最高法案例：復(fù)議機(jī)關(guān)決定駁回復(fù)議申請(qǐng)，如何區(qū)分復(fù)議機(jī)關(guān)作出的駁回復(fù)議申請(qǐng)決定是實(shí)體駁回還是程序駁回？

裁判要旨

《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十六條第二款規(guī)定：“經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈模瑥?fù)議機(jī)關(guān)是被告。”《最高人民法院關(guān)于適用 <中華人民共和國(guó)行政訴訟法> 的解釋》第一百三十三條規(guī)定：“行政訴訟法第二十六條第二款規(guī)定的‘復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為’，包括復(fù)議機(jī)關(guān)駁回復(fù)議申請(qǐng)或者復(fù)議請(qǐng)求的情形，但以復(fù)議申請(qǐng)不符合受理?xiàng)l件為由駁回的除外。”區(qū)分復(fù)議機(jī)關(guān)的駁回復(fù)議申請(qǐng)究竟屬于因理由不成立而駁回，還是因不符合受理?xiàng)l件而駁回，應(yīng)當(dāng)適用實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)。名為駁回復(fù)議申請(qǐng)，甚至名為不予受理決定，但事實(shí)上對(duì)復(fù)議請(qǐng)求作出了實(shí)體審查的，也應(yīng)當(dāng)定性為駁回復(fù)議請(qǐng)求，進(jìn)而構(gòu)成對(duì)原行政行為的維持。盡管周口市政府作出的周政（復(fù)不可訴）字〔2016〕11號(hào)《行政復(fù)議不予受理決定書(shū)》援引的是《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第十七條關(guān)于“對(duì)不符合本法規(guī)定的行政復(fù)議申請(qǐng)，決定不予受理”的規(guī)定，但其在決定書(shū)中指出：“申請(qǐng)人申請(qǐng)公開(kāi)的文件是原中共周口市委的文件，不屬于政府信息公開(kāi)職責(zé)范圍。川匯區(qū)已于2016年8月8日對(duì)申請(qǐng)人進(jìn)行了公開(kāi)答復(fù)，不構(gòu)成不作為。”事實(shí)上是對(duì)復(fù)議請(qǐng)求進(jìn)行了實(shí)體審查，其情形也符合《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》第四十八條第一款第一項(xiàng)“申請(qǐng)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)申請(qǐng)行政復(fù)議，行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理后發(fā)現(xiàn)該行政機(jī)關(guān)沒(méi)有相應(yīng)法定職責(zé)或者在受理前已經(jīng)履行法定職責(zé)的”情形，而非第一款第二項(xiàng)“受理行政復(fù)議申請(qǐng)后，發(fā)現(xiàn)該行政復(fù)議申請(qǐng)不符合行政復(fù)議法和本條例規(guī)定的受理?xiàng)l件的”情形。

案例詳情

中華人民共和國(guó)最高人民法院

行 政 裁 定 書(shū)

（2018）最高法行申152號(hào)

再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）王某生，男，1953年10月15日出生，漢族，住河南省商水縣。

再審被申請(qǐng)人（一審被告、二審被上訴人）周口市人民政府，住所地河南省周口市川匯區(qū)慶豐東路1號(hào)。法定代表人丁福浩，該市人民政府市長(zhǎng)。

委托代理人苑全成，周口市人民政府法制辦公室副主任。

委托代理人張國(guó)輝，周口市人民政府法制辦公室副主任科員。再審申請(qǐng)人王某生因訴周口市人民政府（以下簡(jiǎn)稱(chēng)周口市政府）行政復(fù)議一案，不服河南省高級(jí)人民法院（2017）豫行終1032號(hào)行政判決，向本院申請(qǐng)?jiān)賹彙１驹阂婪ńM成由審判員李廣宇、審判員閻巍、審判員董保軍參加的合議庭，對(duì)本案進(jìn)行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。

王某生向本院申請(qǐng)?jiān)賹彿Q(chēng):1.從原審判決及周口市政府行政復(fù)議不予受理決定均可以看出，復(fù)議機(jī)關(guān)周口市政府決定維持了川匯區(qū)政府作出的原行政行為，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十六條第一款、第二款規(guī)定，“經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告”。2016年8月25日，再審申請(qǐng)人向河南省開(kāi)封市中級(jí)人民法院提起訴訟，將川匯區(qū)政府和周口市政府列為共同被告，當(dāng)時(shí)立案庭不立案，再審申請(qǐng)人只能按照立案庭告知的情況，當(dāng)日另改寫(xiě)并提交了本案起訴狀。后開(kāi)封市中級(jí)人民法院電話(huà)通知要求再審申請(qǐng)人追加川匯區(qū)政府為被告，后又再次電話(huà)通知要求不再追加川匯區(qū)政府為被告，并在開(kāi)庭審理前按照審判長(zhǎng)的要求書(shū)面補(bǔ)寫(xiě)不追加川匯區(qū)政府為被告的字據(jù)。2.再審申請(qǐng)人申請(qǐng)公開(kāi)的市發(fā)（1983）20號(hào)《關(guān)于處理私有出租房屋社會(huì)主義改造遺留問(wèn)題的通知》，文件抬頭為中共周口市委，但落款署名為周口市政府及中共周口市委，可以認(rèn)定為黨、政不分的共同所為，因此該文件應(yīng)屬政府信息公開(kāi)范圍。3.上述文件的現(xiàn)行效力，清理記錄的信息，性質(zhì)應(yīng)歸屬于以一定形式記錄、保存的信息，一審和二審法院將其歸于問(wèn)題咨詢(xún)無(wú)法律依據(jù)。請(qǐng)求：1.撤銷(xiāo)一審判決，增加遺漏的訴訟主體，判令程序違法；2.撤銷(xiāo)二審判決，裁定發(fā)回重審或再審；3.撤銷(xiāo)再審被申請(qǐng)人作出的復(fù)議決定，責(zé)令限期重新作出決定；4.本案訴訟費(fèi)用全部由再審被申請(qǐng)人承擔(dān)。

本院認(rèn)為：《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十六條第二款規(guī)定：“經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈模瑥?fù)議機(jī)關(guān)是被告。”《最高人民法院關(guān)于適用 <中華人民共和國(guó)行政訴訟法> 的解釋》第一百三十三條規(guī)定：“行政訴訟法第二十六條第二款規(guī)定的‘復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為’，包括復(fù)議機(jī)關(guān)駁回復(fù)議申請(qǐng)或者復(fù)議請(qǐng)求的情形，但以復(fù)議申請(qǐng)不符合受理?xiàng)l件為由駁回的除外。”區(qū)分復(fù)議機(jī)關(guān)的駁回復(fù)議申請(qǐng)究竟屬于因理由不成立而駁回，還是因不符合受理?xiàng)l件而駁回，應(yīng)當(dāng)適用實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)。名為駁回復(fù)議申請(qǐng)，甚至名為不予受理決定，但事實(shí)上對(duì)復(fù)議請(qǐng)求作出了實(shí)體審查的，也應(yīng)當(dāng)定性為駁回復(fù)議請(qǐng)求，進(jìn)而構(gòu)成對(duì)原行政行為的維持。本案中，盡管周口市政府作出的周政（復(fù)不可訴）字〔2016〕11號(hào)《行政復(fù)議不予受理決定書(shū)》援引的是《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第十七條關(guān)于“對(duì)不符合本法規(guī)定的行政復(fù)議申請(qǐng)，決定不予受理”的規(guī)定，但其在決定書(shū)中指出：“申請(qǐng)人申請(qǐng)公開(kāi)的文件是原中共周口市委的文件，不屬于政府信息公開(kāi)職責(zé)范圍。川匯區(qū)已于2016年8月8日對(duì)申請(qǐng)人進(jìn)行了公開(kāi)答復(fù)，不構(gòu)成不作為。”事實(shí)上是對(duì)復(fù)議請(qǐng)求進(jìn)行了實(shí)體審查，其情形也符合《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》第四十八條第一款第一項(xiàng)“申請(qǐng)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)申請(qǐng)行政復(fù)議，行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理后發(fā)現(xiàn)該行政機(jī)關(guān)沒(méi)有相應(yīng)法定職責(zé)或者在受理前已經(jīng)履行法定職責(zé)的”情形，而非第一款第二項(xiàng)“受理行政復(fù)議申請(qǐng)后，發(fā)現(xiàn)該行政復(fù)議申請(qǐng)不符合行政復(fù)議法和本條例規(guī)定的受理?xiàng)l件的”情形。本來(lái)，再審申請(qǐng)人是以復(fù)議機(jī)關(guān)周口市政府和作出原行政行為的機(jī)關(guān)川匯區(qū)政府為共同被告提起訴訟的，一審法院卻告知其撤回對(duì)川匯區(qū)政府的起訴，有所不當(dāng)；二審法院認(rèn)為“上述不予受理行為尚未進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查不能推斷為維持原行政行為，不宜列川匯區(qū)政府為共同被告”，亦有不當(dāng)。本案本應(yīng)提起再審，以糾正一審和二審法院在復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告問(wèn)題上的錯(cuò)誤，但本院查明，再審申請(qǐng)人已另外于2016年8月29日單獨(dú)針對(duì)川匯區(qū)政府的原行政行為提起了訴訟，河南省高級(jí)人民法院也于2017年1月16日作出終審判決，在有生效裁判對(duì)原行政行為產(chǎn)生既判力的情況下，對(duì)本案提起再審已無(wú)可能。

綜上，依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規(guī)定，裁定如下：駁回再審申請(qǐng)人王某生的再審申請(qǐng)。

審判長(zhǎng)　　李廣宇

審判員　　閻　巍

審判員　　董保軍

二〇一八年三月三十日

法官助理 駱?lè)挤?/p>

書(shū)記員 王昱力

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北京來(lái)碩律師事務(wù)所是經(jīng)北京市司法局批準(zhǔn)于2013年12月成立的合伙制事務(wù)所。自成立以來(lái)，來(lái)碩秉持客戶(hù)至上的理念，盡心竭力為客戶(hù)提供優(yōu)質(zhì)、高效的法律服務(wù)。針對(duì)征地拆遷業(yè)務(wù)，我們配備了專(zhuān)業(yè)的律師團(tuán)隊(duì)，團(tuán)隊(duì)律師均具備豐富的經(jīng)驗(yàn)。我所成功代理了江西省龍南縣房屋拆遷案件、解某訴河北省某縣政府的房屋征收決定案件及丁漢忠案件等多個(gè)具有社會(huì)影響力的典型案例，其中江西省龍南縣房屋拆遷案件被最高人民法院評(píng)選為征地拆遷十大案例，解某訴河北省某縣政府房屋征收決定案件入選2014推動(dòng)河北法治進(jìn)程十大案例，丁漢忠案件是一起典型的因強(qiáng)拆導(dǎo)致的血案，此案在全國(guó)范圍內(nèi)引起了廣泛的關(guān)注。來(lái)碩以“誠(chéng)謹(jǐn)、仁愛(ài)、專(zhuān)注、良知”為宗旨，現(xiàn)已成為在征地拆遷、行政訴訟領(lǐng)域享有盛譽(yù)的律師事務(wù)所之一。

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