打通“住房與養(yǎng)老”，公積金改革可否借鑒新加坡經(jīng)驗|新京報專欄

▲資料圖：市民使用住房公積金辦理自助一體機(jī)辦理業(yè)務(wù)。圖/新華社

住房公積金制度作為中國住房保障體系的核心支柱，已走過近30年歷程。最近，公積金制度改革的話題再度引發(fā)關(guān)注。

據(jù)《人民日報》報道，2025年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議，提出“深化住房公積金制度改革”。在過去十年的中央經(jīng)濟(jì)工作會議通稿中，公積金被單獨點名，這還是頭一次。隨后召開的全國住房城鄉(xiāng)建設(shè)工作會議，公積金被提及整整7次。

確實，隨著人口老齡化加劇、住房需求轉(zhuǎn)型以及養(yǎng)老金缺口擴(kuò)大，現(xiàn)行公積金制度的弊端日益顯現(xiàn)。改革呼聲并非今日才有，但此次高層會議的密集表態(tài)，無疑為改革提供了最強(qiáng)勁的政治動力。

公積金改革的多元視角

在對公積金改革的討論中，不少聲音認(rèn)為，公積金制度改革一方面要立足于本國國情，另一方面也要借鑒國際上的先進(jìn)經(jīng)驗。那么，在我國公積金制度改革過程中，國際上有沒有哪些值得借鑒的經(jīng)驗？

其實，新加坡中央公積金制度（CPF）的成熟經(jīng)驗，或可為中國改革提供有益鏡鑒。若審視新加坡中央公積金制度的核心邏輯，是賬戶打通與功能融合，構(gòu)建了“住房－養(yǎng)老”的良性循環(huán)生態(tài)。

新加坡的中央公積金制度（CPF）始于1955年，歷經(jīng)近70年發(fā)展，已成為全球公認(rèn)的公積金制度典范。新加坡公積金賬戶是“三位一體”賬戶體系，分為普通賬戶（用于住房、教育、投資）、特別賬戶（養(yǎng)老）和保健賬戶（醫(yī)療），但資金可靈活調(diào)配。

如成員在滿足住房需求后，可將普通賬戶資金轉(zhuǎn)入特別賬戶增值，用于養(yǎng)老儲備。因此其實現(xiàn)了全生命周期覆蓋，從購房、子女教育到養(yǎng)老、醫(yī)療，CPF貫穿個人生命周期的各個階段，真正實現(xiàn)“一生保障”。

制度采取市場化投資運作，公積金成員可自主選擇將部分資金投資于政府批準(zhǔn)的基金、股票等，提高收益率。近年來，CPF平均回報率穩(wěn)定在4%以上，遠(yuǎn)超我國公積金的存款利率。同時，強(qiáng)制儲蓄與靈活提取平衡，既強(qiáng)調(diào)長期積累，又允許符合條件提取（如購房、支付醫(yī)療費用），兼顧保障性與流動性。

這種設(shè)計并非簡單的賬戶合并，而是依托兩大核心機(jī)制實現(xiàn)效能最大化。一是“以房養(yǎng)老”的資金流轉(zhuǎn)機(jī)制。通過屋契回購計劃（LBS）等，既保障了居住權(quán)，又盤活了房產(chǎn)價值 。二是資金保值增值的統(tǒng)籌運作。CPF資金通過投資低風(fēng)險政府債券等方式實現(xiàn)穩(wěn)定收益。

更重要的是，新加坡通過“組屋制度+公積金制度”的配套設(shè)計，筑牢了改革基礎(chǔ)。這種“制度聯(lián)動+政府托底+市場補(bǔ)充”的模式，實現(xiàn)了住房保障與養(yǎng)老保障的雙向賦能。這些資金不僅用于個人消費，也成為國家建設(shè)的重要資金來源。中央公積金局將歸集的公積金用于購買政府債券、投資公共住宅、股票以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，形成了資金良性循環(huán)。

事實上，除新加坡外，多個國家的實踐為公積金改革提供了多元視角，其核心啟示在于“功能拓展”與“機(jī)制適配”。

比如，英國將住房反向抵押貸款與年金保險結(jié)合，由保險公司主導(dǎo)市場化運作，通過規(guī)范的合同設(shè)計保障老年人權(quán)益，其“逆向年金”模式凸顯了專業(yè)金融機(jī)構(gòu)的作用。

加拿大的倒按揭業(yè)務(wù)則以“個性化方案”為亮點，根據(jù)貸款人年齡、房產(chǎn)價值、收入需求定制貸款計劃，適配不同群體的差異化需求。這對我國兼顧不同城市、不同收入群體的改革具有啟發(fā)。

德國作為老齡化嚴(yán)重的國家，將“租房養(yǎng)老”納入保障體系，老年人可通過出租房屋或部分房源獲得穩(wěn)定收入，同時與社區(qū)護(hù)理服務(wù)結(jié)合，實現(xiàn)“住房資源”與“養(yǎng)老服務(wù)”的銜接。

這些國家的經(jīng)驗表明，公積金改革不必局限于“賬戶打通”的單一形式，關(guān)鍵在于立足本國國情，構(gòu)建“資金流動+功能融合+風(fēng)險可控”的機(jī)制。

擺脫“單一住房保障”功能

坦白講，當(dāng)前我國公積金制度面臨不少挑戰(zhàn)。首先是覆蓋面不足與使用效率低。我國公積金主要覆蓋機(jī)關(guān)事業(yè)單位及大型企業(yè)，中小企業(yè)和靈活就業(yè)人員參與率低。而且資金沉淀與養(yǎng)老缺口并存，大量公積金資金以低息存款形式閑置，但養(yǎng)老金體系面臨巨大壓力。

與此同時，區(qū)域差異也非常顯著，公積金繳存和使用存在明顯的地域不平衡。制度靈活性也不足，提取限制多，難以滿足多樣化需求。

可以說，公積金改革窗口期已至，具體改革路徑，或可從承擔(dān)“單一住房保障”功能擴(kuò)展至“綜合民生賬戶”：借鑒新加坡等地經(jīng)驗，將公積金擴(kuò)展為涵蓋養(yǎng)老、醫(yī)療、住房的綜合性賬戶。

亦可建立公積金與企業(yè)年金的轉(zhuǎn)換機(jī)制。且優(yōu)化資金使用效率與投資回報，可以探索更為多元和專業(yè)的投資渠道，在保證資金安全的前提下提高收益率，同時建立與通貨膨脹掛鉤的利率調(diào)整機(jī)制。

未來，或可遵循“賬戶打通、功能拓展、市場化運作”的原則，梯度推進(jìn)改革。短期優(yōu)化現(xiàn)有制度，擴(kuò)大覆蓋面與使用場景，將靈活就業(yè)人員納入體系；放寬提取條件，支持租房、老舊小區(qū)改造、子女教育等支出；提高存款利率或提供保本型投資產(chǎn)品，提升收益。

中期試點公積金與養(yǎng)老金賬戶打通，在部分城市試點允許超額公積金自動轉(zhuǎn)入養(yǎng)老金賬戶，并設(shè)計差異化投資選項；建立全國統(tǒng)籌機(jī)制，促進(jìn)資金跨區(qū)域流動，平衡地區(qū)差異，建立全國統(tǒng)一的信息平臺，實現(xiàn)賬戶跨省轉(zhuǎn)移與統(tǒng)籌管理。

長期看，或可構(gòu)建“綜合民生賬戶”，實現(xiàn)一生保障，整合公積金、養(yǎng)老金、醫(yī)保賬戶，形成涵蓋住房、養(yǎng)老、醫(yī)療的“超級賬戶”；引入市場化投資機(jī)制，成員可根據(jù)風(fēng)險偏好自主配置資產(chǎn)；配套稅收優(yōu)惠政策，激勵長期繳存與積累。

改革須“立足本土，因地制宜”

當(dāng)然，任何重大制度改革都面臨挑戰(zhàn)，公積金改革也不例外。無論在改革中扮演何種角色，都需要清醒認(rèn)識這些障礙，并提前謀劃應(yīng)對之策。

法律保障不足是首要難題。我國至今沒有一部專門的社會保障基本法，各種社會保險制度已實施多年，卻缺乏系統(tǒng)的法律規(guī)范。國際經(jīng)驗表明，立法先行、制度運行法治化是中央公積金制度成功實施的重要保證。我國亟須加快社會保障立法進(jìn)程，為公積金制度改革提供堅實的法律基礎(chǔ)。

其次，公平性問題也不容忽視。現(xiàn)行公積金制度主要覆蓋正規(guī)就業(yè)人群，大量靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工等群體無法享受這一福利。因而，我國改革應(yīng)特別關(guān)注如何擴(kuò)大制度覆蓋面，確保社會保障的普惠性。避免制度設(shè)計加劇不同群體差距，需配套補(bǔ)貼政策保障低收入群體權(quán)益。

最后，管理體制分散是另一個重大的挑戰(zhàn)。我國公積金管理存在“多頭管理，各自為政”的局面，管理成本高企。制度如何銜接需要更高層次的統(tǒng)籌，賬戶打通涉及多部門協(xié)作，需要完善法律法規(guī)與監(jiān)管體系。風(fēng)險管理也需要專業(yè)化系統(tǒng)，市場化投資可能帶來波動，需建立嚴(yán)格的風(fēng)控機(jī)制與兜底保障。

值得一提的是，國際經(jīng)驗雖具參考價值，但我國地域遼闊、制度環(huán)境復(fù)雜，改革需堅持“借鑒內(nèi)核+本土創(chuàng)新”。

改革不能僅是“修修補(bǔ)補(bǔ)”，而是要在制度層面予以重構(gòu)。新加坡公積金制度之所以成功，在于其始終以“人的全生命周期需求”為中心，實現(xiàn)了社會保障功能的最大化。

因此，我國公積金制度改革，不應(yīng)局限于“修補(bǔ)”，而應(yīng)以新加坡等經(jīng)驗為鏡鑒，大膽重構(gòu)制度框架，打造一個覆蓋全民、功能多元、靈活高效的“綜合民生賬戶”。唯有如此，才能真正為民眾筑起更堅實的“幸福堡壘”。

撰稿 / 萬喆（經(jīng)濟(jì)學(xué)者，北京師范大學(xué)教授）

編輯 / 馬小龍

校對 / 張彥君