中國檢察官 | 非法占用“其他草地”行為的認定

非法占用“其他草地”行為的認定*

摘 要：非法占用“其他草地”的定罪處罰存在多重爭議。規(guī)范層面，“其他草地”定義范圍多次調整、地類歸屬在農用地與未利用地之間界定矛盾，導致法律適用困難。實踐層面，不同主體對非法占用“其他草地”是否定罪存在分歧，證據(jù)采信規(guī)則不一，多種地類畝數(shù)如何合并計算標準模糊。理論層面，刑事處罰缺乏基礎，一是違背法秩序統(tǒng)一性原理與刑法謙抑性原則，二是不符合生態(tài)法益保護與比例原則，三是樸素認知偏差導致法律實效不足。對此，建議將“其他草地”仍作為未利用地管理，并在審慎定罪與統(tǒng)一證據(jù)采信基礎上，通過發(fā)布案例、行刑反向銜接、公益訴訟與相關部門協(xié)作等方式妥善治理。

關鍵詞：其他草地 非法占用農用地罪 未利用地 地類性質

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實踐中，非法占用“其他草地”是否構成非法占用農用地罪以及如何處罰存在爭議，原因是“其他草地”的定義范圍多次變動，“其他草地”地類歸屬于農用地還是未利用地存在矛盾。本文認為“其他草地”仍應作為未利用地管理，非法占用“其他草地”的，不宜按非法占用農用地罪處罰。

一、涉“其他草地”行政規(guī)范的沖突與適用困境

《刑法》第342條規(guī)定，違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地、林地等農用地，改變被占用土地用途，數(shù)量較大，造成大量毀壞的，構成非法占用農用地罪。農用地由土地管理類行政法規(guī)規(guī)定，2023年11月自然資源部印發(fā)并施行的《國土空間調查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》（以下簡稱《規(guī)劃指南》）將草地歸為農用地，但不同規(guī)定對“其他草地”定義范圍及地類歸屬存在沖突，致使司法實踐認定存在困惑。

（一）“其他草地”的規(guī)定變遷

1.荒草地的初步確定階段。1984年全國農業(yè)區(qū)劃委員會發(fā)布的《土地利用現(xiàn)狀調查技術規(guī)程》將荒草地歸為未利用土地，定義為樹木郁閉度＜10%，表層為土質，生長雜草，不包括鹽堿地、沼澤地和裸土地。2002年原國土資源部印發(fā)的《全國土地分類（試行）》延用了前述定義及地類歸屬。

2.強調土地用途階段。原國土資源部于2007年發(fā)布實施、2017年修訂的國家標準《土地利用現(xiàn)狀分類標準》（以下簡稱《現(xiàn)狀分類》）將“荒草地”更名為“其他草地”，刪除了“不包括鹽堿地、沼澤地和裸土地”，調整為不用于畜牧業(yè)或放牧，仍歸屬未利用地。

3.農用地與未利用地分化并存階段。2022年5月，自然資源部將“其他草地”的歸屬按照農用地統(tǒng)計。2023年1月，國家林業(yè)和草原局將“其他草地”作為農用地管理?！兑?guī)劃指南》將“其他草地”定義為“天然牧草地、人工牧草地、后備耕地以外的草地”，將以前的“其他草地”中“現(xiàn)狀為荒草地，可用于開發(fā)補充耕地的土地”改為“后備耕地”，仍歸屬于未利用地，將其余沒有使用價值的“其他草地”變?yōu)檗r用地嚴加保護。

（二）地類歸屬矛盾導致罪與非罪沖突

我國行政管理對土地的分類有兩種，一是按利用現(xiàn)狀用途進行的地類性質分類，草地是一級地類、“其他草地”是二級地類。二是按規(guī)劃管理進行的歸屬分類，即常稱土地歸屬三大類：農用地、建設用地和未利用地。非法占用農用地的行為構成犯罪，而根據(jù)《土地管理法》第77條、《土地管理法實施條例》第57條的規(guī)定，非法占用未利用地的屬于行政違法行為。自《規(guī)劃指南》施行后，認定非法占用農用地罪需分兩步進行：先依據(jù)《現(xiàn)狀分類》確定地類性質（事實判斷），若事實上改變土地性質另作他用，再依據(jù)《規(guī)劃指南》判斷地類歸屬（規(guī)范判斷），確認被改變的土地歸屬于農用地的，才構成非法占用農用地罪。由于《現(xiàn)狀分類》中“其他草地”歸屬于未利用地，《規(guī)劃指南》中新分出來的“其他草地”歸屬于農用地，此矛盾導致罪與非罪分歧。

（三）規(guī)范并行的適用困惑

《規(guī)劃指南》施行后存在兩個問題，一是拆分適用違背從舊兼從輕原則。若行為發(fā)生在《規(guī)劃指南》出臺前，審判發(fā)生在此后，部分司法機關依據(jù)《現(xiàn)狀分類》認定地類性質后，再依據(jù)《規(guī)劃指南》認定歸屬于農用地，將原本不構罪的行為定罪，違背從舊兼從輕原則。二是超范圍處罰?！冬F(xiàn)狀分類》中“其他草地”范圍涵蓋天然牧草地、人工牧草地以外的所有草地，而《規(guī)劃指南》中按農用地處罰的新“其他草地”，需排除后備耕地。若行為及結果均在《規(guī)劃指南》出臺后，部分司法機關依《現(xiàn)狀分類》確定面積，卻依《規(guī)劃指南》處罰，導致超范圍打擊。

二、非法占用“其他草地”罪與非罪的實踐爭議

（一）不同主體認定分歧較大

實踐中，非法占用“其他草地”是否定罪一直存在爭議，部分行政機關將“其他草地”歸為未利用地，不移送司法機關，部分認為構罪，移送司法機關，但有的獲得認可定罪量刑，有的并未被認可。有的檢察院指控“其他草地”為農用地，但審判機關是否將其面積計入犯罪面積處理不一。

（二）行政認定類證據(jù)采信規(guī)則差異明顯

實踐中，“一地多證”現(xiàn)象頻發(fā)，如滕某、松某非法占用農用地案中，國土資源部門認定為“其他草地”，林業(yè)和草原部門認定為林地。對此，有的審判機關以“事實不清、證據(jù)不足”為由不予定罪。有的參照《土地管理法》第14條，對于不同部門發(fā)證以何者為準的爭議，由縣鄉(xiāng)政府決定?？h鄉(xiāng)政府仍依規(guī)交由自然資源部門核查，面臨爭議主體與調查主體兩種身份并存的困境。

（三）多種地類畝數(shù)如何合并計算標準模糊

根據(jù)最高法《關于審理破壞草原資源刑事案件應用法律若干問題的解釋》第2條，非法占用并改變草原20畝以上符合入罪條件，但未達20畝標準的“其他草地”是否與耕地等不同地類面積合并以及如何量刑標準模糊。實踐中，有的行政機關將未達20畝的“其他草地”與耕地、林地合并移送公安機關偵查；有的直接作為行政違法行為處理。有的審判機關對未達標的“其他草地”面積不予計算；有的計算面積，但不明確如何量刑。

三、非法占用“其他草地”不應納入刑事處罰的理論依據(jù)

“其他草地”作為未利用地管理更為適宜，對其刑事處罰缺乏理論支撐，具體表現(xiàn)以下三個方面。

（一）違背法秩序統(tǒng)一性原理與刑法謙抑性原則

法秩序統(tǒng)一性原理要求規(guī)定之間價值統(tǒng)一，沒有矛盾和沖突。但《現(xiàn)狀分類》與《規(guī)劃指南》之間的沖突，損害法律權威，損傷法益保護機能。同時，對非法占用“其他草地”入罪違背刑法謙抑性原則。非法占用農用地罪是行政犯，需以行政權的有效行使為前提。但統(tǒng)計顯示，裁判文書網中有關非法占用“其他草地”的案件，當年被行政機關發(fā)現(xiàn)并移送司法機關的僅占7.6%，其余為隔年或多年后發(fā)現(xiàn)，部分行為人非法占用長達21年。行政管理缺位，卻過度依賴刑法追責，背離刑法補充法的定位，不符合謙抑性原則。

（二）不符合生態(tài)功能定位與比例原則要求

草原監(jiān)管工作的戰(zhàn)略重點是生態(tài)、經濟、社會目標并重，生態(tài)優(yōu)先。《現(xiàn)狀分類》因“其他草地”植被覆蓋率最低，而排除其保障農業(yè)生產功能，主要承擔生態(tài)用地功能?！捌渌莸亍备衔蠢玫厣鷳B(tài)保護與資源儲備的定位。按照比例原則要求，從適當性看，農用地管理的核心是保障糧食安全，“其他草地”無此功能，按照農用地規(guī)制缺乏目標關聯(lián)性；從必要性看，通過行政監(jiān)管等非刑罰手段，足以保護“其他草地”，無需動用刑罰。

（三）樸素認知偏差導致法律實效不足

法律實效理論關注法律在現(xiàn)實中的實施效果，強調人的參與。占用“其他草地”的行為人年齡偏大，經歷過屯墾開荒、承包草原等歷史時期，對將荒草地變?yōu)樯a資料，改良土壤、勤勞致富的樸素認知根深蒂固?！捌渌莸亍倍嗵幱诎敫珊怠乐厝彼貐^(qū)，為獲取耕種收益，常伴隨掠奪性使用地下水，不僅破壞土壤固有生態(tài)群落，一旦停耕還會加速土地沙化，脆弱的生態(tài)系統(tǒng)一旦破壞便難以修復。對非法占用“其他草地”行為追究刑事責任尚不能被樸素認知接受，認知偏差導致法律實施效果差，難以實現(xiàn)司法與社會的良性互動。

四、非法占用“其他草地”司法治理建議

（一）堅持審慎定罪原則

1.嚴格適用從舊兼從輕原則。行為發(fā)生在《規(guī)劃指南》以前，應依據(jù)行為時的規(guī)范，認定“其他草地”為未利用地，不予定罪。對同時占用多種地類的，不將“其他草地”面積與耕地、林地等合并計入犯罪面積。

2.《規(guī)劃指南》出臺后的案件應審慎處理。在行政規(guī)范未統(tǒng)一前，因規(guī)范沖突，對非法占用“其他草地”案件，應優(yōu)先按行政違法處理，不輕易啟動刑事程序。其背后的刑法原理是非法占用農用地罪保護的法益是農用地的管理秩序，如果農用地管理秩序混亂，則應在前端進行處理，刑法不應為行政失范“背書”，待行政機關統(tǒng)一規(guī)范后，再考量刑事定罪的必要性。

（二）統(tǒng)一證據(jù)采信規(guī)則

對于“一地多證”或地類不明的案件，應規(guī)范地類性質認定程序。2021年5月內蒙古自治區(qū)人大常委會修正的《內蒙古自治區(qū)實施〈中華人民共和國森林法〉辦法》第30條規(guī)定，林草雙證的，系同一政府重復發(fā)證的自行處理；系上下級政府重復發(fā)證的，上級處理；系國務院林業(yè)主管部門與地方政府重復發(fā)證的，自治區(qū)政府提出意見，報國務院處理?？梢酝茝V此經驗，行政機關明確地類性質后，再刑事立案；地類性質未確定的，審查起訴階段可以作出存疑不訴處理。

（三）強化多元協(xié)同治理

1.發(fā)布案例統(tǒng)一司法尺度。最高檢可發(fā)布指導性案例、典型案例，草地集中的省份可以聯(lián)合發(fā)布典型案例，統(tǒng)一“其他草地”的未利用地屬性，明確案件辦理標準，減少地方差異帶來的法律適用分歧。

2.對于非法占用“其他草地”作出不起訴的案件，檢察機關可以通過制發(fā)檢察建議、移送行政機關提出行政處罰意見、提起民事公益訴訟等方式依法全面履職。

3.檢察機關也可以聯(lián)合自然資源及林草部門建立協(xié)作機制，形成監(jiān)管合力，宣示非法占用“其他草地”行為的違法性，并通過法治宣傳，提高草原地區(qū)民眾的法律意識，推動樸素認知與相關規(guī)定的良性融合，實現(xiàn)“其他草地”的有效管理與保護。

作者：趙國華 內蒙古自治區(qū)人民檢察院黨組成員、副檢察長 二級高級檢察官；劉海生 內蒙古自治區(qū)人民檢察院法律政策研究室主任 三級高級檢察官；趙雅男 內蒙古自治區(qū)人民檢察院法律政策研究室三級檢察官助理 全國檢察機關重罪檢察人才。

*本文為 2025 年度內蒙古自治區(qū)人民檢察院檢察理論研究重點課題“非法占用農用地犯罪審查認定研究”（NJ2025A02）的階段性成果。

來源：中國檢察官 雜志2025年12月（司法實務版）

轉自：環(huán)食藥實務