海關專業律師逐條解析《出口管制法》（之一）

前言

對于從事進出口從業者、科研人員和相關法律工作者而言，《中華人民共和國出口管制法》無疑是一部亟待深入理解與把握的重要法律。自2020年底生效以來，該法在實踐中給出口經營者、行政執法部門乃至刑事司法部門帶來諸多嶄新的問題。一個現實而迫切的情況是，盡管該法極為重要，迄今卻未有官方出版的權威“釋義”或“理解與適用”讀本。

作為一名身處一線的法律從業者，筆者在工作中深切感知到各界對該法律存在進行系統而貼近實務的解讀需求。正因如此，筆者不揣谫陋，嘗試結合自身實踐經驗，對該法逐條展開，以期為同行和出口經營者提供參考。在寫作過程中，本文將立足于法律文本，綜合參考立法過程中的草案、起草說明、審議意見，以及商務部、海關總署等部門發布的出口管制政策，力求解讀既契合立法原意，又能回應實踐中的具體問題。

本系列文章僅代表作者基于公開資料和執業經驗所形成的個人理解，旨在學術交流與實務探討，不構成任何形式的法律意見。文中疏漏在所難免，敬請各界指正。

中華人民共和國出口管制法

（2020年10月17日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議通過）

第一章　總　　則

第一條　為了維護國家安全和利益，履行防擴散等國際義務，加強和規范出口管制，制定本法。

【解讀】

本條系我國出口管制法的立法目的，基本沿用了2017年《出口管制法》（草案征求意見稿）的內容。值得一提的是，2019年《出口管制法》（草案一次審議稿）曾對該條款中的行文次序有所調整。在2019年的草案審議稿中，該條的表述為：“為了履行防擴散等國際義務，維護國家安全和利益，加強出口管制，制定本法。”

對此，立法機關作出的說明是：“順序上，將國際義務放到了國家安全和利益之前，體現積極承擔國際責任的態度。”在《出口管制法（草案）》（二次審議稿）中，該條文才最終定型，并在三次審議稿中得以保留。

第二條　國家對兩用物項、軍品、核以及其他與維護國家安全和利益、履行防擴散等國際義務相關的貨物、技術、服務等物項（以下統稱管制物項）的出口管制，適用本法。

前款所稱管制物項，包括物項相關的技術資料等數據。

本法所稱出口管制，是指國家對從中華人民共和國境內向境外轉移管制物項，以及中華人民共和國公民、法人和非法人組織向外國組織和個人提供管制物項，采取禁止或者限制性措施。

本法所稱兩用物項，是指既有民事用途，又有軍事用途或者有助于提升軍事潛力，特別是可以用于設計、開發、生產或者使用大規模殺傷性武器及其運載工具的貨物、技術和服務。

本法所稱軍品，是指用于軍事目的的裝備、專用生產設備以及其他相關貨物、技術和服務。

本法所稱核，是指核材料、核設備、反應堆用非核材料以及相關技術和服務。

【解讀】

本條對出口管制的范圍進行了界定。此處所指的范圍有兩重含義，一是何為出口管制的對象，二是何為出口管制。

關于出口管制的對象，也即管制物項，本條進行了具體列明，分別是：兩用物項、軍品、核。在立法審議時，有意見提出，出口管制物項應包括物項相關的技術資料等數據，因此，本條第一款、第四款、第五款和第六款均增加了“相關技術和服務”的描述。

關于出口管制本身的含義，則涉及到本法所規制的行為類型。盡管本法提到“出口”，但并非僅有一般意義上的“出口”行為才受本法規制。根據該條文第三款。我國公民和組織向外國組織和個人提供管制物項的行為，均屬出口管制的范疇。換言之，常見的“境內交貨”，亦在此列。事實上，本法第四十五條所羅列的若干種管制物項的轉移情形，同樣屬于出口管制的范疇，如管制物項的過境、轉運、通運和再出口等。

第三條　出口管制工作應當堅持總體國家安全觀，維護國際和平，統籌安全和發展，完善出口管制管理和服務。

【解讀】

本條所提到的國家安全與國際和平，是我國近年來出口管制執法的重要主線。自2023年以來，我國外交部相繼發布《關于政治解決烏克蘭危機的中國立場》《中國關于解決巴以沖突的立場文件》等多項文件，一再強調中方從未向沖突任何一方提供武器裝備，嚴格管控軍民兩用物項。而在外部國際環境中，長期有聲音指責我國向沖突地區提供無人機及其部件、防彈器材等受管制產品，近年來我國出口管制執法力度不斷加強，正與這一外部背景直接相關。

第四條　國家實行統一的出口管制制度，通過制定管制清單、名錄或者目錄（以下統稱管制清單）、實施出口許可等方式進行管理。

【解讀】

本條規定了管制物項的清單管理制度。針對兩用物項、軍品和核材料三類管制物項，我國分別制定了《中華人民共和國兩用物項出口管制清單》《軍品出口管理清單》與《核出口管制清單》，其中，《軍品出口管理清單》與《核出口管制清單》在《出口管制法》出臺之前就已發布。

需要說明的是，很多管制物項并未列入上述管制清單。譬如，商務部和海關總署自今年以來發布了多份公告，對中重稀土等相關物項實施出口管制。又如，針對“由超高分子量聚乙烯纖維制成的防彈頭盔、防彈衣、防彈插板、防彈板（防彈裝甲板、復合防彈板）等防護裝備，以及用于制作防護裝備的超高分子量聚乙烯纖維無緯布靶板”，商務部、海關總署和中央軍委裝備發展部在2024年聯合發布公告，將其出口列入《軍品出口管理條例》的執行范圍內。

第五條　國務院、中央軍事委員會承擔出口管制職能的部門（以下統稱國家出口管制管理部門）按照職責分工負責出口管制工作。國務院、中央軍事委員會其他有關部門按照職責分工負責出口管制有關工作。

國家建立出口管制工作協調機制，統籌協調出口管制工作重大事項。國家出口管制管理部門和國務院有關部門應當密切配合，加強信息共享。

國家出口管制管理部門會同有關部門建立出口管制專家咨詢機制，為出口管制工作提供咨詢意見。

國家出口管制管理部門適時發布有關行業出口管制指南，引導出口經營者建立健全出口管制內部合規制度，規范經營。

省、自治區、直轄市人民政府有關部門依照法律、行政法規的規定負責出口管制有關工作。

【解讀】

本條規定了出口管制的行政管理部門。《兩用物項出口管制條例》《軍品出口管理條例》和《核出口管制條例》分別就三類管制物項的出口管制管理部門進行了規定。結合2018年國務院機構改革，目前，兩用物項出口管制管理部門包括商務部、國家國防科技工業局、國家密碼管理局等多個部門，軍品出口管制管理部門是中央軍委裝備發展部和國家國防科技工業局，核材料出口管制管理部門是國家原子能機構（隸屬工信部）和商務部。按照既往的出口管制實踐，涉及外交政策的管制物項出口，還會由前述主管部門會同外交部進行審查。早在2005年，國務院發布的《中國的軍控、裁軍與防擴散努力》就提到：“涉及外交政策的敏感物項及相關設備和技術的出口，由上述主管部門（商務部等出口管制管理部門）會同外交部進行審查。對國家安全、社會公眾利益有重大影響的出口項目，主管部門還將會同其他部門報國務院、中央軍事委員會批準。”

本條第二款規定的“出口管制工作協調機制”，其組織形式為國家出口管制工作協調機制辦公室。該辦公室最早于2025年5月出現在公眾視野，組織商務部等多個部門召開打擊戰略礦產走私出口專項行動現場會。

本條第三款規定的“出口管制專家咨詢機制”，目前在兩用物項出口管制領域中已經形成。實踐中，如果出口經營者無法判斷其擬出口的商品是否屬于兩用物項，其可通過商務部業務系統統一平臺（網址：https://ecomp.mofcom.gov.cn）提交業務咨詢。地方商務局及商務部經審查，符合條件的咨詢將流轉至商務部專家組，并最終由專家組對擬出口貨物是否屬于管制物項進行判斷。

本條第四款規定的“出口管制指南”，商務部在2021年發布《關于兩用物項出口經營者建立出口管制內部合規機制的指導意見》，發布《兩用物項出口管制內部合規指南》，為出口經營者提供具體參考。

本條第五款規定了地方行政機關有出口管制的職責，但并未就其內容進行具體列明。在2017年草案征求意見稿中，該條款原本表述為“省級相關主管部門可以根據授權或委托開展有關出口管制工作”，這意味著，按照起草機關原本的設想，各省商務廳很可能被賦予審查出口許可申請的職權，管制物項的出口許可審批將與出口許可證管理貨物的審批無異。不過，在2020年首次提請審議時，草案征求意見稿中有關授權的表述已經被刪去，并以“法律、行政法規的規定”取而代之。

第六條　國家加強出口管制國際合作，參與出口管制有關國際規則的制定。

【解讀】

出口管制措施不僅是國家維護安全與利益的重要工具，也被用于履行本國所承擔的國際條約和國際組織義務。例如，我國國務院曾在2021年12月發布《中國的出口管制》白皮書，便有多處內容明確涉及國際義務的履行。

目前，我國已加入多項與出口管制相關的國際條約，包括《不擴散核武器條約》《禁止生物武器公約》《禁止化學武器公約》和《武器貿易條約》。

第七條　出口經營者可以依法成立和參加有關的商會、協會等行業自律組織。

有關商會、協會等行業自律組織應當遵守法律、行政法規，按照章程對其成員提供與出口管制有關的服務，發揮協調和自律作用。

【解讀】

本條規定的是出口管制的行業自律。出口管制有較強的行業特性，非本行業人士可能無法獲知特定物項的管制情況及其潛在出口風險。為了提升出口經營者的合規意識，商務部在2021年發布《關于兩用物項出口經營者建立出口管制內部合規機制的指導意見》，提出組織開展或支持省級商務主管部門和有關行業組織開展宣傳培訓，指導出口經營者建立內部合規機制。

2025年以來，不少行業協會（如有報關行業、色金屬行業、機電行業）已經開始針對兩用物項出口管制進行宣講普法。

第二章　管制政策、管制清單和管制措施

第一節　一般規定

第八條　國家出口管制管理部門會同有關部門制定出口管制政策，其中重大政策應當報國務院批準，或者報國務院、中央軍事委員會批準。

國家出口管制管理部門可以對管制物項出口目的國家和地區進行評估，確定風險等級，采取相應的管制措施。

【解讀】

本條規定了出口管制政策的制定和報批。我國出口管制部門制定的出口管制政策會隨著國家安全需求、國際形勢及外交政策的變化而進行調整。對于社會公眾而言，現已公開的出口管制政策主要是針對管制物項范圍的調整，專門針對出口目的國家和地區、最終用戶或用途而制定的政策在過去較為少見。2024年12月以來，商務部先后發布五份公告，內容主要是加強相關兩用物項對美國出口管制，以及將部分美國實體列入出口管制管控名單。

當然，部分出口管制政策會以不公開的形式得以落實，例如，出口管制管理部門對特定物項出口至某國或地區的申請不予許可。在進出口貿易中，此類不公開的政策較為常見，不少法律上屬于“限制出口”的貨物，在出口許可審批環節可能已被列為某一時期內“禁止出口”的貨物。大量刑事案件也因此而起。

第九條　國家出口管制管理部門依據本法和有關法律、行政法規的規定，根據出口管制政策，按照規定程序會同有關部門制定、調整管制物項出口管制清單，并及時公布。

根據維護國家安全和利益、履行防擴散等國際義務的需要，經國務院批準，或者經國務院、中央軍事委員會批準，國家出口管制管理部門可以對出口管制清單以外的貨物、技術和服務實施臨時管制，并予以公告。臨時管制的實施期限不超過二年。臨時管制實施期限屆滿前應當及時進行評估，根據評估結果決定取消臨時管制、延長臨時管制或者將臨時管制物項列入出口管制清單。

【解讀】

本條規定了出口管制清單的制定和調整，以及臨時管制。

出口管制清單的制定與出口管制管理規定的制定并非完全同步，如第四條的解析所述，《軍品出口管理清單》與《核出口管制清單》在《出口管制法》出臺之前就已發布。在兩用物項出口管制方面，我國在《出口管制法》頒布的四年后公布《兩用物項出口管制條例》，在此之前，商務部和海關總署已于2005年12月公布《兩用物項和技術進出口許可證管理辦法》，并在每年定期調整《兩用物項和技術進出口許可證管理目錄》。2024年11月，商務部等四部門聯合發布《兩用物項出口管制清單》，此后，商務部和海關總署仍會將其他物項列入出口管制范疇，《兩用物項出口管制清單》大概率會定期更新物項的管制情況。

在過去二十多年里，我國的臨時出口管制政策屈指可數，且限于兩用物項領域，根據公開文件，臨時出口管制政策的首次實施可追溯至2003年，彼時，商務部和海關總署對磷酸三丁酯實施臨時出口管制。截至本文定稿之日，我國暫無現行有效的臨時出口管制規定。

第十條　根據維護國家安全和利益、履行防擴散等國際義務的需要，經國務院批準，或者經國務院、中央軍事委員會批準，國家出口管制管理部門會同有關部門可以禁止相關管制物項的出口，或者禁止相關管制物項向特定目的國家和地區、特定組織和個人出口。

【解讀】

本條規定了管制物項的禁止出口情形。出口管制的落實方式包括對出口貨物實施禁止性或限制性管理，只不過出口許可的管理措施占據實踐主流，故各界較少討論出口管制中的禁止性管理。

《對外貿易法》第十五條規定了國家可基于“維護國家安全、社會公共利益或者公共道德”“依照法律、行政法規的規定”或“根據我國締結或者參加的國際條約、協定的規定”等原因。禁止有關貨物、技術出口。禁止出口的貨物和技術，確定其范圍的依據包括：《禁止進口貨物目錄》；商務部或其會同國務院其他部門的臨時決定；法律、行政法規禁止出口的規定。

從法律銜接的角度看，本條是《對外貿易法》第十五條“維護國家安全、社會公共利益或者公共道德”和“依照法律、行政法規的規定”的具體化，同時，《對外貿易法》第十七條第二款“國務院對外貿易主管部門或者由其會同國務院其他有關部門，經國務院批準，可以在本法第十五條和第十六條規定的范圍內，臨時決定限制或者禁止前款規定目錄以外的特定貨物、技術的進口或者出口”亦是本條的法源。

未完待續......

本文作者：上海蘭迪（深圳）律師事務所 海關財稅團隊 陸怡坤律師