美國(guó)出口管制起源和現(xiàn)行機(jī)制概述—美國(guó)出口管制合規(guī)應(yīng)對(duì)（一）

當(dāng)?shù)貢r(shí)間2025年9月12日，美國(guó)商務(wù)部工業(yè)與安全局（BIS）以“違背美國(guó)國(guó)家安全和外交政策利益”為由，將32個(gè)實(shí)體增列入出口管制實(shí)體清單（Entity List），包括23家中國(guó)企業(yè)，出口管制措施再度升級(jí)。

美國(guó)的出口管制體系復(fù)雜，為更好應(yīng)對(duì)相關(guān)制裁，助力中國(guó)企業(yè)在美的合法權(quán)益，蘭迪海關(guān)財(cái)稅團(tuán)隊(duì)特推出美國(guó)出口管制合規(guī)應(yīng)對(duì)系列政策解析和咨詢服務(wù)。本期為美國(guó)出口管制體系的起源和現(xiàn)行機(jī)制概述。

一、美國(guó)出口管制體系、制度的起源概述

美國(guó)出口管制制度的發(fā)展緊密?chē)@其國(guó)家安全和外交政策需求，主要經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段：

1. 起源與初期(二戰(zhàn)期間及戰(zhàn)后初期)

現(xiàn)代美國(guó)出口管制制度始于1940年，國(guó)會(huì)授權(quán)總統(tǒng)控制軍事裝備出口。二戰(zhàn)期間，管制范圍擴(kuò)大至民用物品。戰(zhàn)后，國(guó)會(huì)雖有意取消戰(zhàn)時(shí)控制，但仍周期性延長(zhǎng)總統(tǒng)的出口管制權(quán)力。

1. 冷戰(zhàn)與多邊機(jī)制建立(20世紀(jì)40年代末至50年代)

隨著美蘇關(guān)系緊張，1949年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《出口管制法》(ECA)，明確為“保護(hù)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)、推進(jìn)外交政策、確保國(guó)家安全”而實(shí)施管制。為增強(qiáng)效力，美國(guó)與其歐洲盟友于1949年成立多邊協(xié)調(diào)機(jī)制——巴黎統(tǒng)籌委員會(huì)(COCOM)，共同針對(duì)蘇聯(lián)、東歐及中國(guó)（通過(guò)1952年成立的“中國(guó)委員會(huì)”）進(jìn)行出口限制。1951年通過(guò)《共同防御援助管制法》(Mutual Defense Assistance Control Act of 1951 )，要求受援國(guó)遵守美國(guó)管制規(guī)定。

1. 緩和與放松管制 (20世紀(jì)60-70年代)

60年代后期美蘇關(guān)系“緩和”，美國(guó)因其單邊管制比COCOM更嚴(yán)而使企業(yè)處于競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)。1969年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《出口管理法》(EAA)，在保留管制的同時(shí)增加了政府報(bào)告、通知出口商等透明度要求。

70年代繼續(xù)放寬，1977年美國(guó)宣布不再僅以意識(shí)形態(tài)（共產(chǎn)主義）作為管制依據(jù)，而是綜合考慮外交關(guān)系及再轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)等因素。

1. 后冷戰(zhàn)時(shí)代與焦點(diǎn)轉(zhuǎn)移 (20世紀(jì)80-90年代)

冷戰(zhàn)結(jié)束后，管制重點(diǎn)從遏制共產(chǎn)主義轉(zhuǎn)向防止大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散以及化學(xué)、生物 和導(dǎo)彈(技術(shù))的發(fā)展與擴(kuò)散（關(guān)鍵制度依據(jù)為布什政府的“強(qiáng)化擴(kuò)散控制倡議”EPCI）。美國(guó)國(guó)會(huì)在20世紀(jì)80、90年代允許出口管制授權(quán)周期性失效?？偨y(tǒng)通過(guò)援引《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》(IEEPA)來(lái)維持管制體系。

多邊機(jī)制演變：COCOM于1994年解散，1997年被更為寬松的《瓦森納協(xié)定》取代

1. 現(xiàn)代化改革 (21世紀(jì))

2009年奧巴馬政府啟動(dòng)“出口管制改革倡議”(ECRI)，旨在建立更高效、清晰的體系。雖未完全實(shí)現(xiàn)最初目標(biāo)，但取得了顯著進(jìn)展：優(yōu)化了軍品清單(USML)和商業(yè)管制清單(CCL)，將部分非敏感物項(xiàng)轉(zhuǎn)至CCL；建立了執(zhí)法協(xié)調(diào)中心(EECC)；改進(jìn)了許可證處理的信息技術(shù)系統(tǒng)等。

核心演變脈絡(luò)：從戰(zhàn)時(shí)臨時(shí)措施，到冷戰(zhàn)期間為圍堵對(duì)手而建立的嚴(yán)格且常是單邊領(lǐng)先的體系，再到為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化競(jìng)爭(zhēng)而不斷放松和精細(xì)化調(diào)整，最終轉(zhuǎn)向聚焦防擴(kuò)散和實(shí)現(xiàn)體系的現(xiàn)代化、高效化。多邊協(xié)調(diào)機(jī)制和外交政策的實(shí)際需求始終是美國(guó)出口管制體系的重要組成部分。

二、當(dāng)前美國(guó)出口管制機(jī)制簡(jiǎn)要概述

（一）美國(guó)出口管制主要執(zhí)法部門(mén)及各自職責(zé)范圍

美國(guó)出口管制執(zhí)法體系龐大且復(fù)雜，呈現(xiàn)出“多頭管理、專業(yè)分工、協(xié)作密切”的特點(diǎn)。商務(wù)部（BIS）和國(guó)務(wù)院（DDTC）是主要的許可和民事管理機(jī)關(guān)，而國(guó)土安全部（ICE）和司法部（DOJ/FBI）是刑事執(zhí)法的核心力量。為整合和協(xié)調(diào)這些分散的執(zhí)法資源并解決部門(mén)間潛在的出口管制刑事和行政執(zhí)法沖突，美國(guó)在國(guó)土安全部設(shè)置了出口執(zhí)法協(xié)調(diào)中心 ( the Export Enforcement Coordination Center, EECC)。該中心還能夠?qū)彶樗性S可證申請(qǐng)。

(二) 當(dāng)前美國(guó)出口管制主要法律依據(jù)

現(xiàn)行美國(guó)出口管制法律依據(jù)繁多，其核心法律框架主要由以下幾部法律和管理?xiàng)l例構(gòu)成：

《2018年出口管制改革法案》（ECRA）：這是《出口管理?xiàng)l例》（EAR）的上位法和正式立法依據(jù)，為美國(guó)政府實(shí)施軍民兩用出口管制提供了詳細(xì)的法律基礎(chǔ)，明確了管制目的和BIS的權(quán)限。

《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》（IEEPA）：該法授予總統(tǒng)在宣布國(guó)家緊急狀態(tài)后，管制國(guó)際經(jīng)濟(jì)交易的廣泛權(quán)力。在《出口管理法》（EAA）失效后，EAR一度主要依據(jù)IEEPA的授權(quán)延續(xù)其效力。

《武器出口管制法》（AECA）：由美國(guó)國(guó)務(wù)院國(guó)防貿(mào)易管制局（DDTC）負(fù)責(zé)實(shí)施，主要管制軍用物項(xiàng)（國(guó)防物品和國(guó)防服務(wù)）的出口。其實(shí)施細(xì)則為《國(guó)際武器貿(mào)易條例》（ITAR）。

《出口管理?xiàng)l例》（EAR）：由美國(guó)商務(wù)部工業(yè)與安全局（BIS）主導(dǎo)執(zhí)行，主要管制民用以及軍民兩用物項(xiàng)的出口、再出口等行為，是美國(guó)出口管制制度中最核心的操作細(xì)則。

(三)主要管制對(duì)象

美國(guó)出口管制主要通過(guò)“管什么”、“針對(duì)哪些行為”以及“管到哪里/誰(shuí)/干嘛用”三個(gè)維度來(lái)實(shí)施。以EAR為例簡(jiǎn)單說(shuō)明。

1.主要管制物項(xiàng)

受EAR管制的物項(xiàng)非常廣泛，主要包括：

兩用物項(xiàng)：指既可用于民用也可用于軍事或大規(guī)模殺傷性武器目的的物項(xiàng)。這些物項(xiàng)大多列于商業(yè)管制清單（CCL）上，并按出口管制分類編號(hào)（ECCN）進(jìn)行管理。

外國(guó)直接產(chǎn)品：指在外國(guó)制造，但屬于特定美國(guó)原產(chǎn)技術(shù)或軟件“直接產(chǎn)品”的物項(xiàng)，或由特定美國(guó)技術(shù)或軟件的主要設(shè)備生產(chǎn)的物項(xiàng)。

含美國(guó)成分的外國(guó)產(chǎn)品：外國(guó)制造的產(chǎn)品若含有受控的美國(guó)原產(chǎn)成分且比例超過(guò)“最小占比原則”（通常為25%，某些敏感物項(xiàng)或目的地為0%或10%），也會(huì)受EAR管轄。

其他（EAR99）物項(xiàng)：指未列入CCL但同樣受EAR管轄的物項(xiàng)（多為低技術(shù)消費(fèi)品）。雖然大多數(shù)情況下出口無(wú)需許可證，但若涉及被禁運(yùn)國(guó)家、特定最終用戶或最終用途，仍需申請(qǐng)?jiān)S可。

2.主要管制行為

受EAR管制的行為主要包括：

出口：將物項(xiàng)從美國(guó)實(shí)際運(yùn)出或傳輸，以及在美國(guó)境內(nèi)向外國(guó)人披露技術(shù)或源代碼（“視同出口”）。

再出口：將受EAR管轄的物項(xiàng)從一個(gè)外國(guó)運(yùn)輸?shù)搅硪粋€(gè)外國(guó)，或向非本國(guó)的外國(guó)人披露技術(shù)（“視同再出口”）。

國(guó)內(nèi)轉(zhuǎn)移：在同一個(gè)國(guó)家內(nèi)改變受管制物項(xiàng)的最終用戶或最終用途。

3.目的地、最終用戶與最終用途管制

目的地管制：根據(jù)商業(yè)國(guó)家列表（CCC），結(jié)合物項(xiàng)的ECCN編碼和八大管制原因（如國(guó)家安全、核不擴(kuò)散、反恐等），判斷向特定國(guó)家出口是否需要許可證。國(guó)家被分為A（戰(zhàn)略伙伴）、B、D（受關(guān)注國(guó)家，如中國(guó)）、E（美國(guó)認(rèn)定的支持恐怖主義國(guó)家，如伊朗）等組別，管制嚴(yán)格程度逐級(jí)遞增。

最終用戶與最終用途管制：BIS設(shè)立了多種清單（如實(shí)體清單、軍事最終用戶清單、被拒絕人員清單、未經(jīng)核實(shí)清單等），對(duì)清單上的實(shí)體交易有嚴(yán)格限制或推定拒絕。

此外，不得在明知的情況下向涉及禁止的最終用途（prohibited end-use，如核、生化武器活動(dòng)）的交易提供支持。

(四)主要違規(guī)責(zé)任

1 .行政責(zé)任

罰款：違規(guī)企業(yè)或個(gè)人可能面臨高額罰款，罰款金額根據(jù)違規(guī)嚴(yán)重程度、涉及物項(xiàng)價(jià)值等因素確定。例如，違反 EAR 規(guī)定，個(gè)人可能會(huì)被處以罰款30萬(wàn)美元，或交易價(jià)值金額的兩倍，以兩者較高者為準(zhǔn)。

貨物扣押與沒(méi)收：美國(guó)海關(guān)及相關(guān)執(zhí)法部門(mén)有權(quán)扣押、沒(méi)收違規(guī)出口貨物。若發(fā)現(xiàn)出口貨物違反出口管制規(guī)定，無(wú)論貨物處于運(yùn)輸途中還是已到達(dá)目的地，一旦被執(zhí)法部門(mén)查獲，都可能被扣押并最終沒(méi)收，給出口商造成直接經(jīng)濟(jì)損失。

出口資格限制：違規(guī)企業(yè)可能被暫停或吊銷(xiāo)出口許可證，限制其未來(lái)從事出口業(yè)務(wù)資格。對(duì)于嚴(yán)重或多次違規(guī)企業(yè)，美國(guó)政府可能禁止其在一定期限內(nèi)申請(qǐng)出口許可證，使其無(wú)法正常開(kāi)展涉及美國(guó)出口管制物項(xiàng)的國(guó)際貿(mào)易活動(dòng)等。

2. 刑事責(zé)任

刑罰種類：根據(jù)《美國(guó)法典》相關(guān)條款，出口管制刑事犯罪可判處監(jiān)禁、罰金或兩者并罰。刑罰輕重取決于犯罪性質(zhì)、情節(jié)嚴(yán)重程度等因素。如ECRA規(guī)定，對(duì)被判違反出口管制法的個(gè)人，每次刑事違法行為最高可處以100 萬(wàn)美元或最高20年監(jiān)禁，或兩者并罰。

3.民事責(zé)任

政府索賠：美國(guó)政府可依據(jù)相關(guān)法律，如《虛假索賠法案》，對(duì)通過(guò)虛假陳述、欺詐手段獲取出口許可或違反出口管制規(guī)定造成美國(guó)政府損失的企業(yè)或個(gè)人提起民事訴訟，要求其賠償政府損失，賠償金額通常為實(shí)際損失數(shù)倍，并可能需支付額外罰款。

第三方訴訟：若因出口商違規(guī)出口行為導(dǎo)致美國(guó)國(guó)內(nèi)其他企業(yè)經(jīng)濟(jì)損失，如違規(guī)出口產(chǎn)品沖擊美國(guó)本土市場(chǎng)，損害本土企業(yè)利益，受影響企業(yè)可提起民事訴訟，要求違規(guī)出口商賠償經(jīng)濟(jì)損失、承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任等。

（五）爭(zhēng)議解決機(jī)制

美國(guó)出口管制爭(zhēng)議解決機(jī)制分為自下而上的三級(jí)，旨在解決不同政府部門(mén)（如商務(wù)部、國(guó)防部、國(guó)務(wù)院等）對(duì)某項(xiàng)出口許可證申請(qǐng)意見(jiàn)不一時(shí)產(chǎn)生的爭(zhēng)議。

具體詳見(jiàn)流程圖

逐級(jí)上訴：爭(zhēng)議解決流程是自下而上的，必須從執(zhí)行委員會(huì)（OC）開(kāi)始，逐級(jí)（OC → ACEP → EARB）上訴，不能跳躍。

嚴(yán)格的時(shí)間限制：整個(gè)機(jī)構(gòu)間的上訴程序必須在申請(qǐng)?zhí)峤缓蟮?0天內(nèi)完成（總統(tǒng)審議階段除外），以確保效率。

明確的書(shū)面要求：上訴必須說(shuō)明法定的或監(jiān)管的依據(jù)。當(dāng)申請(qǐng)被商務(wù)部工業(yè)與安全局（BIS）拒絕時(shí)，必須書(shū)面說(shuō)明拒絕的法律和監(jiān)管依據(jù)，并給出可以讓申請(qǐng)被重新考慮的具體修改意見(jiàn)。

關(guān)鍵的上訴依據(jù)：一個(gè)重要的上訴理由是“外國(guó)可獲得性”。如果申請(qǐng)人能證明該物項(xiàng)可以輕易地從非美國(guó)來(lái)源獲得足夠的數(shù)量和相當(dāng)?shù)馁|(zhì)量，那么拒絕許可的決定可能會(huì)被撤銷(xiāo)。

總統(tǒng)保留最終權(quán)力：總統(tǒng)作為最高行政長(zhǎng)官，擁有最終的決定權(quán)，且其審議過(guò)程不受90天的時(shí)間限制。

上訴主體：需要注意的是，機(jī)構(gòu)間的上訴是由參與審核的政府部門(mén)提出的，而非申請(qǐng)人本人。申請(qǐng)人的途徑是修改申請(qǐng)或通過(guò)游說(shuō)、提供證據(jù)說(shuō)明等影響部門(mén)決策。最終向總統(tǒng)的上訴權(quán)仍屬于對(duì)應(yīng)的機(jī)構(gòu)官員。

本文作者：上海蘭迪（深圳）律師事務(wù)所 海關(guān)財(cái)稅團(tuán)隊(duì) 廖佳律師