最高法判例：行政行為的裁判基準時與行政機關的首次判斷權

裁判要旨

從行政行為作出到被訴請人民法院審查，直至人民法院對其合法性作出裁判，存在時間間隔，以上述不同時間節點作為裁判基準時，將可能對行政行為的合法性判斷得出不同結論。一般而言，行政行為是行政機關根據作出時的事實、證據和法律作出的，對行政行為合法性的評價，一般也只能以該作出時的事實、證據和法律為標準，而不能以后續變化的事實、證據或法律規范作為評價原行政行為合法性的依據。否則，將不利于法律秩序的穩定，有損行政行為的公定力和法的安定性。對后續變化的事實、證據等，宜由先行判斷，而不宜由人民法院在審判程序中作出首次判斷。 考慮到本案已經走完一審和二審程序，判決結果亦遵循了司法審查的必要限度，且原審判決并未從根本上否定當事人的最終合法權益，當事人重新申請確權所將付出的成本與行政機關根據人民法院撤銷判決啟動確權程序后，當事人參與行政程序所將付出的成本亦非明顯不成比例，故綜合來看，本案并無啟動再審之必要。

案例詳情

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2018）最高法行申809號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：艾國棟，男，1956年11月9日出生，漢族，住北京市平谷區。

再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）：北京市平谷區人民政府。住所地：北京市平谷區府前街7號。

法定代表人：汪明浩，該區人民政府區長。

再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）：北京市人民政府。住所地：北京市東城區正義路2號。

法定代表人：陳吉寧，該市人民政府市長。

原審第三人：金春和，男，1957年4月25日出生，漢族，住北京市平谷區。

艾國棟因訴北京市平谷區人民政府（以下簡稱平谷區政府）不履行土地權屬行政處理法定職責及北京市人民政府（以下簡稱北京市政府）行政復議一案，不服北京市高級人民法院（2017）京行終459號行政判決，向本院申請再審。本院依法由審判員王振宇、審判員李緯華、審判員李紹華組成合議庭，對本案進行了審查，現已審查終結。

艾國棟以平谷區政府于2016年1月27日作出的（2016）決字001號《土地權屬爭議案件決定書》（以下簡稱被訴爭議決定）以及北京市政府于同年5月12日作出的京政復字（2016）277號《行政復議決定書》（以下簡稱被訴復議決定）違法并致其合法權益受損為由，向北京市第四中級人民法院提起行政訴訟，請求撤銷被訴爭議決定及被訴復議決定，并責令平谷區政府為其頒發集體土地建設用地使用證。

一審法院查明：艾國棟于2015年5月4日向北京市國土資源局平谷分局（以下簡稱平谷國土分局）提交土地權屬確權申請，要求對本案第三人金春和建房時修建滴水部分土地進行權屬確認。同年5月5日，平谷國土分局作出京平土（2015）爭字001號《土地權屬爭議案件受理通知書》，并于同年5月8日送達艾國棟。同年5月11日，平谷國土分局向金春和送達《答辯通知書》，后金春和向平谷國土分局提交了答辯狀、身份證及戶口簿復印件、土地房產所有證存根等材料。此后，平谷國土分局分別對艾國棟、金春和及北京市平谷區興谷街道后羅莊村村委會（以下簡稱后羅莊村委會）工作人員、張淑蘭進行調查、詢問，并進行現場勘查。在調查中艾國棟明確要求平谷區政府確定后羅莊村王家胡同1號院（以下簡稱1號院）與王家胡同3號院（以下簡稱3號院）使用權界線，并表示不同意調解。期間，后羅莊村委會出具《證明》，證明艾國棟非該村村民；金春和系該村村民，其戶籍地址、居住地址是3號院。調查過程中，平谷國土分局針對艾國棟提交的2013年4月17日加蓋后羅莊村委會公章的《證明信》中“因王黃氏已于1984年3月24日去世、王鳳英于2013年4月11日去世，故村中有艾國棟的農民房屋及院落一處，方位緊鄰王鴻儒宅院南側”的內容，與后羅莊村委會負責出具證明信的工作人員劉海鳳進行調查，劉海鳳稱該村為艾國棟出具過在該村無房的證明，沒有上述內容，且落款名“北京市平谷區王辛莊鎮后羅莊村”與實際不符，該村自2006年劃歸興谷街道。2015年10月16日,后羅莊村委會及北京市平谷區興谷街道辦事處（以下簡稱興谷街道辦事處）出具《證明》,證明1號院宅基地現使用權人是張淑蘭。平谷國土分局工作人員向張淑蘭調查時，張淑蘭亦稱其系1號院的宅基地使用權人，且與金春和并無宅基地使用權糾紛。因該案比較復雜，平谷國土分局于同年10月23日作出《延期調查處理通知書》，決定延期3個月，并于同年10月26日、27日分別向艾國棟及金春和送達。2016年1月27日，平谷區政府作出被訴被訴爭議決定，并分別于同年2月3日、4日向艾國棟與金春和進行送達。艾國棟不服，于同年3月21日向北京市政府申請行政復議，請求撤銷被訴爭議決定。北京市政府受理后，于同年3月22日向平谷區政府作出《行政復議答復通知書》，通知其提交書面答復及相應證據、依據。同年4月1日，平谷區政府作出《行政復議答復書》并提交相關證據材料。同年5月12日，北京市政府作出維持被訴爭議決定的被訴復議決定，并向艾國棟、平谷區政府、金春和進行送達。艾國棟不服，故提起本案行政訴訟。

一審法院認為：根據《中華人民共和國土地管理法》第十六條第二款及《土地權屬爭議調查處理辦法》第三條、第十條之規定，申請調查土地權屬爭議的申請人首先應當與爭議的土地有直接利害關系。本案中，艾國棟認為其所使用的1號院與相鄰的3號院存在宅基地權屬爭議，并向平谷國土分局提出申請。艾國棟1956年出生，幼年隨外祖母戶籍登記在原××××公社后羅莊村，1964年6月15日其因上學將戶籍遷入原北京市崇文區，屬城鎮居民。在調查核實過程中，平谷區政府提交了后羅莊村委會、興谷街道辦事處出具的否認艾國棟村民身份的證明材料，艾國棟主張其于1962年取得后羅莊村宅基地使用權，但其未能提交有效證據予以證明，該院對此不予支持。平谷區政府在訴訟中稱，平谷國土分局認為艾國棟在1號院有建房行為，所以受理其權屬爭議申請，此做法與其最終未認定艾國棟系1號院宅基地的使用權人的決定不相矛盾，該院對此不持異議。平谷國土分局受理申請后，對權屬爭議進行調查處理中因情況復雜，經負責人批準延長辦理期限的行為，并不違反《土地權屬爭議調查處理辦法》第二十八條之規定。艾國棟認為平谷區政府違反辦案期限的主張，該院不予支持。綜上，被訴爭議決定認定事實清楚、程序合法，北京市政府作出被訴復議決定的程序亦符合法律規定。據此，一審法院于2016年11月21日作出（2016）京04行初770號行政判決：駁回艾國棟的訴訟請求。

艾國棟不服，向北京市高級人民法院提起上訴。

二審法院另查明：王鳳英與艾國棟系母子關系。1993年5月20日，后羅莊村委會出具兩份編號分別為69號、70號的《宅基地登記卡》，其中69號《宅基地登記卡》將后羅莊村東至過道、西至金增光、南至王鳳英、北至大街面積為250.6平方米的宅基地戶主姓名登記為王洪如；70號《宅基地登記卡》將后羅莊村東至王洪如、西至金連青、南至金春和、北至王洪如面積為256.23平方米的宅基地戶主姓名登記為王鳳英。王鳳英于2013年4月11日死亡。

二審法院認為：《土地權屬爭議調查處理辦法》第四條第一款規定，縣級以上國土資源行政主管部門負責土地權屬爭議案件的調查和調解工作；對需要依法作出處理決定的，擬定處理意見，報同級人民政府作出處理決定。第十條規定，申請調查處理土地權屬爭議的，應當符合下列條件：一、申請人與爭議的土地有直接利害關系；二、有明確的請求處理對象、具體的處理請求和事實根據。第十九條規定，土地權屬爭議雙方當事人對各自提出的事實和理由負有舉證責任，應當及時向負責調查處理的國土資源行政主管部門提供有關證據材料。本案中，在接到艾國棟的申請后，平谷國土分局對艾國棟、金春和、后羅莊村委會工作人員、張淑蘭等進行調查，核實相關證明材料，其中包括艾國棟提供的材料。經過對上述調查情況綜合認定，平谷區政府認為無法認定艾國棟是1號院宅基地使用權人。上述認定系基于艾國棟的舉證責任和平谷國土分局的調查義務基礎之上，并無不當。艾國棟在行政程序中提交的證據材料確不足以證明其與爭議的土地有直接利害關系。本案二審審理過程中，艾國棟雖提交了《親屬關系證明》和《宅基地登記卡》等材料，但由于上述材料并未在行政程序和一審程序中提交，且《宅基地登記卡》等新證據材料的證據能力及效力也宜由作為行政機關的平谷區政府在專業行政管理領域先行裁量確定，故上述材料不能作為對被訴爭議決定、被訴復議決定及一審判決進行否定性評價的依據。鑒此，艾國棟可持包括涉案《宅基地登記卡》等材料，重新向平谷區政府提出相關申請，平谷區政府應對此重新判斷和作出處理。據此，二審法院于2017年5月31日作出（2017）京行終459號行政判決：駁回上訴，維持一審判決。

艾國棟不服，向本院申請再審，請求撤銷一、二審判決，撤銷被訴爭議決定及復議決定，判令再審被申請人賠償面積為533平方米的居住房屋、四年房屋租賃費15萬元及工作損失費30萬元，并附帶審查《北京市平谷區農村村民住宅建設管理辦法》第三章第二十二條及《北京市人民政府關于加強農村村民建房用地管理若干規定》第九條。主要事實和理由為：（一）原審判決認定事實不清，在案證據足以證明1號院內部分房屋財產歸再審申請人所有，70號《宅基地登記卡》登記的宅基地歸再審申請人使用。（二）本案第三人金春和違法占用涉案土地，事實清楚，證據充分。（三）原審法官枉法裁判。

本院認為：從行政行為作出到被訴請人民法院審查，直至人民法院對其合法性作出裁判，存在時間間隔，以上述不同時間節點作為裁判基準時，將可能對行政行為的合法性判斷得出不同結論。一般而言，行政行為是行政機關根據作出時的事實、證據和法律作出的，對行政行為合法性的評價，一般也只能以該作出時的事實、證據和法律為標準，而不能以后續變化的事實、證據或法律規范作為評價原行政行為合法性的依據。否則，將不利于法律秩序的穩定，有損行政行為的公定力和法的安定性。就本案而言，平谷國土分局在收到再審申請人提出的調查處理土地權屬爭議申請之后，對涉案土地權屬爭議雙方及相關人員進行調查并核實相關證據。鑒于當時再審申請人并未在行政程序中提交《親屬關系證明》和《宅基地登記卡》等材料，再審被申請人以現有證據無法認定再審申請人系涉案1號院宅基地的使用權人為由作出被訴爭議決定，并無明顯不當。根據《中華人民共和國土地管理法》第十六條之規定，土地所有權和使用權爭議，由當事人協商解決；協商不成的，由人民政府處理。當事人對有關人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內，向人民法院起訴。考察該條的立法本意，旨在針對土地權屬爭議賦予行政機關以首次判斷權，充分發揮行政機關在相關行政管理領域的專業判斷能力。《宅基地登記卡》等新證據材料的證據能力及證據效力，宜由再審被申請人先行判斷，而不宜由人民法院在審判程序中作出首次判斷。基于上述考量，二審法院已為再審申請人明確指明權利救濟路徑，即由再審申請人持包括涉案《宅基地登記卡》等證據，重新向再審被申請人提出調查處理土地權屬爭議申請，由其重新判斷并作出專業處理。考慮到本案已經走完一審和二審程序，判決結果亦遵循了司法審查的必要限度，且原審判決并未從根本上否定再審申請人的最終合法權益，再審申請人重新申請確權所將付出的成本與再審被申請人根據人民法院撤銷判決啟動確權程序后，再審申請人參與行政程序所將付出的成本亦非明顯不成比例，故綜合來看，本案并無啟動再審之必要。

綜上，艾國棟的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關于適用 <中華人民共和國行政訴訟法> 的解釋》第一百一十六條第二款之規定，裁定如下：

駁回再審申請人艾國棟的再審申請。

審判長　　王振宇

審判員　　李緯華

審判員　　李紹華

二〇一八年三月三十日

書記員　　薛　菁

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