蘊(yùn)含著既要防止‘被代表’，又要避免‘大呼隆’的民主智慧。”

　　“《工作指南》的制作過程本身，就是一場(chǎng)民主實(shí)踐的生動(dòng)展示。”朱明連說，從2022年10月啟動(dòng)項(xiàng)目，到今年11月正式發(fā)布，起草組的足跡遍布杭州蕭山、溫州龍灣、紹興上虞等地。歷時(shí)3年，《工作指南》起草組共召開30多場(chǎng)座談會(huì)，收集了92條意見建議，每一條意見都被認(rèn)真對(duì)待。

　　“每一次基于時(shí)代背景下的制度創(chuàng)新，都會(huì)在浙江省乃至全國產(chǎn)生示范效應(yīng)。”林應(yīng)榮見證了溫嶺參與式預(yù)算的每一次改革。他說，廣東、上海、四川、江蘇等多地目前都在探索不同形式的參與式預(yù)算，大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)也在進(jìn)行預(yù)算討論。

　　2022年，溫嶺市人大常委會(huì)以踐行全過程人民民主為導(dǎo)向，研發(fā)了“參與式預(yù)算數(shù)智在線”（下稱“數(shù)智在線”），通過數(shù)字賦能進(jìn)一步提升預(yù)算監(jiān)督質(zhì)效。

　　“打開‘?dāng)?shù)智在線’應(yīng)用系統(tǒng)，77個(gè)市級(jí)部門的預(yù)算數(shù)據(jù)一目了然，人大代表隨時(shí)可以在線提意見、跟蹤整改進(jìn)度。”溫嶺市人大常委會(huì)副主任陳文波介紹說。

　　“我們依托‘?dāng)?shù)智在線’，將所有77個(gè)部門預(yù)算分解到全市17個(gè)代表小組進(jìn)行分組監(jiān)督。”陳文波說，“數(shù)智在線”運(yùn)行以來，已有1500多名人大代表和選民參與了對(duì)全市77個(gè)單位的預(yù)算資金審查，發(fā)表有效意見1415條，促進(jìn)調(diào)整預(yù)算安排4.39億元。

　　2024年6月，“數(shù)智在線”應(yīng)用亮相全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)組織召開的各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法修改座談會(huì)，得到了與會(huì)專家的高度評(píng)價(jià)。同年，各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法修改時(shí)增加了一條——常務(wù)委員會(huì)運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)開展聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督，建立健全信息共享和工作貫通協(xié)調(diào)機(jī)制，提高財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督效能。

　　而回溯制度演進(jìn)軌跡，早在2014年，溫嶺參與式預(yù)算的創(chuàng)新做法就為預(yù)算法第45條的出臺(tái)提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。該條款規(guī)定，縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)舉行會(huì)議審查預(yù)算草案前，應(yīng)當(dāng)采用多種形式，組織本級(jí)人民代表大會(huì)代表，聽取選民和社會(huì)各界的意見。

　　“參與式預(yù)算的動(dòng)力和活力，在于它順應(yīng)了社會(huì)主義民主政治發(fā)展的方向。”朱明連表示，面向未來，溫嶺市人大常委會(huì)將繼續(xù)牢記初心使命，堅(jiān)持守正創(chuàng)新，推動(dòng)參與式預(yù)算不斷蝶變升級(jí)，為發(fā)展全過程人民民主、推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化貢獻(xiàn)更多溫嶺智慧和力量。

來源：檢察日?qǐng)?bào)