美國(guó)央行簡(jiǎn)史：08年金融危機(jī)以來(lái)美聯(lián)儲(chǔ)職能擴(kuò)張

（學(xué)之智經(jīng)濟(jì)原創(chuàng)）

2008年全球金融危機(jī)是美聯(lián)儲(chǔ)職能演進(jìn)的又一個(gè)分水嶺。危機(jī)的爆發(fā)意味著此前以格林斯潘為代表的“輕觸式監(jiān)管”和過(guò)度依賴貨幣政策的模式被證明存在巨大缺陷。危機(jī)后，美聯(lián)儲(chǔ)的職能發(fā)生了深刻的、結(jié)構(gòu)性的擴(kuò)張，對(duì)格林斯潘時(shí)代的“建設(shè)性模糊”進(jìn)行了一次徹底修正。

2008年金融危機(jī)暴露出金融監(jiān)管體系的嚴(yán)重缺陷

2007年至2009年的金融危機(jī)，源于美國(guó)抵押貸款市場(chǎng)的崩潰，并迅速蔓延至全球。這暴露了美國(guó)金融監(jiān)管體系的嚴(yán)重缺陷，可系統(tǒng)性地歸納為以下幾點(diǎn)。

首先，金融監(jiān)管嚴(yán)重碎片化，存在重疊與空白并存。美國(guó)的金融監(jiān)管體系是在歷次危機(jī)中打補(bǔ)丁形成的，機(jī)構(gòu)林立，權(quán)限交錯(cuò)。

在監(jiān)管重疊方面，對(duì)于大型金融集團(tuán)，可能同時(shí)受到美聯(lián)儲(chǔ)（FRS）、貨幣監(jiān)理署（OCC）、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）以及州一級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的共同監(jiān)管。這種模式造成了監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一、溝通成本高昂、金融機(jī)構(gòu)疲于應(yīng)付，甚至出現(xiàn)監(jiān)管競(jìng)爭(zhēng)和監(jiān)管套利，即金融機(jī)構(gòu)將業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)向監(jiān)管最寬松的機(jī)構(gòu)下屬。

在監(jiān)管空白方面，大量新興和高風(fēng)險(xiǎn)的金融活動(dòng)處于監(jiān)管真空地帶。尤其是場(chǎng)外衍生品市場(chǎng)野蠻發(fā)展，如信用違約互換因其在場(chǎng)外交易幾乎不受監(jiān)管，巨大的風(fēng)險(xiǎn)頭寸成為引爆金融危機(jī)的火藥桶。這還形成了巨大的影子銀行體系，包括投資銀行（如雷曼兄弟）、貨幣市場(chǎng)基金、對(duì)沖基金等非銀行金融機(jī)構(gòu)，從事著與傳統(tǒng)銀行類似的信用中介活動(dòng)，卻不受美聯(lián)儲(chǔ)對(duì)商業(yè)銀行的資本金和流動(dòng)性要求等嚴(yán)格監(jiān)管的約束。

其次，危機(jī)前的監(jiān)管模式是微觀審慎的，即各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)確保自己管轄范圍內(nèi)的單個(gè)金融機(jī)構(gòu)的健康與穩(wěn)定，缺乏宏觀審慎視角。

由于沒(méi)有一個(gè)機(jī)構(gòu)被賦予使命和工具，去監(jiān)測(cè)和應(yīng)對(duì)整個(gè)金融系統(tǒng)層面不斷累積的風(fēng)險(xiǎn)，因而被稱為missing the forest for the trees。諸如金融機(jī)構(gòu)行為的同質(zhì)化、資產(chǎn)價(jià)格泡沫、整個(gè)體系的杠桿率過(guò)高、以及金融產(chǎn)品與機(jī)構(gòu)之間盤根錯(cuò)節(jié)的關(guān)聯(lián)性等系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，完全處于監(jiān)管的盲區(qū)。

尤其是對(duì)具有系統(tǒng)重要性的金融機(jī)構(gòu)，沒(méi)有額外的監(jiān)管要求，造成了大到不能倒問(wèn)題。當(dāng)這些巨頭陷入困境時(shí)，政府除了用納稅人的錢救助之外別無(wú)他選，這扭曲了市場(chǎng)紀(jì)律，助長(zhǎng)了道德風(fēng)險(xiǎn)。

再次，在金融自由化的思潮下，對(duì)消費(fèi)者的保護(hù)被嚴(yán)重忽視，使得掠奪性借貸盛行，高風(fēng)險(xiǎn)信貸規(guī)模急劇擴(kuò)張。

貸款機(jī)構(gòu)為不具備還款能力的借款人發(fā)放了大量高風(fēng)險(xiǎn)、高費(fèi)用的次級(jí)抵押貸款。這些貸款文件復(fù)雜，其中隱藏著諸如“氣球式付款”或利率重置等陷阱條款。

什么是氣球式付款？借款人在貸款期內(nèi)（比如前5年或10年）只支付非常低的月供，通常是只還利息，或者連利息都未能完全覆蓋，但在貸款期末會(huì)有一筆巨大的、一次性支付的尾款到期，這筆尾款就是“氣球付款”。

什么是利率重置？貸款在初始階段（通常為2年或3年）提供一個(gè)非常低的誘惑利率，在這個(gè)階段結(jié)束后貸款利率會(huì)根據(jù)某個(gè)市場(chǎng)基準(zhǔn)利率（如LIBOR）加上一個(gè)固定的利差進(jìn)行周期性調(diào)整（例如每年調(diào)整一次），使得還貸壓力逐漸加大。

然而，監(jiān)管機(jī)構(gòu)普遍認(rèn)為市場(chǎng)會(huì)自律，對(duì)這類明顯損害消費(fèi)者利益、同時(shí)也在堆積金融風(fēng)險(xiǎn)的行為采取放任態(tài)度。寬松的貸款標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)造了虛假的需求，吹大了房地產(chǎn)泡沫，并為后續(xù)的抵押貸款違約和衍生品崩盤埋下了禍根。

《多德-弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法》

《多德-弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法》（Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act，簡(jiǎn)稱《多德-弗蘭克法案》）是美國(guó)自1930年代大蕭條以來(lái)最全面、最嚴(yán)厲的金融監(jiān)管改革法案。該法案的目的在于直接應(yīng)對(duì)2008年全球金融危機(jī)所暴露出的金融監(jiān)管缺陷，防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、終結(jié)大而不倒的困局、保護(hù)消費(fèi)者免受金融欺詐。主要發(fā)起人是參議院銀行委員會(huì)主席克里斯托弗·多德和眾議院金融服務(wù)委員會(huì)主席巴尼·弗蘭克，從2009年初提出初步方案，到2010年7月由奧巴馬總統(tǒng)簽署成為法律。

《多德-弗蘭克法案》長(zhǎng)達(dá)數(shù)千頁(yè)，內(nèi)容龐大復(fù)雜，涵蓋了金融系統(tǒng)的方方面面，標(biāo)志著美國(guó)金融監(jiān)管從“輕觸式監(jiān)管”向“主動(dòng)積極干預(yù)”的轉(zhuǎn)變?？偨Y(jié)起來(lái)，有5個(gè)核心支柱。

一是設(shè)立金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)，建立宏觀審慎監(jiān)管框架。該委員會(huì)由財(cái)政部部長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)、美聯(lián)儲(chǔ)主席等主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人組成，負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)和識(shí)別整個(gè)金融體系面臨的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。委員會(huì)有權(quán)將任何對(duì)金融穩(wěn)定構(gòu)成潛在威脅的非銀行金融機(jī)構(gòu)（如大型保險(xiǎn)公司、對(duì)沖基金、AIG等）指定為系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)，并將其置于美聯(lián)儲(chǔ)的強(qiáng)化監(jiān)管之下，包括更高的資本金、流動(dòng)性要求、杠桿限制和壓力測(cè)試等。

二是建立有序清算機(jī)制，終結(jié)大而不倒。為解決雷曼兄弟倒閉時(shí)政府缺乏處置工具的困境，該法案賦予聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司一項(xiàng)新的權(quán)力，使其能夠有序清算瀕臨倒閉的、具有系統(tǒng)重要性的大型金融公司。這不但避免使用納稅人的錢進(jìn)行救助，也能防止大型金融機(jī)構(gòu)無(wú)序倒閉而引發(fā)整個(gè)金融體系的崩潰。同時(shí)推行“沃爾克規(guī)則”，原則上禁止吸收存款的商業(yè)銀行從事自營(yíng)交易，并嚴(yán)格限制投資對(duì)沖基金和私募股權(quán)基金。

三是將場(chǎng)外衍生品納入監(jiān)管，增加透明度和問(wèn)責(zé)力度。在2008年金融危機(jī)中，幾乎不受監(jiān)管的信用違約互換等衍生品被認(rèn)定為罪魁禍?zhǔn)?。法案要求絕大多數(shù)標(biāo)準(zhǔn)化衍生品必須通過(guò)中央清算所進(jìn)行交易和清算，并向監(jiān)管機(jī)構(gòu)報(bào)告。這大大增加了市場(chǎng)的透明度，降低了交易對(duì)手風(fēng)險(xiǎn)。

四是設(shè)立消費(fèi)者金融保護(hù)局，加強(qiáng)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)。這是一個(gè)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，設(shè)在美聯(lián)儲(chǔ)系統(tǒng)內(nèi)，但擁有獨(dú)立的預(yù)算和主任任命。消費(fèi)者金融保護(hù)局統(tǒng)一負(fù)責(zé)監(jiān)管各類消費(fèi)金融產(chǎn)品和服務(wù)，如抵押貸款、信用卡、學(xué)生貸款等，試圖從源頭上杜絕導(dǎo)致次貸危機(jī)的掠奪性貸款等行為。它有權(quán)制定規(guī)則，并打擊不公平、欺詐性或?yàn)E用性的金融行為。

五是設(shè)立信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)問(wèn)責(zé)制，強(qiáng)化投資者保護(hù)與公司治理。加強(qiáng)對(duì)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，降低金融市場(chǎng)對(duì)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的過(guò)度依賴，并增加其透明度。還要求上市公司就高管薪酬進(jìn)行股東咨詢性投票，并賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)追回高管基于不準(zhǔn)確財(cái)務(wù)報(bào)表所獲薪酬的權(quán)力。

《多德-弗蘭克法案》存在較大爭(zhēng)議。支持方認(rèn)為，該法案極大地增強(qiáng)了金融體系的韌性和穩(wěn)定性，使金融監(jiān)管現(xiàn)代化，有效保護(hù)了消費(fèi)者和納稅人，是防止下一次危機(jī)的必要防火墻。反對(duì)方認(rèn)為，法案過(guò)于復(fù)雜和繁瑣，顯著增加了金融機(jī)構(gòu)的合規(guī)成本，這些成本最終會(huì)轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者。同時(shí)，批評(píng)者認(rèn)為它可能抑制信貸的可獲得性，并阻礙經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

2018年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、監(jiān)管救濟(jì)和消費(fèi)者保護(hù)法》，對(duì)《多德-弗蘭克法案》進(jìn)行了部分修正。主要提高了被認(rèn)定為系統(tǒng)重要性銀行的資產(chǎn)門檻，為數(shù)以千計(jì)的中小銀行減輕了監(jiān)管負(fù)擔(dān)，部分放松了監(jiān)管要求。不過(guò)，法案的核心框架和針對(duì)最大型金融機(jī)構(gòu)的嚴(yán)格監(jiān)管至今依然保留。

2008年后美聯(lián)儲(chǔ)監(jiān)管職能顯著擴(kuò)大

金融危機(jī)暴露了原有監(jiān)管體系的巨大漏洞，即美聯(lián)儲(chǔ)過(guò)于關(guān)注貨幣政策的宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，卻忽視了對(duì)整個(gè)金融體系風(fēng)險(xiǎn)的宏觀審慎監(jiān)管。危機(jī)后，美聯(lián)儲(chǔ)的監(jiān)管職能顯著擴(kuò)大，逐漸從“救火隊(duì)”向“防火員”轉(zhuǎn)型。

首先，美聯(lián)儲(chǔ)成為宏觀審慎監(jiān)管者，這是最核心的職能擴(kuò)張。美聯(lián)儲(chǔ)的角色從主要監(jiān)管單個(gè)銀行的安全，擴(kuò)展到監(jiān)控和防范整個(gè)金融系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)，目的在于防止系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。美聯(lián)儲(chǔ)在新成立的金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)扮演核心角色，負(fù)責(zé)識(shí)別和應(yīng)對(duì)整個(gè)金融體系面臨的威脅。美聯(lián)儲(chǔ)每年對(duì)大型銀行控股公司進(jìn)行強(qiáng)制性壓力測(cè)試，評(píng)估其在極端不利經(jīng)濟(jì)情景下的資本充足率和韌性。這成為迫使銀行積累更多資本、增強(qiáng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力的最有力工具。其次，加強(qiáng)對(duì)影子銀行體系的監(jiān)管。危機(jī)前，像雷曼兄弟、AIG這樣的非銀行金融機(jī)構(gòu)幾乎不在美聯(lián)儲(chǔ)的監(jiān)管范圍內(nèi)。危機(jī)后，美聯(lián)儲(chǔ)被賦予更多權(quán)力，將大型投資銀行、保險(xiǎn)公司、對(duì)沖基金等可能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的非銀行金融機(jī)構(gòu)納入監(jiān)管范圍。對(duì)這些機(jī)構(gòu)的資本、風(fēng)險(xiǎn)管理和流動(dòng)性提出要求，填補(bǔ)了巨大的監(jiān)管空白。

第三，在美聯(lián)儲(chǔ)體系內(nèi)新設(shè)立了獨(dú)立的消費(fèi)者金融保護(hù)局。美聯(lián)儲(chǔ)為該機(jī)構(gòu)提供資金，并與其在消費(fèi)者保護(hù)領(lǐng)域緊密合作。專門負(fù)責(zé)保護(hù)公民在金融產(chǎn)品和服務(wù)方面的權(quán)益，打擊掠奪性貸款等不公平行為。

第四，加強(qiáng)對(duì)支付系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管。除了監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)以外，美聯(lián)儲(chǔ)還對(duì)具有系統(tǒng)重要性的金融市場(chǎng)公用設(shè)施進(jìn)行監(jiān)管。如對(duì)清算和支付系統(tǒng)的監(jiān)管，確保其即使在壓力時(shí)期也能穩(wěn)定運(yùn)行。

第五，加強(qiáng)全球系統(tǒng)協(xié)。美聯(lián)儲(chǔ)積極與全球其他主要中央銀行（如歐洲央行、英國(guó)央行）合作，共同制定全球銀行業(yè)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)（如《巴塞爾協(xié)議III》），并通過(guò)貨幣互換協(xié)議等工具，共同維護(hù)全球金融穩(wěn)定。

總之，2008年金融危機(jī)后，美聯(lián)儲(chǔ)的職能實(shí)現(xiàn)了從貨幣政策執(zhí)行者到金融穩(wěn)定總守護(hù)者的轉(zhuǎn)變。 它不再僅僅通過(guò)利率工具來(lái)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)，而是拿起了一套強(qiáng)大的宏觀與微觀審慎監(jiān)管工具，直接深入到金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)負(fù)債表和風(fēng)險(xiǎn)管理中，試圖從源頭上遏制系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的積累。

此外，美聯(lián)儲(chǔ)貨幣政策職能也出現(xiàn)顯著擴(kuò)張趨勢(shì)。在2008年全球金融危機(jī)和2020年新冠疫情中，美聯(lián)儲(chǔ)為應(yīng)對(duì)前所未有的市場(chǎng)休克，不再僅僅通過(guò)貼現(xiàn)窗口向商業(yè)銀行提供貸款，而是通過(guò)“量化寬松”等非常規(guī)貨幣政策，直接、大規(guī)模地介入金融市場(chǎng)。作為貨幣政策的制定者和執(zhí)行者，美聯(lián)儲(chǔ)從傳統(tǒng)的 “最后貸款人” 擴(kuò)展為“最后做市商”，權(quán)力和資產(chǎn)負(fù)債表以前所未有的速度膨脹。

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