健全宏觀經濟治理體系：歷史演進、理論創新、現實挑戰與改革路徑

Articles|China Economist Vol.20, No.3, May-June 2025

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健全宏觀經濟治理體系：歷史演進、理論創新、現實挑戰與改革路徑

作者簡介

鄧永波* 李玉舉

國家發展和改革委員會習近平經濟思想研究中心

郵箱：dyongbo@126.com

摘要：科學的宏觀調控、有效的政府治理是發揮社會主義市場經濟體制優勢的內在要求。改革開放以來，隨著經濟發展階段的演變和經濟體制改革的縱深推進，我國宏觀經濟治理體系經歷了三個標志性發展階段：計劃經濟下的“綜合平衡”階段、向市場經濟過渡期的宏觀調控階段，以及新時代宏觀經濟治理體系的形成發展階段。通過持續的理論創新與實踐探索，構建起了具有中國特色的宏觀經濟治理體系，其核心特征體現為多維動態的目標管理體系、協同聯動的政策工具體系以及植根國情的制度保障體系。面對百年變局加速演進與內外風險交織疊加的復雜形勢，我國宏觀經濟治理體系在實踐中仍面臨諸多挑戰，需要進一步完善宏觀調控制度體系，統籌推進財稅、金融等重點領域改革，加強宏觀政策協調，以數字化推進治理體系和治理能力現代化。

關鍵詞：宏觀經濟治理體系；歷史演進；理論創新；現實挑戰；改革路徑

一、引言

科學有效的宏觀經濟治理是推進國家治理體系和治理能力現代化的客觀要求，是構建高水平社會主義市場經濟體制的重要組成部分。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央加強對經濟工作的戰略謀劃和統一領導，宏觀調控的前瞻性、針對性、有效性不斷提高，推動經濟實力、綜合國力和國際影響力不斷邁上新臺階。“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要首次將“完善宏觀經濟治理”作為“提升政府經濟治理能力”的重要內容。黨的二十大報告明確提出“健全宏觀經濟治理體系”，并將其作為構建高水平社會主義市場經濟體制的重要任務。黨的二十屆三中全會圍繞健全宏觀經濟治理體系，完善國家戰略規劃體系和政策統籌協調機制，深化財稅體制和金融體制改革，以及完善實施區域協調發展戰略機制作出部署。貫徹落實黨的二十屆三中全會精神，必須通過改革創新，推動形成與新時代發展要求相適應的宏觀經濟治理體系，不斷提高宏觀經濟治理能力，為中國式現代化提供有力制度保障。

對于宏觀經濟治理體系的基本框架，相關研究認為，首先要明確宏觀經濟治理體系的內涵界定。我國宏觀經濟治理體系包含“宏觀調控+制度保障+風險防控”三維框架（劉偉、陳彥斌，2021），其核心特征體現為：有為政府與有效市場協同（林毅夫，2017）、供給側結構性改革的核心驅動（黃守宏，2020）、逆周期與跨周期調節的有機統一（李揚，2021）。其理論演進脈絡呈現出跨學科融合特征，其中，新結構經濟學聚焦要素稟賦結構與產業升級的適配性（林毅夫，2012），制度經濟學重點關注產權制度、要素市場化對治理效能的影響（張軍，2020），系統理論注重研究構建多主體協同的治理模型（陳彥斌等，2022）。

對于完善宏觀經濟治理體系的現實挑戰，相關研究認為，我國經濟結構性矛盾依然突出，“雙循環”背景下產業鏈循環堵點仍然存在（樊綱，2021），區域發展不平衡的體制機制障礙尚未完全破除（陸銘等，2020），加之國際環境不確定性加劇，全球產業鏈重構對治理彈性形成新考驗（余永定，2022），同時貨幣政策外溢效應的管理復雜度顯著提升（周小川，2019）。而在理論建設層面，當代西方宏觀經濟理論和政策不適用于我國的宏觀經濟治理（劉偉，2024），協調好長期和短期政策，用改革和創新的辦法去解決妨礙我國經濟持續、穩定、高質量發展的基本問題，不能照抄照搬凱恩斯主義政策理論框架（吳敬璉，2024）。制度改革中亟待厘清五大核心關系：目標與過程的動態平衡、激勵與約束的機制設計、集權與分權的治理效能、市場與政府的邊界劃分、政府與法治的互動邏輯（錢穎一，2018），這些理論命題仍需持續深入探索。

對于完善宏觀經濟治理體系的實踐路徑，相關研究認為可從三個維度展開：在宏觀調控體系優化方面，推動貨幣政策由數量型調控向價格型調控轉型（易綱，2018），增強財政政策的“精準滴灌”效能（高培勇，2023），同時建立健全產業政策與競爭政策的協同機制（江小涓，2021）；在治理工具創新方面，積極推動大數據在宏觀經濟預測中的應用（張濤、劉寬彬，2022），強化數字技術在經濟金融領域的融合應用，特別是大科技平臺、人工智能、區塊鏈等前沿技術的深度賦能（黃益平，2021）；在風險防控機制建設方面，既要推動宏觀審慎評估（MPA）框架優化升級（張曉慧，2016），更要構建地方政府債務“閉環管理”體系（李稻葵、張鶴，2024），形成多維立體的風險防范網絡。

現有研究通過系統解構宏觀經濟治理體系的基本框架、深入剖析轉型期的現實挑戰、創新設計政策工具組合，已形成較為系統的理論成果，為本文研究提供了堅實的學理支撐。本文將在既有學術積淀基礎上，基于馬克思主義政治經濟學與中國特色社會主義政治經濟學的理論框架，系統梳理改革開放四十余年的體制變遷與實踐創新，重點闡釋我國宏觀經濟治理體系的歷史演進邏輯、體制創新內涵與深化改革路徑，著力探索理論創新與實踐突破相結合的系統化解決方案。

二、歷史演進：從宏觀調控到宏觀經濟治理的邏輯躍遷

改革開放以來，我國根據社會主義建設的具體實際，不斷改革同生產力發展不相適應的體制機制，把建立和完善社會主義市場經濟體制作為改革目標。伴隨經濟體制改革與發展方式轉型的縱深推進，宏觀經濟治理體系呈現出明顯的階段性特征。

（一）計劃經濟下的“綜合平衡”階段

在改革開放初期，我國宏觀經濟治理的制度演進呈現出明顯的路徑依賴特征，延續了計劃經濟體制下的“綜合平衡”管理模式。這一階段的核心理念源自馬克思主義政治經濟學的社會再生產理論，強調通過國家計劃實現國民經濟各部門的協調平衡。計劃經濟體制下的財政平衡理論強調財政、信貸和物資之間的“三大平衡”。《中共中央關于經濟體制改革的決定》提出要改革計劃體制、建立合理的價格體系、重視宏觀調節，綜合運用價格、稅收、信貸等經濟杠桿調節經濟活動，標志著我國宏觀調控體系實現從直接計劃管理向間接調控的范式轉換。隨著對外開放戰略的深入推進，外匯收支逐步成為影響宏觀經濟平衡的重要因素。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第七個五年計劃》提出，堅持社會總需求和總供給的基本平衡，保持國家財政、信貸、物資和外匯的各自平衡和相互間的綜合平衡。

綜合平衡階段的宏觀經濟管理，一定程度保持了國民經濟與社會在再生產主要比例關系上的協調，為經濟高速增長提供了基礎性支撐。但該模式在實踐中逐漸暴露出較為明顯的矛盾：一方面，計劃指令主導的資源配置方式可能因政府難以實時掌握全社會生產消費的全部數據，導致資源配置決策缺乏市場信號支撐；另一方面，企業的“軟預算約束”問題（Kornai，1980）普遍存在，經濟組織的行為決策不受自身償債能力的嚴格限制，導致資源配置效率低下和金融風險積累交織等問題。具有轉折意義的改革突破出現在黨的十三屆三中全會，首次在中央文件中確立“宏觀調控”概念，并明確提出“治理經濟環境、整頓經濟秩序，必須同加強和改善新舊體制轉換時期的宏觀調控結合起來”的戰略部署，這標志著我國宏觀經濟治理開始突破計劃經濟的制度邊界，向市場化調控范式演進。

（二）向市場經濟過渡的宏觀調控階段

《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》完成了宏觀調控體系的制度性奠基，確立了國家計劃、財政政策、貨幣政策“三位一體”的宏觀調控體系。此時，國家計劃在宏觀調控中還處于相對基礎性的地位，即國家計劃明確的宏觀調控目標和總體要求是制定財政政策和貨幣政策的主要依據。隨著市場配置資源基礎性作用的逐步增強，計劃手段在調控框架中經歷漸進式功能轉型，最終實現從“基礎性”向“戰略性”的范式轉換。

體制機制創新的突破性進展體現于1994年分稅制改革，通過重構中央與地方財政關系，中央財政收入占全國財政收入的比重以及財政收入占GDP的比重均明顯上升，為實施全國性宏觀調控奠定物質基礎。1993—1997年，我國宏觀調控的總體框架基本形成，政府對經濟運行采取了有效宏觀調控，使國民經濟由“高增長、高通脹”轉變為“高增長、低通脹”，成功地實現了國民經濟的“軟著陸”。1998—2012年，我國宏觀調控體系展現出應對全球性沖擊的制度韌性。2010年，宏觀調控將“調結構”納入目標體系，充分利用國際金融危機形成的倒逼機制，加快調整內外需結構、投資消費結構、產業結構，加快推進自主創新，推動發展方式轉變取得實質性進展。這種“調控機制市場化改革與治理能力漸進式提升”的協同轉型路徑，既避免了轉型震蕩又培育出具有中國特色的政策工具箱。總的來看，1993—2012年，面對調控目標的動態調整，宏觀調控手段更趨靈活和科學，形成了以財政和貨幣政策為主、產業政策協同、行政法律手段等為補充的復合型調控模式。

（三）新時代宏觀經濟治理體系的形成發展階段

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央創造性提出宏觀經濟治理等重大理論觀點，推動宏觀調控向宏觀經濟治理現代化躍遷。其理論創新主要體現在以下幾個方面：一是目標維度從經濟發展擴展至統籌發展和安全。習近平經濟思想著重強調底線思維和風險意識，重點防范重大經濟風險與系統性金融風險。“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要明確提出要健全重大風險識別預警機制，這對于完善宏觀經濟治理提出更高要求。二是政策工具從需求管理轉向供需協同發力，堅持統籌好總供給和總需求的關系，推動供需兩側協同發力、動態平衡，暢通國民經濟循環。三是決策機制從部門分割轉向系統協同，增強宏觀政策取向一致性。通過加強財政、貨幣、就業、產業、區域、貿易、環保、監管等政策協調配合，把非經濟性政策納入宏觀政策取向一致性評估，形成政策統籌，確保同向發力、形成合力。

新時代以來，宏觀經濟治理體系不斷健全，宏觀調控的前瞻性、針對性、有效性不斷提升，推動我國經濟不斷邁上新臺階。2024年國內生產總值超過134萬億元，連續多年對世界經濟增長貢獻率保持在30%左右。同時，科技創新體制機制不斷完善，現代化產業體系不斷發展壯大。2013—2023年，規模以上高技術制造業增加值年均增長10.3%，我國成為全球首個有效發明專利擁有量突破400萬件的國家。高標準市場體系建設穩步推進，要素市場化配置改革持續深化，全國統一大市場加快形成，國有經濟布局優化和結構調整深入推進，促進民營發展壯大的體制機制不斷完善，市場機制有效、微觀主體有活力、宏觀調控有度的經濟體制加速構建。總體國家安全觀在各領域全面貫徹落實，經濟安全保障能力持續提升。糧食產購儲加銷體系不斷健全，2024年糧食產量首次突破1.4萬億斤，邁上新臺階。產業鏈供應鏈自主可控能力不斷增強，大宗商品、原材料保供穩價有力有序，數據安全能力建設持續推進，金融風險防控體制機制逐步完善。

綜上，我國宏觀經濟管理理論與政策的發展，經歷了從改革初期的“綜合平衡”到“宏觀調控”的轉變，通過財稅體制改革、金融體制改革、投資體制改革逐步建立起與社會主義市場經濟相適應的宏觀調控體系，再到財政政策和貨幣政策協同的宏觀需求管理，以及現階段的需求管理和供給管理并重的系統性改革。我國宏觀經濟治理體系演變歷程具有鮮明的時代特征，從立足馬克思主義政治經濟學基本原理，吸收借鑒現代市場經濟運行規律，最終形成了突破傳統宏觀經濟管理框架的中國特色的宏觀經濟治理體系。

三、理論創新：形成具有中國特色的宏觀經濟治理體系

我國宏觀經濟治理體系經過幾十年的理論突破與實踐創新，形成了具有中國特色的治理體系。這一體系以中國特色社會主義政治經濟學為基礎，結合我國國情和全球性挑戰，不斷調整優化政策工具與制度設計，推動實現了經濟快速發展和社會長期穩定“兩大奇跡”及全球影響力的全面提升，是我國自主的經濟學知識體系的重要成果。

（一）目標體系的多元化：超越短期均衡的治理哲學

我國宏觀經濟治理體系突出以國家中長期發展規劃作為宏觀經濟治理的戰略導向。著力發揮國家發展規劃的戰略導向作用，突出五年規劃的宏觀指導作用，強化專項規劃、區域規劃、空間規劃、地方規劃與國家總體發展規劃的有機銜接。同時，增強中長期規劃對年度計劃、公共預算、產業發展、國土開發、金融信貸、公共服務等的引導功能和統籌功能，實現宏觀經濟治理目標和手段的有機結合，提高規劃的引領性、指導性。黨的十九大以來，黨中央有針對性地對經濟發展的短期任務以及中長期（到2035年、到本世紀中葉）目標進行了合理規劃，形成了多層次的宏觀經濟治理目標體系，明確了宏觀經濟治理的階段性任務。

在增長目標方面，通過將潛在增長率理論與我國發展階段特征相結合，設定彈性增長區間，既避免增長主義陷阱，又保持追趕型經濟動能。在就業目標方面，構建就業數量與就業質量協調評價體系，全面考察就業量質協調的動態規律，以精準的評價結果作為助推實現更加充分更高質量就業的“指南針”。人力資源社會保障部數據顯示，2024年城鎮新增就業1256萬人，城鎮調查失業率均值為5.1%。在結構優化方面，促進重大經濟結構協調和生產力布局優化，減輕經濟周期波動影響，提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平，戰略性新興產業增加值占GDP比重由2012年的5%提高到2023年的13%以上，2024年數字經濟核心產業增加值占GDP比重達10%左右，完成從“追趕型”到“引領型”的結構躍遷。在收入分配領域，推進共同富裕與包容性增長，通過三次分配制度創新，我國基尼系數從2008年的峰值0.491降至2022年的0.466 ，充分反映“共同富裕”目標對收入分配調節的持續影響。

這種多維目標體系打破了新古典綜合派政策目標單一化的局限。目標體系的多維性在實踐中還體現為動態優先級調整機制。如面對日益增強的資源環境約束，我國提出積極推動構建資源節約、環境友好的生產方式和消費模式，深化能源供給側結構性改革，加快發展方式綠色轉型，節能降耗成效顯著。面對長期以來存在的消費需求不足問題，宏觀經濟政策向“擴大內需”傾斜，《擴大內需戰略規劃綱要（2022－2035年）》鮮明提出“最終消費是經濟增長的持久動力”。增強消費對經濟循環的牽引作用，通過完善收入分配格局，構建初次分配、再分配、第三次分配協調配套的基礎性制度安排，加大稅收、社保、轉移支付等調節力度并提高精準性，增強內需發展后勁。總體而言，我國宏觀經濟治理的多元目標體系具有“彈性錨定”特征，既避免單一目標僵化，又通過發展規劃（如五年規劃）確保政策連續性，形成了發展經濟學領域的“中國范式”。

（二）政策工具的協同性：系統論視角下的調控機制創新

我國宏觀經濟治理體系實現了供給側與需求側協同治理的范式創新，構建起“供給側結構性改革-需求側管理升級”的動態協同機制。供給側改革聚焦供給體系質量躍升，通過制度創新淘汰落后產能、培育有效供給動能，著力增強供給結構對需求升級的適配能力。需求側管理突破傳統總需求管理的短期平衡思維，轉向培育完整內需體系的戰略維度。2020年中央經濟工作會議提出“需求側管理”，指出“加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，要緊緊扭住供給側結構性改革這條主線，注重需求側管理”。需要強調的是，我國宏觀經濟治理體系中的需求側管理與西方宏觀經濟政策理論中的總需求管理是兩個截然不同的概念。總需求管理是運用貨幣政策和財政政策對經濟運行進行短期的逆周期調節，進而穩定短期經濟波動。而我國宏觀經濟治理體系中的需求側管理更注重通過結構性政策解決中長期經濟發展問題，進而培育完整內需體系和構建強大國內市場。正如習近平總書記指出的，擴大內需并不是應對金融風險和外部沖擊的一時之策，也不是要搞大水漫灌，更不是只加大政府投入力度，而是要根據我國經濟發展實際情況，建立起擴大內需的有效制度，釋放內需潛力，加快培育完整內需體系，加強需求側管理，擴大居民消費，提升消費層次，使建設超大規模的國內市場成為一個可持續的歷史過程。

在調控工具創新維度，以財政政策和貨幣政策作為主要手段，構建“區間調控+定向調控+相機調控+精準調控”的調控方式。黨的十八大以來，財政政策和貨幣政策在宏觀調控中的主體地位得到進一步強化。“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要強調，要“以財政政策和貨幣政策為主要手段，就業、產業、投資、消費、環保、區域等政策緊密配合”。財政政策和貨幣政策是短期內調節經濟最為有效的手段，強化其主要地位，有助于提高宏觀經濟治理的整體效率。區間調控界定政策發力的邊界，讓市場自我調節機制發揮主導作用。定向調控與相機調控則是在宏觀政策需要有所作為的情況下，進一步明確財政政策和貨幣政策“做什么”和“如何做”的問題。精準調控是有針對性采用調控手段，意在以較小的成本取得較大的成效。“區間調控+定向調控+相機調控+精準調控”的調控方式，既有助于防止經濟的大起大落，也能夠進一步提高宏觀經濟治理的有效性。這種政策協同機制突破了丁伯根法則的線性思維，形成具有系統特征的宏觀調控模式。

增加跨周期政策設計，彌補逆周期調節的不足。西方宏觀經濟政策理論著重強調逆周期調節，面對經濟短期內的擴張或放緩，宏觀政策通過緊縮或寬松的操作盡快彌補產出缺口與通脹缺口。但其局限性在于可能會導致金融風險加劇，尤其是在經濟嚴重衰退時強刺激會產生大量低端需求，形成經濟泡沫和長期發展阻礙，近年來各國宏觀調控實踐凸顯了逆周期調節的局限與不足。我國創新性融合逆周期與跨周期調控工具，通過五年規劃與年度政策銜接，推動中長期規劃與動態調控有機統一，實現“長周期戰略”與“短周期靈活應對”的有機結合，保持宏觀政策連續性、穩定性、可持續性。跨周期調節有利于平衡經濟增長、金融風險、經濟結構等多個目標之間的關系，既能保持宏觀政策力度的充足，也能預留足夠的政策空間，從而更好地保證經濟運行在合理區間。

（三）制度基礎的獨特性：社會主義市場經濟的制度創新

我國宏觀經濟治理體系的制度基礎根基深植于社會主義基本經濟制度，其核心要義在于構建具有系統性創新意義的“高水平社會主義市場經濟體制”，實現有效市場和有為政府的更好結合與辯證統一。在社會主義市場經濟條件下，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，把市場機制能有效調節的經濟活動交給市場，減少政府對資源的直接配置，最大限度減少政府對微觀經濟活動的直接干預，有利于調動各類市場主體的積極性，激發各類經營主體的創業創新活力，實現資源配置效率最優化和效益最大化。同時，針對市場失靈情況，構建起具有中國特色的治理體系，發揮好政府在保持宏觀經濟穩定、加強和優化公共服務、保障公平競爭、維護市場秩序、加強市場監管、促進共同富裕等方面的職責和作用。科學的宏觀調控、有效的政府治理是社會主義市場經濟體制的優勢所在，實施宏觀經濟治理有利于正確處理個人利益與社會利益、局部利益與整體利益、當前利益與長遠利益之間的關系，有助于克服市場經濟本身存在的自發性、盲目性和滯后性，推動社會分工和協作有序開展，保持經濟協調發展。

這種“市場決定—政府補位”的雙輪驅動機制，本質上是通過制度創新實現社會主義制度優勢與市場經濟運行規律的深度結合。新型舉國體制就是將我國政治制度優勢與市場機制作用結合起來的國家治理變革。作為這一制度創新的典型范式，新型舉國體制在治理邏輯上實現了三重突破：第一，在價值維度，繼承傳統舉國體制集中力量辦大事的制度優勢，同時注入市場化資源配置的效率原則；第二，在結構維度，構建“戰略牽引—市場驅動—多元協同”的主體架構，推動創新要素配置方式由行政主導向市場主導轉變；第三，在目標導向上，從單一注重目標實現轉變為統籌目標實現與效益提升，使重大戰略實施既保持國家意志的貫徹力度，又具備市場機制的動態適應性。

綜上，我國宏觀經濟治理體系通過目標重構、工具創新和體制機制改革，實現了發展經濟學、制度經濟學與宏觀調控理論的范式創新。其核心在于將馬克思主義政治經濟學基本原理與中國實踐相結合，構建了具有內生穩定性的發展型國家治理模式。這種創新不僅為發展中國家提供了全新選擇，更為全球經濟治理貢獻了中國智慧。

四、現實挑戰：健全宏觀經濟治理體系面臨的問題

隨著我國宏觀經濟治理體系逐漸成熟，宏觀經濟治理取得顯著成效，但實踐中仍面臨諸多問題，集中體現為：宏觀政策協調性和一致性仍存堵點，風險防控與經濟韌性建設面臨挑戰，區域協調發展面臨新的深層次結構性矛盾，治理能力現代化建設相對滯后等。這些問題增加了保持經濟平穩運行難度，是進一步健全宏觀經濟治理體系要重點攻克的難題。

（一）宏觀政策協調性與一致性仍存堵點

短期的宏觀調控政策與中長期的結構調整政策產生沖突。由于目標函數的不同，穩增長政策與調結構政策往往難以協調。盡管短期內總需求不足、經濟下行壓力大等現實難題要求宏觀調控政策加大擴張力度，但政府需要同時兼顧中長期的結構調整政策，甚至有時中長期的政策權重可能更大。部分地方政府與職能部門將體制機制改革任務簡化為形式化治理，將需持續發力的“戰略持久戰”異化為“指標突擊戰”，可能導致中央政策傳導出現縱向衰減與橫向扭曲，在債務化解、能耗雙控等領域形成“合成謬誤”或“分解謬誤”。短期刺激政策可能加劇長期結構性問題（如債務累積），而結構性改革短期內可能抑制增長。

部分產業政策與宏觀調控的基調與取向存在不一致。近年來，部分產業政策在實施過程中出現了一些問題，如宏觀政策微觀化、產業政策行政化，致使宏觀政策效果打了折扣。其背后的原因是：產業政策與競爭政策的關系處理得不夠好，有效市場與有為政府的結合不夠到位，部分地方行業監管可能走極端和“一刀切”，造成市場預期不穩，影響實體經濟發展，削弱市場信心，進而導致社會投資預期不穩、增長乏力。

（二）風險防控和經濟韌性強但仍存挑戰

財政風險是各級政府在進行財政收支、債務管理及政策制定時面臨的潛在威脅，可能引致財政可持續性壓力、經濟運行波動及基本公共服務供給能力減弱。近年來，受外部環境變化和內需不足等因素影響，我國經濟運行出現一些新的情況和問題，稅收收入不及預期，土地出讓收入大幅下降，給地方財政平穩運行、積極發力帶來一定挑戰。從稅收收入增速相對GDP增速看，1990年至今大多是稅收收入增速大幅超過GDP增速，而近年來出現逆轉，2020年、2022年、2024年稅收收入出現負增長，而2024年稅收收入增速與GDP增速差創下-8.4%的最大負差值（見圖1）。財政收入的趨勢性變化對財政手段調控經濟的能力造成一定挑戰，若地方政府公共服務能力持續下降，極有可能削弱投資者的信心，進而影響經濟增長和就業市場，而失業率上升、人口老齡化問題又反過來通過社保體系傳回至財政領域加劇風險。總體看，我國財政收入增速相對下滑受部分經濟指標增速回落、減稅降費政策效應和經濟結構加快調整等影響，反映了高質量發展的階段性特征。積極的財政政策在保障經濟運行總體平穩、穩中有進上的積極作用，始終沒有改變。

深化財稅體制改革是防范化解財政風險的關鍵路徑，當前我國稅制結構優化面臨的核心挑戰在于間接稅主導型稅制結構的轉型壓力。黨的二十屆三中全會提出，要以健全預算制度，優化稅制結構，進一步理順央地關系，完善政府債務管理制度為戰略抓手，實現財稅體制改革的全面深化，提升宏觀經濟治理能力和水平，通過制度性重構提升財政可持續性。從稅制結構演進維度觀察，我國已形成“直接稅-間接稅四六分”的漸進優化格局，這一結構反映了我國稅制逐步優化的趨勢，但間接稅的主導地位尚未改變。1994年稅改后間接稅占比一度超過75%（如增值稅、消費稅等），直接稅（如企業所得稅、個人所得稅）占比不足25%。相比發達國家直接稅占比更高的稅制結構，我國間接稅“一頭沉”的格局還需要逐步調整。從2022年情況看，我國直接稅收入（含社會保險費)占財政收入的比重為42%，比38個OECD國家的平均水平59%低17個百分點(見圖2)。提高直接稅收入比重依然是深化財稅體制改革的一個重要目標。不過，我國個人收入位居前1%和前10%的高收入群體繳稅占比較高，符合稅法基本原則中“稅收負擔須根據納稅人的負擔能力分配”的公平原則，也與世界上主要國家高收入群體繳納個稅比例均占大頭相一致。

當前我國金融體系雖呈現總體穩健態勢，風險敞口邊際收縮且關鍵指標處于監管安全閾值內，但風險防控仍面臨傳統與新興風險交織的復雜局面。一方面，全球政治經濟格局深度重構引發風險傳導機制演變，地緣政治沖突、產業鏈重組、貨幣政策外溢效應等超預期沖擊形成多維壓力測試。從內生風險看，金融科技深度應用已重塑風險圖譜，現代科技在金融領域的廣泛應用，使金融市場運行邏輯、金融風險生成機制、金融風險傳染路徑等發生重大變化，金融風險誘因和形態更加多元復雜。另一方面，我國金融供給側結構性矛盾尚未根本解決，金融業市場結構、產品體系、經營理念、創新能力、服務水平還需進一步適應各種變化的要求，金融法治環境和信用體系建設仍需繼續完善。房地產市場風險、商業銀行資產質量風險、外部輸入性風險等各種金融風險與非金融風險相互交織，復雜性、隱蔽性、滲透性、傳染性持續增強。因此，風險防控任務依然不能放松。

（三）區域協調發展面臨新的結構性矛盾

區域協調發展面臨新的結構性矛盾，集中體現在區域經濟發展分化態勢明顯、發展動力極化現象日益突出、部分區域發展面臨較大困難。地區發展絕對差距仍然較大，東北地區多年來經濟增速低于全國平均水平、老齡化程度高于全國水平，西北地區資源環境保護壓力凸顯、經濟發展基礎較為薄弱、經濟轉型升級相對滯后。區域生產力布局優化任務艱巨，部分關鍵產業、產業鏈關鍵環節分布過于集中，一些地區產業布局與資源環境承載能力不匹配，地方保護和區域壁壘在一定程度上仍然存在，地區間產業同質化發展、低水平重復建設等問題仍然突出。特殊類型地區振興發展仍有困難，欠發達地區人均可支配收入仍然較低，革命老區基礎設施和公共服務水平有待提升，資源型地區產業轉型發展面臨技術、人才、資金等要素資源制約。從人均GDP差距看，2024 年東部地區人均GDP是西部地區的1.8倍、東北地區的2.1倍，西部地區城鄉收入差距為2.48:1（見表1）。從創新資源分布看，2024年東部研發經費投入強度（3.4%）是西部（1.6%）的2.1倍。

（四）治理能力現代化建設相對滯后

數字政府建設作為國家治理現代化的戰略性、基礎性和先導性工程，是創新政府治理理念和方式、形成數字治理新格局、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措。當前，我國治理能力現代化建設面臨雙重制度性約束：一方面，數字化治理存在短板。大數據、人工智能等技術在政策制定中的應用仍處于探索階段，數據壁壘尚未完全打破。各級政府在應對數字經濟發展中涌現的跨領域、跨地域、高度隱蔽的治理新問題時，對大數據、人工智能、區塊鏈等新一代信息技術的有效應用仍不充分，一定程度上影響治理的時效性和精準性。全方位、多層次、立體化的數字經濟監管體系還不完善，數字經濟的多元共治機制尚未形成，企業、行業協會、社會公眾的權責利仍不清晰，多元監管體系有待進一步完善。另一方面，統計體系相對滯后。數字經濟、新業態等領域的統計標準不完善，“三新”統計制度覆蓋新經濟型領域還不夠，與黨的二十屆三中全會相關要求相比尚有較大差距，數字經濟特別是產業數字化統計基礎還比較薄弱。

五、改革路徑：聚焦健全宏觀經濟治理體系的重點任務

針對宏觀經濟治理面臨的內外部壓力，我們迫切需要進一步健全宏觀經濟治理體系。要加快落實黨的二十屆三中全會對健全宏觀經濟治理體系作出的戰略部署，完善宏觀調控制度體系，統籌推進財稅、金融等重點領域改革，增強宏觀政策取向一致性，為實現科學的宏觀調控、有效的政府治理提供強大支撐。

（一）完善國家戰略規劃體系和政策統籌協調機制

構建國家戰略制定和實施機制，提升國家戰略的頂層設計與執行效率，增強國家戰略宏觀引導、統籌協調能力。同時，強化規劃銜接落實機制，發揮國家發展規劃戰略導向作用，強化國土空間規劃基礎作用，增強專項規劃和區域規劃實施支撐作用。加強財政、貨幣、就業、產業、投資、消費、價格、區域、貿易、環保、監管等政策協同，完善部門間有效溝通、協商反饋機制，增強政策合力。加強財政政策和貨幣政策協同配合，發揮有限財政資金對金融資源的撬動作用，更好支持重點領域和關鍵環節的高質量發展。進一步完善宏觀政策取向一致性評估工作機制，把經濟政策和非經濟政策統一納入宏觀政策取向一致性評估，提升政策目標、工具、時機、力度、節奏的匹配度，實現政策傳導鏈路的全周期追蹤，提高政策整體效能。強化社會預期管理，加強經濟宣傳和輿論引導，深入了解市場主體感受，積極回應社會關切，營造穩定透明可預期的政策環境。

（二）深化財稅和金融體制改革

積極化解財稅風險，加快建立與社會需求相適應的政府債務管理機制，推動高質量發展。完善政府債務分類管理和功能定位，優化中央和地方政府債務結構，強化源頭治理，遠近結合、堵疏并舉、標本兼治。建立全口徑地方債務監測監管體系和防范化解隱性債務風險長效機制。加強對融資平臺的綜合治理，分類推進融資平臺公司市場化轉型。健全有利于高質量發展、社會公平、市場統一的稅收制度，優化稅制結構。更好發揮直接稅在組織財政收入和調節收入分配等方面的作用，促進社會公平正義。完善地方稅體系，增加地方自主財力，培育地方稅源，適當擴大地方稅收管理權限。積極化解金融風險，完善金融監管體系，依法將所有金融活動納入監管，強化監管責任和問責制度，加強中央和地方監管協同。積極發展科技金融、綠色金融、普惠金融、養老金融、數字金融，加強對重大戰略、重點領域、薄弱環節的優質金融服務。發展多元股權融資，加快多層次債券市場發展，提高直接融資比重。健全投資和融資相協調的資本市場功能，促進資本市場健康穩定發展。

（三）完善區域協調發展戰略實施機制

堅持全域協同發展“一盤棋”戰略，構建優勢互補的區域經濟新格局。加快推進區域差異化發展戰略，深入推進西部大開發、中部崛起、東北振興、東部率先等區域發展戰略，加快形成“陸海內外聯動、東西雙向互濟”的開放新格局，全方位高質量深化東、中、西、東北地區產業協作。強化京津冀、長三角、粵港澳、成渝雙城等經濟增長極的帶動作用，提升區域創新能力和輻射帶動作用。堅持生態優先、綠色發展，全面構建統籌生態保護與流域經濟社會發展的制度體系，促進全流域要素高效流動，深入推動長江經濟帶建設、黃河流域生態保護和高質量發展。支持經濟大省挑大梁，在相關重大發展戰略中主動作為、協同聯動，并加強與其他發展戰略的對接，在落實國家重大發展戰略上走在前。

（四）以數字化推進國家治理體系和治理能力現代化

著力提升宏觀政策執行的信息化、數字化、智能化水平，構建政策數字化管理平臺，不斷提高政策執行透明度，全面提升宏觀政策的科學性、精準性和實效性。打破部門數據壁壘，建立跨部門數據共享交換平臺。以加強新經濟新領域納統覆蓋為著力點，健全支撐高質量發展的統計指標核算體系。完善國民經濟核算體系，完善數字經濟、未來產業、生產性服務業等重點領域統計核算制度。

China Economist （中文刊名：《中國經濟學人》）是由中國社會科學院主管、中國社會科學院工業經濟研究所主辦的面向全球發行的中英文學術期刊。China Economist創刊于2006年3月，始終致力于向全球傳遞中國經濟學與管理學最前沿研究進展，搭建中外學者相互交流的學術平臺和研究陣地，向全世界宣傳能夠代表中國人民根本利益訴求的研究成果，促進國外讀者更好地了解中國，不斷增強我國的國際影響力和國際話語權。《中國經濟學人》先后被EconLit、EBSCO、ProQuest、SCOPUS等全球主流、權威數據庫及索引系統收錄，入選中國社會科學院中國人文社會科學期刊（AMI），是“代表我國人文社會科學英文刊最高水平”的期刊。

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