商事調(diào)解的市場(chǎng)化路徑為何戛然而止？

【編者按】

近年來，我國(guó)商事調(diào)解制度在立法與政策層面經(jīng)歷了數(shù)次關(guān)鍵轉(zhuǎn)向，從鼓勵(lì)市場(chǎng)化探索、支持個(gè)人執(zhí)業(yè)，逐步走向嚴(yán)準(zhǔn)入、強(qiáng)監(jiān)管、機(jī)構(gòu)專屬的規(guī)制格局。本文以權(quán)威立法文本與政策文件為依據(jù)還原三次重大轉(zhuǎn)折，深度剖析市場(chǎng)化、個(gè)性化商事調(diào)解被系統(tǒng)性扼制的全過程，揭示背后的立法邏輯與制度選擇，為理解我國(guó)商事調(diào)解的現(xiàn)實(shí)走向提供清晰視角。

【正文】

結(jié)合《中華人民共和國(guó)商事調(diào)解條例》（以下簡(jiǎn)稱《商事調(diào)解條例》）及我國(guó)商事調(diào)解制度立法演進(jìn)脈絡(luò)，可清晰梳理出我國(guó)個(gè)性化、市場(chǎng)化商事調(diào)解被系統(tǒng)性扼制的核心路徑。其本質(zhì)是立法者基于本土法治國(guó)情、風(fēng)險(xiǎn)防控需求與公共法律服務(wù)定位作出的主動(dòng)制度選擇，通過“嚴(yán)準(zhǔn)入、強(qiáng)監(jiān)管、機(jī)構(gòu)專屬化”的頂層設(shè)計(jì)，全面壓縮市場(chǎng)化調(diào)解生存空間，致使早期市場(chǎng)化、個(gè)性化探索夭折于萌芽階段。

一、立法與政策三次關(guān)鍵轉(zhuǎn)向

我國(guó)商事調(diào)解市場(chǎng)化、個(gè)性化改革探索，歷經(jīng)2021年民訴法修法、2024年地方政策試點(diǎn)、2025年國(guó)家條例正式立法三個(gè)階段，歷經(jīng)三次關(guān)鍵轉(zhuǎn)向，從預(yù)留空間到全面收縮，最終徹底阻斷市場(chǎng)化路徑。

（一）第一次轉(zhuǎn)向：2021年民訴法修法，從個(gè)人協(xié)議可司法確認(rèn)至僅限組織協(xié)議

1. 修法建議階段：預(yù)留個(gè)人執(zhí)業(yè)效力空間 2021年《民事訴訟法》修正前期，最高人民法院立法建議稿立足完善多元化糾紛解決機(jī)制，為個(gè)人市場(chǎng)化執(zhí)業(yè)提供效力支撐。

2021年最高法《民事訴訟法修正草案建議稿》說明明確：“擬將司法確認(rèn)適用范圍，從調(diào)解組織主持達(dá)成的協(xié)議擴(kuò)展至依法設(shè)立的調(diào)解組織或具備相應(yīng)資質(zhì)的調(diào)解員主持達(dá)成的協(xié)議”，認(rèn)可調(diào)解員個(gè)人調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)效力。

2. 正式立法收縮：司法確認(rèn)范圍僅限組織主持協(xié)議 最終通過的《民事訴訟法》，徹底刪除個(gè)人調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)相關(guān)內(nèi)容，從效力層面扼殺個(gè)人市場(chǎng)化執(zhí)業(yè)可能。

2021年修法定稿：2021年12月24日第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十二次會(huì)議通過修改決定，自2022年1月1日起施行的《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》明確：當(dāng)事人申請(qǐng)司法確認(rèn)的調(diào)解協(xié)議，僅限調(diào)解組織主持下達(dá)成，調(diào)解員個(gè)人達(dá)成的協(xié)議不適用司法確認(rèn)程序。

立法說明：全國(guó)人大常委會(huì)法工委《民事訴訟法修正釋義》明確，該調(diào)整旨在強(qiáng)化組織監(jiān)管責(zé)任，避免個(gè)人執(zhí)業(yè)引發(fā)的責(zé)任追溯難題。

（二）第二次轉(zhuǎn)向：2024年地方市場(chǎng)化試點(diǎn)至國(guó)家立法導(dǎo)向收緊，禁止?fàn)I利性調(diào)解組織

1. 上海先行試點(diǎn)：明確市場(chǎng)化調(diào)解導(dǎo)向與調(diào)解公司探索構(gòu)想 上海作為全國(guó)商事調(diào)解改革前沿地區(qū)，率先通過地方政策與立法開展市場(chǎng)化試點(diǎn)，為個(gè)性化、市場(chǎng)化調(diào)解提供制度試驗(yàn)空間。

2022年地方立法支撐：《浦東新區(qū)促進(jìn)商事調(diào)解若干規(guī)定》明確支持設(shè)立專業(yè)化、國(guó)際化商事調(diào)解組織，鼓勵(lì)與境外機(jī)構(gòu)合作、探索市場(chǎng)化運(yùn)作模式，為調(diào)解公司等市場(chǎng)化主體預(yù)留試點(diǎn)空間。

2024年政策明確導(dǎo)向：上海市司法局《對(duì)市十六屆人大二次會(huì)議第0105號(hào)代表建議的答復(fù)》（滬司復(fù)函〔2024〕8號(hào)）載明：“上海將堅(jiān)持鼓勵(lì)商事調(diào)解市場(chǎng)化發(fā)展，支持社會(huì)力量發(fā)起設(shè)立商事調(diào)解組織，探索新型商事調(diào)解組織形態(tài)，提供差異化、專業(yè)化商事調(diào)解服務(wù)。”

2. 國(guó)家立法導(dǎo)向反轉(zhuǎn)：全面否定營(yíng)利性調(diào)解組織合法性 《商事調(diào)解條例》立法進(jìn)程中，徹底推翻地方市場(chǎng)化試點(diǎn)思路，以國(guó)家立法層面明確禁止?fàn)I利性商事調(diào)解組織，從組織性質(zhì)層面堵死市場(chǎng)化調(diào)解發(fā)展路徑。

2025年立法定稿：《商事調(diào)解條例》第二條第二款規(guī)定：“本條例所稱商事調(diào)解組織，是指依照本條例規(guī)定設(shè)立，不以營(yíng)利為目的開展商事調(diào)解活動(dòng)的組織”；第八條第一項(xiàng)進(jìn)一步限定，設(shè)立商事調(diào)解組織的發(fā)起人為非營(yíng)利法人。

立法定性：條例明確商事調(diào)解組織非營(yíng)利性定位，從立法初衷上徹底排除營(yíng)利性調(diào)解組織、調(diào)解公司的合法存在空間。

（三）第三次轉(zhuǎn)向：2025年條例從征求意見稿法人定位至正式文本非法人主體規(guī)制

1. 征求意見稿設(shè)計(jì)：確立商事調(diào)解組織非營(yíng)利法人地位 《商事調(diào)解條例（公開征求意見稿）》立足行業(yè)市場(chǎng)化、國(guó)際化發(fā)展需求，作出符合國(guó)際慣例的制度設(shè)計(jì)。

2025年5月征求意見稿依據(jù)：司法部《〈中華人民共和國(guó)商事調(diào)解條例（公開征求意見稿）〉說明》明確：“征求意見稿擬將商事調(diào)解組織界定為非營(yíng)利法人，賦予其獨(dú)立法人資格、獨(dú)立法人財(cái)產(chǎn)權(quán)與民事責(zé)任能力?！?/p>

2. 正式文本調(diào)整：變更為非法人主體且僅限非營(yíng)利法人發(fā)起 2025年12月31日正式頒布的《商事調(diào)解條例》，對(duì)調(diào)解組織主體性質(zhì)作出顛覆性修改，徹底取消法人定位，回歸行政監(jiān)管主導(dǎo)的非法人模式。

正式條例核心條款：僅明確組織非營(yíng)利屬性，未出現(xiàn)“法人”表述，結(jié)合第九條省級(jí)審批制度，正式確立商事調(diào)解組織為非法人組織，且唯一發(fā)起主體為非營(yíng)利法人。

官方解讀佐證：全國(guó)司法行政系統(tǒng)培訓(xùn)文件明確，非法人定位旨在強(qiáng)化行政監(jiān)管可控性，實(shí)現(xiàn)設(shè)立主體責(zé)任延伸，杜絕調(diào)解組織脫離監(jiān)管范疇。

二、制度扼制的核心邏輯：嚴(yán)準(zhǔn)入、強(qiáng)監(jiān)管、機(jī)構(gòu)專屬的三維規(guī)制

我國(guó)商事調(diào)解制度最終形成的“嚴(yán)準(zhǔn)入、強(qiáng)監(jiān)管、機(jī)構(gòu)專屬”中國(guó)特色規(guī)制體系，與市場(chǎng)化、個(gè)性化調(diào)解的核心邏輯完全相悖，從準(zhǔn)入、運(yùn)營(yíng)、執(zhí)業(yè)三個(gè)維度形成全鏈條規(guī)制，是市場(chǎng)化調(diào)解被扼制的根本原因。

（一）嚴(yán)格準(zhǔn)入規(guī)制：從源頭阻斷市場(chǎng)化主體準(zhǔn)入通道

1. 省級(jí)專屬行政許可，構(gòu)建高門檻準(zhǔn)入壁壘：《商事調(diào)解條例》第九條確立省級(jí)司法行政機(jī)關(guān)專屬審批制度，設(shè)立商事調(diào)解組織需經(jīng)市級(jí)初審、省級(jí)終審雙層審批，未經(jīng)批準(zhǔn)不得設(shè)立或開展商事調(diào)解活動(dòng)，與國(guó)際備案制、登記制模式形成根本性差異。

2. 調(diào)解員法定資質(zhì)，限制市場(chǎng)化人才供給：條例第十二條明確調(diào)解員法定準(zhǔn)入條件，僅限法律職業(yè)資格人員、司法/法律行業(yè)從業(yè)者、中高級(jí)職稱專業(yè)人才及符合過渡條款人員，壓縮具備商事專業(yè)經(jīng)驗(yàn)但無法定資質(zhì)的市場(chǎng)化人才供給空間。

（二）全面強(qiáng)監(jiān)管規(guī)制：全流程壓制市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)空間

1. 全鏈條行政監(jiān)管，剝奪機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)自主權(quán)：條例第二十八條至第三十條構(gòu)建事前審批、事中檢查、事后處罰的全鏈條監(jiān)管體系，設(shè)置高額罰款、停業(yè)整頓、吊銷執(zhí)業(yè)證書等剛性懲戒措施。我國(guó)強(qiáng)監(jiān)管模式導(dǎo)致調(diào)解組織無法根據(jù)市場(chǎng)需求調(diào)整服務(wù)模式、定價(jià)機(jī)制，個(gè)性化服務(wù)創(chuàng)新完全受限。

2. 非營(yíng)利屬性鎖定，阻斷市場(chǎng)化盈利路徑：條例明確商事調(diào)解組織非營(yíng)利屬性，禁止市場(chǎng)化盈利、資本介入與市場(chǎng)化分紅，限制服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)非營(yíng)利定位從經(jīng)濟(jì)層面切斷市場(chǎng)化調(diào)解持續(xù)運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)，高質(zhì)量個(gè)性化服務(wù)失去經(jīng)濟(jì)支撐。

（三）機(jī)構(gòu)專屬執(zhí)業(yè)：徹底消除個(gè)人市場(chǎng)化執(zhí)業(yè)空間

1. 禁止個(gè)人獨(dú)立執(zhí)業(yè)，鎖定機(jī)構(gòu)依附模式：條例第十二條規(guī)定，商事調(diào)解員必須由調(diào)解組織聘任，在組織主持下開展調(diào)解活動(dòng)，嚴(yán)禁個(gè)人獨(dú)立執(zhí)業(yè)。國(guó)際普遍實(shí)行“機(jī)構(gòu)+個(gè)人”雙軌執(zhí)業(yè)模式，我國(guó)機(jī)構(gòu)專屬模式徹底壓制調(diào)解員個(gè)人品牌與專業(yè)價(jià)值。

2. 非法人主體依附，喪失市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)獨(dú)立性：商事調(diào)解組織為非法人組織，無獨(dú)立民事責(zé)任能力，重大運(yùn)營(yíng)決策需依托發(fā)起人非營(yíng)利法人，無法獨(dú)立開展市場(chǎng)化合作。我國(guó)主體定位導(dǎo)致調(diào)解組織無法適配市場(chǎng)化、國(guó)際化運(yùn)營(yíng)需求，行業(yè)活力被全面壓制。

三、立法選擇的深層動(dòng)因：本土國(guó)情下的規(guī)范優(yōu)先與風(fēng)險(xiǎn)防控

我國(guó)商事調(diào)解制度放棄市場(chǎng)化、國(guó)際化路徑，選擇嚴(yán)監(jiān)管、強(qiáng)行政的中國(guó)特色模式，并非制度失誤，而是基于我國(guó)法治實(shí)踐、社會(huì)治理、行業(yè)發(fā)展階段的綜合考量，核心是規(guī)范優(yōu)先、風(fēng)險(xiǎn)防控、公共屬性三大價(jià)值導(dǎo)向的必然結(jié)果。

（一）防范行業(yè)亂象與道德風(fēng)險(xiǎn)，筑牢司法公信力底線

我國(guó)商事調(diào)解行業(yè)處于發(fā)展初期，曾出現(xiàn)虛假調(diào)解、惡意串通、違規(guī)牟利、無序競(jìng)爭(zhēng)等亂象，若放開市場(chǎng)化準(zhǔn)入，極易引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)，損害當(dāng)事人合法權(quán)益，沖擊司法權(quán)威與行業(yè)公信力。立法者通過嚴(yán)準(zhǔn)入、強(qiáng)監(jiān)管，從源頭過濾不合格主體，全流程管控調(diào)解行為，保障調(diào)解結(jié)果公正。

（二）契合公共法律服務(wù)定位，延續(xù)行政主導(dǎo)治理邏輯

商事調(diào)解在我國(guó)被界定為公共法律服務(wù)范疇，而非純粹市場(chǎng)化商業(yè)服務(wù)，核心是保障糾紛解決服務(wù)的普惠性、公平性，而非市場(chǎng)化逐利。行政主導(dǎo)的監(jiān)管模式，便于統(tǒng)籌行業(yè)資源、均衡區(qū)域發(fā)展，避免市場(chǎng)化導(dǎo)致的服務(wù)資源向高收費(fèi)案件傾斜，保障中小微市場(chǎng)主體的糾紛解決權(quán)益。

（三）適配行業(yè)發(fā)展階段，采取循序漸進(jìn)規(guī)范路徑

我國(guó)商事調(diào)解行業(yè)起步晚、自律體系不完善、專業(yè)人才儲(chǔ)備不足、市場(chǎng)認(rèn)知度低，相較于歐美、新加坡等成熟市場(chǎng)，尚不具備放開市場(chǎng)化準(zhǔn)入的基礎(chǔ)條件。立法者采取“先規(guī)范、后發(fā)展”的漸進(jìn)式路徑，通過嚴(yán)格規(guī)制夯實(shí)行業(yè)基礎(chǔ)，待行業(yè)成熟、自律機(jī)制完善后，再逐步優(yōu)化制度設(shè)計(jì)。

（四）銜接現(xiàn)行法律體系，降低制度落地實(shí)施成本

商事調(diào)解制度需與《民法典》《民事訴訟法》等上位法銜接，我國(guó)民事主體制度、司法確認(rèn)程序、行政監(jiān)管體系均以公共法律服務(wù)、行政管控為核心邏輯。市場(chǎng)化模式需大規(guī)模修法，落地成本極高；現(xiàn)行規(guī)制模式無需大幅調(diào)整法律體系，可快速實(shí)現(xiàn)制度落地，保障監(jiān)管與司法銜接順暢。

四、結(jié)語(yǔ)：中國(guó)特色規(guī)制與市場(chǎng)化發(fā)展的價(jià)值取舍

我國(guó)個(gè)性化、市場(chǎng)化商事調(diào)解被扼制于萌芽階段，是立法者在本土法治國(guó)情與國(guó)際通行規(guī)則之間作出的價(jià)值取舍，核心是犧牲短期市場(chǎng)活力與國(guó)際接軌程度，換取行業(yè)規(guī)范發(fā)展、風(fēng)險(xiǎn)有效防控、司法公信力保障的長(zhǎng)期目標(biāo)。

該制度設(shè)計(jì)在行業(yè)發(fā)展初期具備現(xiàn)實(shí)合理性，有效遏制行業(yè)亂象，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范的商事調(diào)解制度體系，但同時(shí)也壓制行業(yè)創(chuàng)新活力、弱化國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，難以滿足商事主體多元化、個(gè)性化、高效化的糾紛解決需求。

未來隨著行業(yè)成熟度提升、自律機(jī)制完善、法治環(huán)境優(yōu)化，有望在堅(jiān)守規(guī)范底線的基礎(chǔ)上，適度優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，平衡規(guī)范與活力，推動(dòng)商事調(diào)解行業(yè)本土化規(guī)范與國(guó)際化接軌協(xié)同發(fā)展。