功勛或鐵窗？一文談談國企三資改革與風險平衡術（上）

本文作者：加康敏、王穎

引言

隨著政府有關“國有資源資產化、國有資產證券化、國有資金杠桿化”改革（又稱“三資”改革）政策的深入推進，國有企業在“三資”改革中面臨著重要的機遇與挑戰。一方面，“三資”改革為盤活國有企業存量資產、化解債務壓力、服務地方發展提供了新的路徑和指導；另一方面，“三資”改革又面臨著《中華人民共和國企業國有資產法》《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國證券法》等不同法律體系下的紅線要求，一旦操作不當，可能觸及“國有資產流失”的高壓紅線。因此，國有企業“三資”改革不僅需要前瞻性的視野，更考驗各方以及法律服務機構在復雜環境中識別與把控法律風險的能力。本文旨在探討如何在激活國有企業沉睡資產的同時，將國有企業“三資”改革在合規的制度框架內穩健推進。

一、何為“三資”改革？

（一）“三資”改革中的“三資”含義

1.國有資源，主要指國家所有的各類自然及數據資源，根據湖北、湖南等地的改革實踐，國有資源主要涵蓋“金（礦產）、木（林業）、水（水利）、火（能源）、土（土地）、數（數據）”等六大類別。它們雖然價值巨大，但往往因權屬不清或未市場化而處于“沉睡”狀態。改革的關鍵是通過法律與市場手段對其進行“確權”和“估值”，使其轉變為可交易、可運營的資產。

2.國有資產，指已入賬的各類存量資產，包括實物（如房產、設備）、股權、債權、特許經營權和未來收益權。運用多種方式（如優化使用、出售、租賃或證券化）提升閑置或低效的資產的流動性和效益。

3.國有資金，改革旨在通過優化預算管理、整合資金池、設立政府投資基金等方式，將其轉化為能夠帶動社會資本的“杠桿”，提高資金使用效率。

總體而言，“三資”改革構建了一個覆蓋全部政府性財富的管理框架，推動其從靜態存量轉化為動態增值的資本。

（二）“三資”改革的核心理念：“三化”原則

“三化”原則，指的是“國有資源盡可能資產化、國有資產盡可能證券化、國有資金盡可能杠桿化”。最初由時任湖南省常務副省長的李殿勛在2023年于湖南推動“三資”改革時提出。2025年，李殿勛調任湖北省省長后，將此原則帶入湖北，使其成為湘鄂兩地“三資”改革的標志性指導方針。“三化”原則環環相扣，構成一個完整的價值轉化鏈條，具體如下：

首先，是國有資源資產化，推動國有資源從“模糊”走向“清晰”。這意味著通過法律登記和專業價值評估，將權屬不清、沉睡的礦產、土地、數據等資源，轉變為權、責、利明確的標準化資產，邁出價值發現的關鍵第一步。

繼而，是國有資產證券化，旨在讓資產從“固化”狀態變得“流動”起來。即把能夠產生穩定現金流的基礎設施、應收賬款等存量資產，打包成REITs（不動產投資信托基金）、ABS（資產支持證券）等標準化金融產品，并在資本市場進行發行和交易。通過這一過程，能夠提前回收資金、大幅提升資產的流動性，并將外部市場的定價與監督機制引入公共資產的管理中。

最后，國有資金杠桿化，著眼于讓財政資金從“閑置”變為“撬動”發展的支點。它將前期盤活資產所回收的資金，連同原本低效閑置的財政存量資金，以政府投資基金等市場化方式進行運作，發揮“四兩撥千斤”的效應，吸引并帶動社會資本共同投入，支持區域產業升級與戰略新興領域的發展。

總而言之，“三化”原則并非三個孤立的步驟，而是一個層層遞進的系統工程。它從源頭上喚醒資源，在市場中盤活資產，最終通過金融手段放大資金效能，實現公共資源效益的最大化。

（三）“三資”改革的戰略意圖：長期性系統工程

從目前來看，“三資”改革并非一次簡單的資產處置或短期融資行為，而是服務于地方化債、產業升級和構建“大財政體系”等多重目標的系統性工程。

1.應對財政困境，助力地方化債。當前，地方政府普遍面臨財政收入增速放緩與剛性支出壓力加大的困境。傳統的“土地財政”模式難以為繼，存量債務風險亟待化解。盤活存量資產資源獲得的資金可以直接用于償還到期債務，降低債務率，為地方財政贏得喘息空間。例如，湖南省安仁縣[1]將盤活所得用于置換高息債務、補充化債資金。

2.驅動產業升級，培育新質生產力。改革與產業結構調整和新質生產力培育緊密相連。通過“三化”運作，國有資本從低效、過剩的傳統產業中退出，重新配置到關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域。

3.重塑治理邏輯，構建“大財政體系”。通過“三資”改革，政府的理財觀念從過去單純的“管資金”升級為對“資源、資產、資金”的統籌運營，將分散在各領域的“三資”納入政府統一的“一本賬”中，實現財政、國資、金融的協同聯動，以市場化、金融化的手段經營城市和區域資源，提升政府治理效能，最終構建起投入產出總體平衡和良性循環的可持續發展新模式。

二、“三資”改革的關鍵環節

“三資”改革的關鍵環節主要包括“清查與確權”“價值評估與定價”以及“盤活路徑選擇”：

（一）清查與確權

“三資”改革，需要從源頭上對國有資源和國有資產進行清查和確權，通過清查與確權工作掌握其規模和狀況，同時將權屬不清或未市場化的處于“沉睡”狀態的“國有資源”從法律確權角度予以資產化。

1.清查（有什么）：對國有資源、國有資產進行全面盤點。清查目標不僅是賬面上記錄的土地、房產、設備、股權等有形資產和專利、商標等無形資產，更要重點關注表外資產、閑置資產、低效資產以及歷史遺留的權屬不清資產。

2.確權（屬于誰）：需要明確國有資產、國有資源的具體的法律權屬狀態，防范未來交易風險和法律糾紛。從法律實務角度，確權工作需重點審查以下事項：（1）所有權與使用權的完整性，核查產權證書、專利證書等權屬證明文件是否齊全、有效；（2）權利限制情況，查明資產是否存在抵押、質押、查封、凍結等他項權利限制；（3）潛在法律糾紛，梳理與資產相關的訴訟、仲裁或行政處罰情況，評估其對資產處置的影響。對于歷史遺留的產權不清、證照不全等“疑難雜癥”資產專項處理，通過合規途徑厘清權屬。通過上述措施實現“國有資源的資產化”。

（二）價值評估與定價

估值與定價，是“三資”改革過程中防止國有資產流失的重要環節。國有企業應當根據《中華人民共和國資產評估法》《中華人民共和國企業國有資產法》《國有資產評估管理辦法（2020修訂）》等相關法律法規，聘請獨立、專業的資產評估機構，根據資產類型、市場狀況，采用收益法、市場法等，對國有資產的價值進行客觀評估，防止國有資產流失。

（三）盤活路徑選擇

在清查、確權、估值工作完成后，國有企業需要依據自身發展戰略、資產特性及市場環境，按照“能用則用、不用則售、不售則租、能融則融”的操作邏輯，對不同資產進行分類施策，制定科學、高效的盤活方案，以實現“國有資產證券化”“國有資金杠桿化”。同時，國有企業具體的改革事項（例如，產權交易、資產出售等）應按照公司章程、“三重一大”決策機制等內部治理規定履行內部決策。

1.“能用則用”，是資產盤活的首選路徑。對于與主業協同性強、有改造潛力的閑置廠房、土地或設備，可通過技術升級、功能轉換或內部協同進行再利用。例如，將老舊廠區改造為現代化研發中心或數字化轉型基地，提升資產效率，形成存量煥新與增量發展之間的良性循環。

2.“不用則售”，是指對與主業協同弱、長期閑置的非核心資產果斷出售，實現資金快速回籠。國有資產的出售應嚴格遵循《中華人民共和國企業國有資產法》《企業國有資產監督管理暫行條例》《企業國有資產交易監督管理辦法》《企業國有資產交易操作規則》以及《關于促進企業國有產權流轉有關事項的通知》（國資發產權〔2014〕95號）《關于企業國有資產交易流轉有關事項的通知》（國資發產權規〔2022〕39號）等國資監管體系內的相關規定，通過產權交易所等公開市場平臺進行掛牌交易，以“公開、公平、公正”的原則實現資產價值的最大化。

3.“不售則租”，是指對于有增值潛力或暫不宜出售的資產（如核心地段物業），通過市場化租賃、委托專業機構運營等方式，將國有資產轉化為穩定的現金流，并同時保留資產未來增值或戰略調整的靈活性。目前，國有資產對外出租的租金標準以及是否需要公開招租等事項，需要根據各地國資監管的相關規定執行。例如，北京市《關于進一步規范市管企業京內土地房屋資產處置、房屋出租及對外合作經營管理》（京國資發〔2022〕12號）規定，企業將持有的房屋或通過合作經營、非公開協議等方式取得使用權和支配權的其他企業房屋進行出租或尋求合作經營方，房屋面積超過1000平方米或租期內平均年租金底價超過100萬元的，均應通過實施企業國有資產交易的產權交易機構以公開招租的方式廣泛征集承租人，對外合作經營項目也可在首都建設報、國資京京等媒體通過公開招標的方式廣泛征集合作經營方，充分發揮市場機制作用，保證國有資產經營交易公開透明和國有資產保值增值。

4.“能融則融”，是指通過金融工具和資本運作，將靜態國有資產轉化為動態的金融資本。國有企業可以通過抵押、資產證券化（ABS）、不動產投資信托基金（REITs）、政府投資基金等各類金融工具，實現國有資金融通、優化財務報表、引入戰略資源等資本價值。在此過程中，除需遵循國資監管規則外，還應遵守《中華人民共和國證券法》體系內的相關規定，包括中國證監會的相關規定，以及證券交易所的自律規則等。

注釋：

[1] 湖南省安仁縣新聞中指出安仁縣在“三資”盤活工作中，自2022年至2024年累計收回統籌存量資金9646萬元，全部用于“三保”支出和地方政府債務利息支付等民生領域。（網址：http://hn.people.com.cn/n2/2025/1031/c356887-41397294.html）