最高法院判例：不履行法定職責案件起訴期限的計算——張志新訴恒山區政府等行政補償案

裁判要旨

除法律、法規對行政機關履行職責的期限另有規定的之外，行政機關在接到申請之日起兩個月內不履行的，公民、法人或者其他組織可以在兩個月的履責期限屆滿之日起六個月內提起訴訟。行政機關沒有履行法定職責，且沒有作出處理決定的，其履責義務呈持續存在狀態，不因為超過起訴期限而免除。超過六個月起訴期限，公民、法人或者其他組織再次提出履責申請，行政機關有義務繼續履行。行政機關作出的處理決定，與已超過起訴期限的前一個不履責行為不是同一個行政行為，公民、法人或者其他組織在起訴期限內提起行政訴訟，人民法院應當依法受理。

案例詳情

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2018）最高法行再203號

再審申請人（一審起訴人、二審上訴人）張志新，男，1957年5月21日出生，漢族，住黑龍江省雞西市雞冠區。

再審申請人張志新因與黑龍江省雞西市恒山區人民政府（以下簡稱恒山區政府）、黑龍江省雞西市恒山區安全生產監督和煤炭管理局（以下簡稱恒山區安監局）行政補償一案，不服黑龍江省高級人民法院（2017）黑行終339號行政裁定，向本院申請再審。本院于2018年11月22日作出（2018）最高法行申106號行政裁定，提審本案。提審后，本院依法組成合議庭對本案進行了審理，現已審理終結。2004年，經恒山區政府招商引資，張志新到恒山區義安村作為雞西煤業洪澤煤礦實際經營人，投資經營洪澤煤礦。2007年，恒山區政府將洪澤煤礦列入政策性關閉名單，張志新煤礦被關停。張志新不服關閉煤礦行政補償事宜多次上訪，請求給予合理補償，相關部門就此多次協商。2008年1月17日，恒山區煤炭工業局作出恒煤字【2008】第21號《關于雞西煤業洪澤煤礦補掘斜井情況調查報告》，說明張志新自2004年經營以來，對洪澤煤礦累計投入資金達1029.5萬元。由于該地區礦井補斜方面投入較大，加之小煤礦審批地段地質構造相對復雜，請上級部門在關閉礦井補償方面酌情考慮。2009年9月14日黑龍江省雞西市人民政府（以下簡稱雞西市政府）作出《關于雞西市2006年和2007年關閉煤礦礦主上訪問題的情況報告》，說明恒山區委常委會研究決定，對每處關閉礦井進行總額為100萬元的補助。要求關閉礦井礦主與恒山區政府簽訂關閉礦井資金補助協議書，補助金額全部到位后，煤礦關閉事宜就此終結，礦主不得再向任何機關提出任何要求。張志新對上述補償數額有異議，沒有與恒山區政府簽訂補助協議。后張志新繼續上訪。2012年11月15日恒山區政府向黑龍江省信訪局呈報恒政呈【2012】87號《恒山區政府關于恒山區原洪澤煤礦礦主張志新上訪反映問題處理情況的報告》。2016年8月9日恒山區安監局對張志新作出《關于張志新反映洪澤煤礦關閉后補償不合理的處理意見》（以下簡稱處理意見），說明張志新認為洪澤煤礦關閉井口實際投入1000萬元，與補償100萬元差距太大，張志新常年上訪，政府也多次協調，提出了一些解決辦法，但張志新不接受，所以建議張志新走法律程序解決。張志新曾以恒山區政府為被告，訴請確認行政強制拆除行為違法并賠償，黑龍江省雞西市中級人民法院于2016年3月9日作出（2016）黑03行初12號行政裁定，以超過起訴期限為由裁定不予立案。張志新上訴，黑龍江省高級人民法院于2016年6月15日作出（2016）黑行終208號行政裁定，駁回上訴，維持一審裁定。張志新申請再審，本院于2016年12月9日作出（2016）最高法行申4142號行政裁定，駁回張志新的再審申請。2016年11月18日，張志新以恒山區政府、恒山區安監局為被告提起本案訴訟，請求判決恒山區政府、恒山區安監局對關閉煤礦造成的經濟損失作出補償1029.5萬元的書面決定。黑龍江省雞西市中級人民法院一審裁定認為，張志新就該項訴訟請求于2016年3月2日已向該院提起過訴訟，該院于2016年3月9日作出（2016）黑03行初12號裁定，因其請求已超過法定的起訴期限，不予立案。張志新向黑龍江省高級人民法院提出上訴，黑龍江省高級人民法院于2016年6月15日作出裁定，駁回上訴，維持一審裁定。故張志新現又以同一事實和理由提起訴訟，屬重復訴訟，該院不予受理。依照《最高人民法院關于執行 <中華人民共和國行政訴訟法> 若干問題的解釋》第四十四條第一款第八項之規定，裁定對張志新的起訴不予立案。張志新不服，向黑龍江省高級人民法院提起上訴。

黑龍江省高級人民法院二審裁定認為，《最高人民法院關于執行 <中華人民共和國行政訴訟法> 若干問題的解釋》第四十四條第一款第八項規定，起訴人重復起訴的，應當裁定不予受理；已經受理的，裁定駁回起訴。（2016）黑03行初12號行政裁定訴訟請求為確認恒山區政府強行拆除煤礦行為違法，并賠償直接損失。本案訴訟請求為判決恒山區政府、恒山區安監局對張志新因煤礦關閉造成的經濟損失補償1029.5萬元。兩案的訴訟請求和當事人不同，不屬重復起訴。一審法院以重復起訴為由，裁定對張志新的起訴不予立案，裁定理由不當，該院予以糾正?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于執行 <中華人民共和國行政訴訟法> 若干問題的解釋》第一條第二款第六項規定，對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。恒山區安監局作出的《關于張志新反映洪澤煤礦關閉后補償不合理的處理意見》是對張志新上訪事項的答復意見，對張志新權利義務沒有產生新的影響。張志新實質還是對2009年恒山區委常委會研究決定，對每處關閉礦井進行總額為100萬元的補助數額不服?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于執行 <中華人民共和國行政訴訟法> 若干問題的解釋》第四十一條第一款規定，行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過2年。2009年張志新已經知道恒山區政府決定給其補償100萬元的事實，張志新因不同意該補償標準而沒有與恒山區政府簽訂補助協議。后張志新一直到相關部門上訪，但其一直沒有到法院提起訴訟。其于2016年11月才提起行政訴訟，已經超過2年的法定起訴期限。一審裁定不予立案結果并無不當。張志新主張自收到恒山區安監局的處理意見時計算起訴期限無法律依據，不予支持。一審裁定對張志新的起訴不予立案正確，張志新的上訴理由不能成立。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規定，裁定駁回上訴，維持一審裁定。

張志新申請再審稱：一、二審裁定認定事實不清，適用法律錯誤。一、恒山區政府于2009年提出的補償100萬元僅為磋商意見，張志新并沒有與政府達成一致意向，也未簽訂補償協議。二、恒山區政府在2016年8月9日作出《處理意見》之前從未作出補償決定，張志新對處理意見不服，提起訴訟未超過起訴期限。請求撤銷一、二審裁定，依法再審本案，裁定對本案立案審理。本院認為，本案的焦點問題是張志新的起訴是否超過起訴期限。一、關于不履行法定職責案件的起訴期限計算問題《中華人民共和國行政訴訟法》第四十七條第一款規定，公民、法人或者其他組織申請行政機關履行保護其人身權、財產權等合法權益的法定職責，行政機關在接到申請之日起兩個月內不履行的，公民、法人或者其他組織可以向人民法院提起訴訟。法律、法規對行政機關履行職責的期限另有規定的，從其規定?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于適用 <中華人民共和國行政訴訟法> 若干問題的解釋》第四條規定，公民、法人或者其他組織依照行政訴訟法第四十七條第一款的規定，對行政機關不履行法定職責提起訴訟的，應當在行政機關履行法定職責期限屆滿之日起六個月內提出。根據上述法律和司法解釋規定，除法律、法規對行政機關履行職責的期限另有規定的之外，行政機關在接到申請之日起兩個月內不履行的，公民、法人或者其他組織可以在兩個月的履責期限屆滿之日起六個月內提起訴訟。行政機關沒有履行法定職責，且沒有作出處理決定的，其履責義務呈持續存在狀態，不因為超過起訴期限而免除。超過六個月起訴期限，公民、法人或者其他組織再次提出履責申請，行政機關有義務繼續履行。行政機關作出的處理決定，與已超過起訴期限的前一個不履責行為不是同一個行政行為，公民、法人或者其他組織在起訴期限內提起行政訴訟，人民法院應當依法受理。二、本案張志新的起訴未超過起訴期限《最高人民法院關于執行 <中華人民共和國行政訴訟法> 若干問題的解釋》第四十一條第一款規定，行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過2年。本案中，2007年恒山區政府將張志新的煤礦關停，雙方就補償事宜一直在進行協商，并未簽訂補償協議，恒山區政府始終未就是否給予張志新補償作出行政決定，恒山區政府的履責義務呈持續狀態。2009年9月14日，雞西市政府作出《關于雞西市2006年和2007年關閉煤礦礦主上訪問題的情況報告》，系雞西市政府向黑龍江省督查組作出的報告，并非行政補償決定，不能以此作為本案計算起訴期限的起算日期。2016年8月9日，恒山區安監局對張志新作出《處理意見》，明確告知張志新恒山區政府決定對其補償100萬元，建議張志新走法律程序解決，此為恒山區政府、恒山區安監局就補償問題作出的處理決定，應當以此作為起訴期限的起算日期。2016年11月18日，張志新提起本案訴訟，并未超過2年的法定起訴期限。二審認定本案超過起訴期限，維持一審裁定，認定事實不清，適用法律錯誤，應當予以糾正。本案系張志新對恒山區政府、恒山區安監局關閉煤礦不履行補償職責而提起的訴訟，不同于此前其以恒山區政府為被告就強制關閉煤礦行為請求確認行政強制拆除違法并賠償的訴訟。兩案的訴訟標的、訴訟請求和當事人不同，不屬重復起訴。一審以重復起訴為由，裁定對張志新的起訴不予立案，認定事實不清，適用法律錯誤，二審裁定予以糾正，本院予以支持。

綜上，原審裁定認定事實不清，適用法律錯誤，依法應予糾正。張志新的再審申請符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第一、四項規定的情形。依照《最高人民法院關于適用 <中華人民共和國行政訴訟法> 的解釋》第一百二十三條第二項之規定，裁定如下：一、撤銷黑龍江省高級人民法院（2017）黑行終339號行政裁定；二、撤銷黑龍江省雞西市中級人民法院（2016）黑03行初48號行政裁定；三、指令黑龍江省雞西市中級人民法院立案受理。本裁定為終審裁定。

審判長　　袁曉磊

審判員　　萬　挺

審判員　　武建華

二〇一八年十二月二十九日

法官助理 林 璐

書記員 宮 傲

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