行政違法當(dāng)訴則訴，違法性不因整改而免除

日前，最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布第三批行政公益訴訟典型案例。發(fā)布的7個案例中有兩個的判決結(jié)果，是行政公益訴訟啟動后行政機(jī)關(guān)“已完成整改”，但依然明確被判決訴前不履職行政行為違法，河南商丘案例更是出現(xiàn)敗訴行政機(jī)關(guān)上訴被駁回的司法場景。

“針對檢察建議不能有效解決公益保護(hù)問題的，檢察機(jī)關(guān)堅持當(dāng)訴則訴，持續(xù)跟進(jìn)監(jiān)督”，最高人民法院審判委員會委員、行政庭庭長耿寶建的這番話意味深長。對于檢察機(jī)關(guān)而言，“當(dāng)訴則訴，持續(xù)跟進(jìn)監(jiān)督”意味著檢察公益訴訟的法定職責(zé)履行，讓此前外界擔(dān)心的所謂“‘官告官’抹不開面子”的情況不再成為實(shí)踐困擾，對于被訴行政機(jī)關(guān)來說，被判敗訴也有了上訴行使自身合法權(quán)益的訴訟意識，同樣是訴訟能力提升的一個表現(xiàn)。

行政訴訟被稱作“民告官”，相應(yīng)新興的行政公益訴訟也被很多人視為“官告官”。檢察機(jī)關(guān)通過公益訴訟的方式對行政機(jī)關(guān)的履職予以法定監(jiān)督，本身是一種被公益訴訟激活的制度監(jiān)督形態(tài)，但“官告官”到底能不能實(shí)質(zhì)上真的監(jiān)督起來，一度引來不少觀望。也正因如此，陸續(xù)公布的行政公益訴訟典型案例部分向?qū)嵸|(zhì)訴訟案例傾斜，就代表了一種鮮明的司法態(tài)度:當(dāng)訴則訴，持續(xù)監(jiān)督。

特別是此番最新發(fā)布的案例，被訴行政機(jī)關(guān)的敗訴，以及敗訴后的上訴被駁回引來外界關(guān)注。值得注意的是，前述案例形態(tài)還是一種原本常見的“訴訟后整改”的行政公益訴訟場景。案例3顯示，檢察建議督促履職后，被訴行政機(jī)關(guān)整改完成，經(jīng)檢察機(jī)關(guān)多次“回頭看”并督促繼續(xù)履職，但隨后又出現(xiàn)怠于履職情況，行政公益訴訟的提起并不局限于訴訟過程中是否整改、彌補(bǔ)行政不作為的狀態(tài)，而是動態(tài)評估行政機(jī)關(guān)的履職態(tài)度，堅持訴請認(rèn)定違法。案例5的被訴行政機(jī)關(guān)前期對檢察建議怠于回復(fù)，到了被起訴才有整改動作，但同樣陷入“已經(jīng)整改完成就不算違法”的錯誤認(rèn)知，最終二審終審得以明確“訴后履職不免除違法”的裁判原則。

事實(shí)上，“訴后整改行為并不改變其原行政行為的違法性”是行政訴訟制度早已明確的法定原則。2018年“兩高”《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》也重申，被訴行政行為具有行政訴訟法第七十四條、第七十五條判決情形的，除了判決確認(rèn)違法或者確認(rèn)無效，并可以同時判決責(zé)令行政機(jī)關(guān)采取補(bǔ)救措施。行訴法更明示“被告改變原違法行政行為，原告仍要求確認(rèn)原行政行為違法的”，法院應(yīng)當(dāng)判決確認(rèn)違法。法律明確的已有裁判方式，就應(yīng)當(dāng)通過反復(fù)司法實(shí)踐予以進(jìn)一步夯實(shí)。

行政機(jī)關(guān)在訴訟中的整改行為，并不改變其原行政不作為的違法性。而司法機(jī)關(guān)對不作為行政行為的明確否定性評價，具有更強(qiáng)有力的監(jiān)督作用和指引價值。訴后履職不免除違法，確認(rèn)違法同樣不是制度監(jiān)督的終點(diǎn)。在前述檢察公益訴訟的“兩高”解釋中，對于生效的行政機(jī)關(guān)敗訴判決，司法機(jī)關(guān)“可以將判決結(jié)果告知被訴行政機(jī)關(guān)所屬的人民政府或者其他相關(guān)的職能部門”，以激活行政體系內(nèi)的進(jìn)一步監(jiān)督接力。

訴后履職不免除違法，是足夠鮮明的司法態(tài)度，更是監(jiān)督推動行政法治的積極實(shí)踐。行政機(jī)關(guān)不作為、亂作為和怠于作為不是改了就沒事了，也不是司法確認(rèn)違法就沒有后手，這是典型案例應(yīng)當(dāng)為更多執(zhí)法者知曉、謹(jǐn)記的法律常識。