劉勝軍｜為“廢紙”正名：一項價值數百億的政策建議

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· 本文來源：劉勝軍大局觀（劉勝軍微財經出品）

廢紙不是“垃圾”，而是資源，一種全世界都在盡力利用的資源。廢紙占全球造紙原料的50%以上。沒有進口廢紙，就需要原生紙漿，而原生紙漿的水污染物產生負荷比廢紙高近10倍！2022年，德國造紙業(yè)的廢紙漿占比為74.6%，其中32.1%為進口廢紙。相比之下，我國2023年廢紙漿占比54%，其中進口廢紙不到1%！我國是森林資源匱乏的國家，也是世界上最大的制造業(yè)出口國（商品包裝紙張需求巨大），更需要大量進口廢紙。

毛主席說：“沒有調查就沒有發(fā)言權”。這句話實在是太深刻了。

社會公眾一聽到“進口廢紙”，或許會聯想到“洋垃圾”。曾幾何時，洋垃圾涌入中國，嚴重污染了環(huán)境。

2017年國務院印發(fā)《禁止洋垃圾入境推進固體廢物進口管理制度改革實施方案》以來，固體廢物進口量逐年大幅減少。2019年，全國固體廢物進口量比2016年減少幅度達71%。自2021年1月1日起，我國禁止以任何方式進口固體廢物（自然也包括廢紙）。

禁止洋垃圾，其意義自不待言，這是生態(tài)文明建設的大手筆。

然而，筆者在調查中意外發(fā)現，“進口廢紙”其實并非“洋垃圾”，純屬被“誤殺”，不能望文生義去理解。

道理并不復雜：進口廢紙，其實是國內生產高質量紙張的重要原材料。如果不進口廢紙，就需要轉向原生紙漿，不僅成本更高而且對環(huán)境破壞更為嚴重。

我國造紙的原材料短板

中國是全球最大的紙張生產國和消費國。據聯合國FAO數據，2022年我國紙張生產量達到全球30%，紙張消費量達到全球32%。

由于紙張是生活必需品，造紙也是國民經濟的一個重要行業(yè)：制漿造紙及紙制品全行業(yè)2023年全行業(yè)營業(yè)收入1.39萬億元，利潤總額508億元。2014～2023年，紙及紙板生產量年均增長率2.40％，消費量年均增長率3.02％。

然而，造紙企業(yè)的生存狀況如今卻很艱難：2567家造紙生產企業(yè)，2023年工業(yè)增加值增速4.90％，利潤總額卻同比下降19.9％。虧損企業(yè)有688家，占26.80％。

為什么會大面積虧損？

紙張使用后可反復回收循環(huán)再利用是造紙產業(yè)的特點。理論上，產品銷售到哪里，廢紙就要回收到哪里，所以廢紙不是“垃圾”，而是資源，一種全世界都在盡力回收和利用的資源。

2023年我國廢紙回收率51.2％，廢紙利用率52.4％。然而，國內廢紙遠遠不能滿足造紙對原材料的需求，因為：1）國內紙張需求量巨大，中國的全球需求份額高于產能份額；2）全球造紙工業(yè)林地和紙漿廠主要集中在森林資源豐富的地區(qū)，造紙和紙制品企業(yè)主要集中在靠近用戶的地區(qū)。哪里生產量大，哪里紙張消費量就多，哪里消費量大，哪里廢紙的產生量就多；3）中國是世界工廠，中國制造的大部分產品仍需要紙箱外包裝才能形成規(guī)整的方形，才能裝得了車、進的了集裝箱，滿足倉儲物流和零售的需要。紙箱包裝物質量指標不合格或數量不足，不只會對造紙行業(yè)的產業(yè)安全造成影響，將會對整個國民經濟造方方面面造成安全影響。4）我國進出口產品結構導致了進出不平衡：中國制造的出口產品需配套的紙包裝、說明書和紙制品等約3000多萬噸，而進口產品多為不需要紙包裝的糧食、礦產、石油等原材料產品，進口產品夾帶的紙包裝不足1000萬噸。因此，不能跨境回收包裝物造成了國內廢紙（原材料）的嚴重短缺。

去哪里收購廢紙？答案是貨物凈進口國，如美國、日本等發(fā)達國家及地區(qū)。美國等消費大國國內回收的廢紙，除部分供本國消費外，其余部分則以貿易出口的形式回流到中國、德國這樣的紙張生產大國。因此，全球范圍內的廢紙貿易在很大程度上屬于資源的回流及再平衡。

禁止廢紙進口沖擊巨大

禁止廢紙進口后，國內原料平衡被打破，導致企業(yè)為爭奪原料提高國內廢紙采購價格，廢紙回收率接近理論可回收量峰值，同時企業(yè)還被迫大量使用替代品如淀粉、木粉等材料維持生產，導致國內回收廢紙中纖維的強度不斷下降，污染負荷大幅度提高，產品質量嚴重下降。而國內纖維強度高的優(yōu)質廢紙、原生紙漿和進口的再生紙漿則優(yōu)先流向質量要求高采購價格高的出口包裝產品，隨中國的產品又走向了境外，使得國內循環(huán)的廢紙質量更加難以維持。

造紙企業(yè)怎么應對？

1.在國內新建原生漿產能

積極投資生產原生紙漿替代境外回收的廢紙原料。國產木漿產量由2016年的1005萬噸增加到2023年的2312萬噸，年均增長率達到12.6%，國產木漿占原料的比例也由2016年的10.2%增長到2023年的18.9%。但是，須知，原生紙漿的水污染物產生負荷比廢紙高近10倍（按照生態(tài)環(huán)境部水污染物產排污系數，廢紙舊瓦楞紙非脫墨制漿年產10萬噸規(guī)模企業(yè)的污染物單位產品COD發(fā)生量20-30kg，而同規(guī)模半化學非木漿達到296-379kg）。

2.在境外研發(fā)和建設再生紙漿生產能力

造紙行業(yè)的龍頭企業(yè)也在境外不計成本的不斷摸索研發(fā)新的工藝和裝備，爭取將境外回收的廢紙，特別是美歐高強度廢紙在中國周邊國家加工成再生紙漿運回國內。經過近5年的反復摸索，目前再生紙漿的工藝裝備已基本成熟，在東南亞初步形成了近700萬噸的再生紙漿加工能力。在2023年生產了480余萬噸的再生紙漿進口到國內。雖然再生漿的價格較國內廢紙價格高800-1000元/噸，但為維持國內產品質量，和為中國制造有合格可用的包裝物產品做出了貢獻。但是，由于受到所在國的原料來源及環(huán)保政策約束和再生紙漿技術標準的嚴格，在周邊國家使用來自其他發(fā)達國家的優(yōu)質廢紙生產再生紙漿目前難以大規(guī)模推廣，廢紙品種資源有限，再生漿發(fā)展?jié)摿Σ淮螅驮緷{一樣屬于高成本替代原料。

3.境外建廠加大包裝用紙進口

部分國內龍頭企業(yè)玖龍紙業(yè)、理文造紙、山鷹國際、太陽紙業(yè)、景興、新盛大紙業(yè)等國內龍頭企業(yè)紛紛走出去在周邊國家，主要為馬來西亞、印尼、越南、老撾、美國，投資生產包裝用紙板，發(fā)揮中國停止采購廢紙后境外廢紙價格優(yōu)勢，主要用于返銷國內，目前已建和規(guī)劃的產能接近1500萬噸，使得包裝紙板進口從政策實施前的100萬-300萬噸提高到2023年的890多萬噸。

通過以上主要措施，造紙行業(yè)暫時維持了國內的紙張需求，但也同時引發(fā)了一系列新的問題和隱患。

問題需要引起重視

禁止進口廢紙，帶來一系列問題，需要引起重視：

1.環(huán)保投入大幅增加：由于停止廢紙井口后國內廢紙加速“封閉”循環(huán)導致質量下降和因價格提高產生的摻雜現象增多，產品纖維的流失損失加大，回收量提高而廢紙制漿得率下降、生產成本上升，國內回收廢紙制漿的水污染物不斷提高和固體廢物增加。為了保障生產和產品技術指標，企業(yè)普遍提高了替代品、化學品的大量使用，也加大了環(huán)境的風險隱患。

2.包裝紙質量持續(xù)下滑：由于沒有高質量廢紙的補充和廢紙資源的加速封閉循環(huán)，到2022年，國內廢紙的主要強度指標（紙張抗撕裂和拉力）比2017年下降了約50％，產品質量難以保證重型包裝和出口產品的包裝需要，需要摻入高強度紙漿原料維持產品技術指標，企業(yè)不斷提高原生紙漿的生產或進口，在境外爭搶高強度廢紙生產再生紙漿。廢紙質量的下降還導致了新聞紙不透明度的下降，企業(yè)被迫生產高厚度的新聞紙?zhí)娲◤拿科矫?9克增加到52克），增加了紙漿的消耗和成本。

采購價格變化也引發(fā)廢紙品種流向改變，原來具有循環(huán)經濟特點的原使用廢紙的灰底白紙板、再生印刷書寫紙和衛(wèi)生紙基本停產，改用原生紙漿為原料，提高了生產成本，促使一批企業(yè)倒閉。

3.企業(yè)效益由正轉負：禁止廢紙進口以后，國內廢紙價格普遍提高，在加上使用原生紙漿和進口再生紙漿補充、加大化學品用量、加大環(huán)保的投入，企業(yè)生產成本在逐步上升，國內紙張基本失去市場競爭力和利潤，在2018年開始逐漸減少廢紙進口許可后，企業(yè)虧損面快速擴大。

我國禁止跨境包裝物進口后，成本上升，目前國內生產的包裝紙板價格比進口的包裝紙板高100-150美元，提高了我國制造業(yè)和農牧漁業(yè)的包裝成本，長期會消弱中國制造的競爭力和國內的營商環(huán)境。

新聞紙是有著很強政治屬性的戰(zhàn)略物資，我國新聞紙的生產成本比禁止廢紙進口前提高了約1100元/噸，成品紙價格比進口紙每噸高出1000-1500元，開工率不到50%，企業(yè)新聞紙生產全面虧損，也給必需保障在一定數量上使用國產新聞紙的中央和省級黨報帶來極大的經濟負擔。

國內原料成本的上升使得進口紙張，特別是包裝紙板進口具有明顯的價格優(yōu)勢，由于進口量的增加，對國內現有使用以廢紙為主要原料生產的包裝類的箱板紙、瓦楞原紙及新聞紙現有產能和市場產生沖擊，導致多數企業(yè)微利或虧損，開工率下降，企業(yè)效益大幅下滑，經營困難，部分中小企業(yè)停產破產。

4.產業(yè)安全存在隱患：由于造紙行業(yè)在國際上屬于林產加工業(yè)和基礎原材料工業(yè)，我國林業(yè)資源匱乏，在逐年加大紙漿進口量的同時，行業(yè)也面臨可利用的林業(yè)剩余物資源和竹資源不足。為了維持國內廢紙的循環(huán)和市場供給，造紙企業(yè)在加大進口原生紙漿的同時，在東南沿海、長江中下游等地區(qū)投資過千億新建木漿產能，目前部分產能已投產，國內造紙原料結構發(fā)生的巨大的變化。

5、我國國內廢紙回收率本就接近可回收的極限。可回收率是我國經濟結構決定的，生活用紙、工農業(yè)醫(yī)療可以用紙和部分文化用紙是無法回收再利用的，出口產品的包裝物和說明書、印刷品也不能在境內回收，國內廢紙理論可回收率大約在55%左右。禁止廢紙進口以后，在市場價格的驅動下，國內廢紙回收率略有提高，但已接近理論最大可回收量。

6、未來原材料短缺壓力持續(xù)增加：我國人均紙張消費量目前只有90公斤左右，遠低于發(fā)達國家150-300千克/年的人均消費量，也比發(fā)展中國家馬來西亞人均100公斤要低。鑒于我國巨大的人口基數，原料問題不解決，未來的發(fā)展對紙張原料的需求將成為制約我國經濟發(fā)展的不安全因素。

為了維持產品質量，國內企業(yè)大幅度投資增加了原生紙漿的產量，但我國是木材資源匱乏的國家，每年需要進口大量的木材和造紙用的木片，造紙行業(yè)制漿的原料本來就對外依存度就高，禁止廢紙進口后國內造紙企業(yè)大量投資原生紙漿的產能，打破了我國林業(yè)“三剩物”的市場平衡，造成了造紙企業(yè)和人造板企業(yè)的資源和價格競爭，進口和國內木片價格快速上升，對兩個產業(yè)的原料安全均產生了影響。

7、對外依存度高產生風險：造紙原生紙漿原料供求矛盾突出，對外依存度逐年增高。至2023年我國原生紙漿使用量4932萬噸，其中進口紙漿使用量2684萬噸，國產原生紙漿中使用進口木片1463萬噸，其余為國內林業(yè)剩余物（包含大量進口木材國內利用的剩余物）和非木材原料，綜合原生原料對外依存度大于75%。對于嚴重依賴原料進口的我國造紙行業(yè)，國際環(huán)境的不確定性具有潛在的風險，紙張產品涵蓋文化、人民生活、工農業(yè)、科技國防等各個領域。國際關系、戰(zhàn)爭、航運、匯率、能源價格、自然災害等對造紙行業(yè)的原料供應具有顯著的影響，威脅我國經濟的安全。我國原生紙漿的進口主要前十名來源國分別為巴西、加拿大、印尼、美國、智利、芬蘭、俄羅斯、烏拉圭、瑞典、老撾。過高的對外依存度對我國造紙產業(yè)產生了巨大的安全風險。

理性分析和思考

1.完全依靠進口再生漿和包裝紙不可行

國際上可符合我國再生紙漿標準的廢紙資源本就有限，而且除加工費用以外，還需要多次轉口運輸，成本較高，不可能大幅度提高境外再生紙漿的產量，保障國內產能和質量的前景有限。國內生產企業(yè)以高成本再生漿和原生漿、低質量的國內廢紙，去與境外使用高質量低成本廢紙為原料的企業(yè)競爭，維持生存的前景堪憂。假如我國完全依靠進口再生漿和包裝紙，國內的包裝紙板產能將難以維持長期的高成本低價格，被迫走出去的企業(yè)會越來越多，也會影響國內經濟、稅收和就業(yè)。我國造紙產量占全球的30%，大量的產能外遷，很難在周邊國家尋找到這么多合適的產能轉移地目的地。

2.廢紙回收最環(huán)保

造紙纖維原料是可再生資源。廢紙造紙有助于減少原生林木采伐，減少污染物的排放，體現了紙張的天然可循環(huán)的屬性，被稱作“城市森林”，也是典型的儲碳產品，回收循環(huán)利用廢紙相當于增加森林面積，減緩了碳排放。

廢紙?zhí)貏e是紙箱，紙漿含量（植物纖維細胞）高，優(yōu)質的進口廢紙箱中纖維含量大約在90%，而進口木片中纖維含量45%左右，對我國這樣林木資源不足，環(huán)境容量有限的國情下，舍進口廢紙而用進口木片在資源合理利用上是不合算的。

廢紙箱在制漿過程中，制漿得率約90%，舊紙箱廢紙制漿單位產品的有機水污染物發(fā)生量只有30-50kg，比使用木片生產原生紙漿至少低90%，沒有高濃度廢液的產生，環(huán)境治理難度和達標排放成本相對原生紙漿低很多。

中國再生資源協會于2024年3月發(fā)布的《再生紙產品碳足跡量化評價與通報指南》研究顯示：生產每噸再生包裝紙二氧化碳排放量相對于原生木漿包裝紙減碳1.58噸。研究證明，用再生廢紙作為原材料生產紙張，比用木漿作為原材料生產紙張更加低碳環(huán)保。

3.廢紙是戰(zhàn)略性資源

廢紙是造紙工業(yè)的主要原材料，占全球造紙原料的50%以上。據聯合國FAO數據，2022年全球紙及紙板產量4.14億噸，原生紙漿產量1.98億噸，回收廢紙量約2.4億噸，其中進出口4400萬噸。廢紙漿產量約2.11億噸，廢紙漿占全球紙漿使用的比例為51.6%。2022年，與我國同為制造業(yè)凈出口地的德國廢紙漿占比為74.6%（32.1%為進口廢紙）、法國為63%（32.3為進口廢紙）、韓國為74.9%（17.7%為進口廢紙）、我國臺灣省為80.2%（33%為進口廢紙）。我國在停止廢紙進口之前的2017年最高達到65%（32.7%為進口廢紙）的紙張是以廢紙為原料生產的，隨著政策的逐步實施，到2023年減低到了54%（進口廢紙不到1%）。

2022年世界上廢紙進口最多的國家依次為印度、德國、印尼、越南、泰國、墨西哥、法國、馬來西亞、韓國、西班牙、奧地利、美國。其中印度、印尼、馬來西亞和越南，是在我國停止禁止廢紙進口后才逐步提高廢紙進口量，生產廢紙漿或包裝紙板，主要的銷售目的地為中國。

各國利用和進口廢紙的影響因素除了跨境回收包裝物的維持原料平衡外，還與各國產業(yè)結構和森林資源有關，我國是森林資源匱乏的國家，也是世界上最大的制造業(yè)出口國，我國制造業(yè)和農副業(yè)產品出口帶出的紙包裝物和國內消費量的提高，在禁止廢紙進口后我國需要大幅度提高紙漿進口（2023年比2017年增加1334萬噸）、增加紙張進口（2023年比2017年增加688萬噸）、增加國內紙漿產量（2023年比2017年增加1239萬噸），對我國的森林資源保障帶來了挑戰(zhàn)，提高了國內制造業(yè)的產本。

近二十年來，我國紙及紙板近新增的具有國際先進水平和國內領先水平的產能70%基本都是以廢紙為原料。實踐已經證明，用100%廢紙漿可以生產質量符合使用要求的瓦楞原紙、箱紙板、衛(wèi)生紙、新聞紙、灰底白板紙、文化用紙等產品，并且確保這些產品能夠在國際和國內市場上具有較強的競爭力。

建議

1、為“廢紙”正名：廢紙不是垃圾，而是造紙的主要原材料。廢紙回收有污染，但如果沒有廢紙，采用其他方式獲得原材料則污染更大！就此而言，廢紙是資源而非垃圾。

2、允許進口廢紙不僅不會增加污染反而會減少污染：我國造紙行業(yè)飛速發(fā)展，還清了環(huán)保的歷史欠賬，20多年來，造紙行業(yè)單位產品水有機污染物下降了98.4%，達到國際領先水平；國際上技術領先和先進的產能超過70%，已經脫離了高能耗高污染行業(yè)的隊伍。允許廢紙進口不會提高環(huán)境風險，還會降低行業(yè)的污染物單位產品發(fā)生量。

3、建議恢復廢紙進口：從國家經濟安全和產業(yè)安全的角度上，希望我國從實際出發(fā)，正確認識廢紙的巨大價值，變廢為寶，為廢紙進口解禁！

劉勝軍

堅持講真話的經濟學家

政治經濟學+大歷史觀

2014 年參加總理經濟座談會

劉勝軍微財經創(chuàng)始人

致公黨上海市經濟委員會委員

長江國際商會首席專家

山東省人力資源發(fā)展促進會首席專家

著有《下一個十年》

山東·菏澤·定陶人

人大·中歐·華東師大校友