權力大洗牌！省會分權，開始了

作者：余飛

01

培育發展省域副中心

8月28日，國務院發布的《 關于推動城市高質量發展的意見 》，明確提到了這么一句話：

推動有條件的省份培育發展省域副中心城市。

推動省域副中心城市發展，這是2020年以來的一個新變局，也是從那時以來中央不斷強調的城市發展新方向。

2020年，求是 雜志發表的《國家中長期經濟社會發展戰略若干重大問題》首次提到：

中西部有條件的省區，要有意識地培育多個中心城市，避免“一市獨大”的弊端。

這一論述為省域副中心城市建設提供了根本遵循。

2024年4月份，中央在重慶召開的頂級規格的新時代推動西部大開發座談會上，發布了14條建議，其中一條便是：

發展壯大一批省域副中心城市。

從三次表述來看，最近發布的重要文件表述有了明確改變，前兩次基本都特指中西部地區，現在沒有了這個前綴，覆蓋面更大。

意味著，未來全國范圍內將誕生更多的新的省域副中心城市。

2020年之所以有此表述，很多地區省會與首府的確過度集中了資源，無論經濟首位度還是人口首位度，都嚴重超標。

2024年年末數據顯示：

寧夏、吉林一半以上的經濟都裝在了首府銀川、省城長春的口袋。西寧的經濟首位度也接近50%。

西安、哈爾濱、成都、拉薩、武漢的首位也超過了三分之一。海口接近三分之一。

長沙、沈陽、合肥、昆明、貴陽的經濟首位度超過四分之一。

制圖：城市財經；數據：各地統計局

02

省會與首府分權時代來臨

在這種背景下，才有了避免“一城獨大”、培育多個中心城市的地區發展戰略調整。

2020年之后，由于頂層設計上對地區發展戰略做出了重新規劃，上至中央下至地方，都對城市發展的側重點，做出了微調。

隨之，一批省域副中心城市誕生，省會分權時代來臨。

山西省2021年在發布的《山西省國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中提到：

因地制宜發展大同、長治、臨汾省域副中心城市。

2021年，甘肅省發布的《“十四五”蘭州經濟圈發展規劃》明確提到：

將酒泉-嘉峪關建設成為省域副中心城市。

不過其他文件中也提到過天水。

2022年，國家發改委發布了兩份文件，明確指定了河南省域副中心洛陽；江西省域副中心贛州；貴州省域副中心遵義；陜西省域副中心延安；江蘇省域副中心徐州；山西省域副中心長治；湖北省域副中心襄陽。

當然，湖北自己還提出了宜昌、河南自己也提出了南陽，陜西還支持寶雞等。

此外，廣東省早就指定了珠海、湛江、汕頭，湖南指定了岳陽與衡陽。

2022年，廣西發布《廣西新型城鎮化規劃（2021—2035年）》中，直接圈定柳州和桂林為省域副中心。

同一年，云南省印發《關于支持曲靖市建設云南副中心城市的若干意見》，其中明確提出：

到2025年，云南副中心城市基本建成，經濟總量占全省的比重超過15%。全省先進制造業中心基本建成，網絡型基礎設施體系基本形成，城市綜合承載能力和服務功能大幅提升，輻射力影響力帶動力明顯增強。

安徽在發布的《安徽省國土空間規劃（2021-2035年）》里提出，蕪湖為省域副中心。

將強省會戰略做到極致的四川，在2023年年底至2024年，先后發布了 《關于支持綿陽發揮科技城優勢加快建成川北省域經濟副中心的意見》、《關于支持宜賓瀘州組團建設川南省域經濟副中心的意見》、《關于支持南充達州組團培育川東北省域經濟副中心的意見》，明確提到了打造三個組團省域副中心：

南充-達州、綿陽、宜賓-瀘州。

2024年吉林省吉林市市長王吉透露，吉林市正在打造省域副中心。

2025年吉林省發布了《吉林市以信用體系建設賦能省域副中心城市高質量發展》，其中明確提到：

吉林市將持續深化社會信用體系建設，讓信用之光照亮江城每一個角落，為加快建設形神兼備的新時代省域副中心城市注入源源不斷的“信用力量”。

細數下來，目前已經有15個省與自治區設立了二十多個省域副中心。

制圖：城市財經；資料來源：政府文件與媒體報道梳理

2023年，湖南省發布了《關于賦予岳陽市、衡陽市部分省級經濟社會管理權限的通知》，開始加速放權。

文件明確提出：

支持岳陽市、衡陽市省域副中心城市建設，決定賦予岳陽市、衡陽市部分省級經濟社會管理權限。

下放的省級經濟社會管理權限共14項，包括諸多項目的審批權，藥品、醫療器械互聯網信息服務審批權等等一大堆。

同時，為了支持兩個省域副中心城市發展，在領導班子上也做了調整。由湖南省委常委謝衛江兼任岳陽市委書記。

除了湖南，很多省與自治區，也通過人事高配的方式，促進省域副中心發展。

貴州遵義、河南洛陽、湖北襄陽、山西大同、陜西延安、云南曲靖、四川綿陽的市委書記，都是省委常委“高配”。江西贛州更是由省委副書記兼任。

推動省域副中心城市發展，本質就是分省會的權。因為一個省的產業資源有限，政策資源也有限，既然要推動副中心發展，一定程度上會弱化省會的紅利。

省會與普通地級市之間，本來就存在著一定程度上的零和博弈，這就需要省政府和自治區政府居中調節。

2023年，安徽蕪湖就公開挑戰省會合肥的權威，先是通過其官方平臺發布了一篇《“一城獨大”不是春》的文章，直接明示合肥分權。

之后，蕪湖又發布了一份只有合肥分權給它，才能完成的目標計劃書，《蕪湖市推進省域副中心城市建設實施方案》。

在這份方案中，蕪湖提出到2027年，GDP要力爭8000億元，到2035年人口要突破500萬。

03

除了設立省域副中心，還要控制中心城市無序擴張

除了鼓勵有條件的地區設立省域副中心外，2022年以來，官方還在不斷控制省會城市、中心城市的無序擴張。

2022年國家發改委印發的《2022年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》文件中，明確提出，“嚴控省會城市規模擴張”。

2022年中央發布的《擴大內需戰略規劃綱要（2022－2035年）》再次強調，推進超大特大城市瘦身健體，嚴控中心城市規模無序擴張。

8月28日，國務院發布的《 關于推動城市高質量發展的意見 》，也提到了：控制超大城市規模，合理有序疏解非核心功能。

一方面控制中心城市無序擴張，一方面又鼓勵有條件的地區設立省域副中心，這是否意味著省會將從此失勢。

當然不是。

省會與首府仍是一個省會強大打造的重中之重，這一次官方發布的《 關于推動城市高質量發展的意見 》也明確提到：

增強超大特大城市綜合競爭力。推動超大特大城市按照國家批準明確的功能定位做強做精核心功能，控制超大城市規模，合理有序疏解非核心功能，打造高質量發展主引擎。支持超大特大城市結合實際推進制度創新。支持部分超大特大城市增強對全球高端生產要素的配置能力。支持超大特大城市布局科技創新平臺基地，提升原創性、顛覆性科技創新能力。推動有條件的省份培育發展省域副中心城市。

那么該怎么理解這看似矛盾之處呢？

其實，這并不矛盾，而是并行不悖。

未來的天下，依舊是中心城市的天下，未來依然要做強中心城市的能級。

但中心城市的能級上升，是依靠自身的制度創新、產業升級、要素配置，而不是攤大餅式的擴容吞并。

在推進省會發展的同時，有條件的地區，也要扶持省域副中心發展，讓其分擔其人口、資源與經濟重任，讓人口不再過度流入省會城市。

這里有個前綴，“有條件的地區”。

其潛臺詞是省會壯大的差不多的地區，應該設立省域副中心城市，讓全省發展百尺竿頭更進一步。

比如成都、武漢的GDP已經超兩萬億了，已經具備了相當大的勢能。這時候，想要推動四川、湖北往前發展，就不能再繼續無休止壯大省會，而是得適度均衡，開啟雙核乃至多核。

東南沿海經濟強省，無一例外都是雙核乃至三核。

廣東有廣深雙核，還有佛山、東莞兩大萬億級別城市助攻。江蘇更是如此，13個城市號稱十三太保，江蘇省內無弱市。浙江有杭州、寧波雙核。山東有青島、濟南組成的雙核。福建有福州、廈門、泉州三核心。

這些優秀的成功案例在前，四川、湖北等已經成長起來的大省，也到了該雙核的時候。

當然，不得不說，我們做事總喜歡一窩蜂。

很多地區其實還達不到“有條件”，完全沒必要設立省域副中心。

比如自行指定省域副中心的廣西、甘肅、云南、吉林等地。

這些省與自治區的省會與首府，GDP尚未過萬億，自身還沒有壯大起來，走強省會與強首府路線更妥當，先把省會與首府的武功練好，等到能打時，才是尋求均衡的時機。

04

強省會好，還是多中心好

這里就不得不談論一個老生常談的話題，強省會好，還是多中心好？

本號這幾年一直強調著我對這個事情的看法，總結起來就是八個字：

強則兼顧，弱則核心。

很多人認為，強省會是對省內其他城市的壓榨。

但站在更高的視角來看，對于內陸省與自治區來說，唯有強省會才能有盼頭。

強省會與均衡發展，無所謂好壞，適應自己的才是最好的。或者可以這樣說，強省會與均衡發展，只是地區發展不同時代、不同實力的需要。

一言以蔽之，強省會與均衡發展，都是時代選擇的結果。

廣東、江蘇、福建、山東、浙江、遼寧的均衡模式，都是時代選擇的結果。時代選中了深圳、廈門、青島、寧波、大連為計劃單列市，時代成就了東莞、佛山、蘇州、無錫、南通、煙臺、溫州等明星地級市。

時代更選中了上海成為東方明珠，在它的帶動下，蘇南地區都是個頂個的高手，南京很難擁有絕對話語權。

內陸省與自治區，大多都是走強省會路線，也是時代選擇的結果。

因為改革之后，沿海作為對接世界的第一線，思想率先解放，產業率先崛起，而中西部則要慢一拍乃至兩拍。

產業崛起的沿海，瘋狂吸引內陸人口。內陸地區為了抵御這種虹吸，只有將有限的政策、資源傾斜給省會或首府，壯大省會與首府，才能對沖這種虹吸。

本號不久前寫過一篇（點擊標題即可查看），文章根據四大一線城市統計局公布的七普數據，梳理了一下一線城市虹吸的人口情況。

北上廣深四一一線城市2010年至2020年十年間，共虹吸了外省人口4071.56萬人。

制圖：城市財經；數據：各城市統計局

其中廣東省去往一線城市的人口最多， 廣東省在扣除廣州戶籍人口、深圳戶籍人口之后，廣東其他19個市總共有886.74萬人去了一線城市。 當然廣東省去的一線城市是自家的廣州和深圳，廣東省去往北京、上海的人口只有21萬，所以絕大多數并不算外流。

拋開廣東來看。

2010年至2020年十年間，河南省僅去往四大一線城市的人口就有397.7萬人，安徽有304.3萬人，湖南有282.9萬人，廣西有244.3萬人，河北有236萬人。

四川省去往一線城市的人口只有182.2萬人。而四川省的常住人口規模位居全國第五，試想一下如果四川如果沒有一個強大的成都，去往一線城市的規模大概率會比湖南多。

湖南湖北若不走強省會路線，去往一線城市的人口會更多。

制圖：城市財經；數據：各城市統計局

此外，強省會的另一個作用在于，省內能夠有城市躋身一流城市，去爭奪頂端資源。

在金庸的天龍八部、射雕、神雕中，丐幫能夠上位，成為第一大幫派，依靠的不是人數，而是幫主的武功，喬峰、洪七公，都是頂尖高手，黃蓉也是女中翹楚。而到了倚天中，同樣規模龐大的丐幫已經不入流，六大門派圍攻光明頂沒有丐幫的身影，是因為幫主無能。

所以說，一個省要提升存在感，必須讓省會出圈。只有省會出圈，才能在頭部城市中卡位，為省內爭取到好的資源。

同時減輕全省人口被外省虹吸的壓力。

如果連一個能打的都沒有，資源也會繞道而行，就像江西、山西、貴州、廣西、云南等地區一樣。

處在地級市角度來看，強省會不利于它們發展，但從全省戰略高度來看，如果均衡發展，那只能是大家一起窮，強省會是最適合的戰略。

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