英帝國崛起的一百年里，官僚體系有多強？

戰爭的支柱是花不完的金錢

——西塞羅《論演說家》

沒有充足的人力和財政資源，18世紀英國的軍事就不可能取得這樣的成就。說到底，英國成為歐洲主要的外交和軍事大國，需要充足的財富支撐。18世紀的評論家認為，國家資源是成為軍事大國的必要條件，但并非充分條件。國家總有染上荷蘭病的可能，用謝菲爾德勛爵（Lord Sheffield）的話就是，這種病會使英國“個人富裕，可能如此，但國家虛弱”。資源必須調動起來才能有助于軍事威力的發揮，而這首先需要某種系統化的管理。

近代早期大量財富涌入歐洲，但部分歐洲國家行政管理能力相對滯后

17世紀中葉之前，大多數歐洲國家缺乏這樣的組織，并且依靠私人承包商管理軍事力量，利用軍事“管理者”招募并號令部隊，召集金融中間人進行借貸與征稅。但是從17世紀中葉開始，國家開始對戰爭事務進行前所未有的控制，很大程度上得益于成功提升了行政管理能力。

英國也不例外。越來越多的公職人員被按部門組織起來，由委員會管理，開始主導政府的財政和行政事務。這一機構不是現代官僚機構，也不是半封建的特殊利益集團，它與某些集團特權和個人利益結合在一起。其中大部分是“有效的”，因為這一機構是活躍的。這并不令人驚奇。因為這一機構的產生和培育是巨無霸的國家權力駕馭公民社會的手段。

霍布斯《利維坦》首版插圖。圖中的巨人左手持牧杖，右手持劍，象征著牢牢把控教俗權力的人格化君主國。

17世紀晚期之前，依照歐洲的標準，英格蘭中央政府雇員的數量很少。在空位時期（Interregnum）仍是如此，即便此時的稅收、軍費以及文官政府的支出都上升到前所未有的水平。杰拉德·艾爾默（Geald Aylmer）在其對空位時期政府服務的綜合研究中發現，在1649—1660年的11年間，能確定的只有約1,200名國家雇員（officials of state）為政府工作。

當然，這一數字是對全體雇員數量的低估，因為它未包括許多在較低的行政級別中不重要的，因而沒有在冊的工作人員。但總體情況是清楚的：中央行政機構規模不大。盡管在內戰及其余波影響的一段時間里，中央集權和委員會統治有所發展，但治理英格蘭的事務仍大多掌握在零薪酬的地方當局手中。

英國鄉紳階層往往出任“治安法官”以承擔處理地方事務的義務

這種情況在查理二世和詹姆士二世時期開始改變，那時，國家接管了以前由私人財團管理的大部分稅收。這意味著政府必須雇用數量眾多的公務人員（1688年超過2,500人）進行征稅，此前，從事這一工作的是私人金融家的代理人與雇員。

這種行政管理的發展具有一個重要的政治層面。1681年復辟后，君主戰勝了輝格黨人，查理和詹姆士國王（或至少是他們的大臣們）實施了積極的行政改革計劃，既加強王權對不斷增長的王室官僚隊伍的控制，也通過提高現有稅種的收益率增加財政收入。這些策略，被海峽對岸的路易十四激發出來，本意在于增強國王之于議會的獨立性；事實上，這些策略完成了可以將議會束之高閣的設計。

《大憲章》規定：“只有得到議會同意，國王才能征稅。”

1688年的革命挫敗了詹姆士，但并沒有阻止中央政府的擴張，反而加快了中央集權的步伐。光榮革命使英國卷入了與路易十四的戰爭，并開啟了與法國長達四分之一世紀的戰爭。對行政的發展而言，沒有比這更有力的刺激了。事實上，正如普拉姆（Plumb）和霍姆斯所強調的，這一時期英國的國家機器有了前所未有的發展。財政和軍事部門雨后春筍般興起，由委員會或董事會管理的新部門建立起來。

杰弗里·霍姆斯估計，1714年有114名委員在18個不同的政府委員會任職，到1720年代為止，大約有12,000名長期雇員在政府部門工作。從1680年代到《烏得勒支和約》簽訂這段時期，無論是輝格黨還是托利黨，歷屆政府努力建成了一座行政大廈，其結構一直保留到19世紀早期都未發生大的變化。1760年代，約瑟夫·馬西（Joseph Massie）對英國的社會結構進行了統計，他估計有16,000個家庭受到國家文官的領導.......

在1690至1782／3年之間，英國稅務官的總數增長了三倍，到美國獨立戰爭末期達到了近8,300人。

如果說稅務部門是國家公務人員的最大雇主，那么消費稅機構無疑是最重要的財政部門，也是擴張最為迅速的部門。從1690年到1782年，其規模增長了四倍多。從1720年代起，越來越多的人員流向消費稅機構，而非其他的稅費部門。到美國獨立戰爭結束時，消費稅機構的規模幾乎是光榮革命時期全部財政部門規模的兩倍。

消費稅是對國內生產的貨物征收的一種間接商品稅，一般在其生產或者銷售地征收。最初，消費稅主要是對酒類——特別是啤酒和烈酒——征收的稅，很快這一稅種就擴展到各類商品：各種日常用品如食鹽、肥皂、煤炭、皮革、蠟燭、高級紙張和羊皮紙、貴族時尚刺繡所用的金銀線，以及富人馬車廂。由此，消費稅成為最大的稅種，其征收人員是公務人員中最大的群體，消費稅署（Excise Office）則成為行政效率的代名詞。

18世紀英國的稅務官忙碌于堆積如山的賬簿之中。一個人在成為稅務官前需要經過1年左右的專業學習，了解各種數學和稅務知識，并通過書面和實踐測試。

摘自《權力的支柱：戰爭、金錢與英國的崛起》

作者: 〔英〕約翰·布魯爾

譯者: 單靈芝

出版年: 2024-4

定價: 110.00

叢書：英國史前沿譯叢

英國消費稅體系依靠著復雜的計量和簿記系統（system of measurement and bookkeeping），據經驗和能力組織起嚴密的等級制度，服從中央機構嚴格的紀律約束。與18世紀歐洲其他政府機構相比，它更接近于馬克斯·韋伯（Max Weber）關于官僚主義體系的概念。/

作者簡介：約翰·布魯爾（John Brewer, 1947- ），曾就讀于哈佛大學和劍橋大學，并于劍橋大學取得博士學位。曾在包括哈佛大學、耶魯大學、加州大學洛杉磯分校在內的多所美國著名大學任教，現為加州理工大學榮休教授。主要研究領域為經濟史、近代早期英國歷史與文學、歐洲文化史等。另有著作《想象之樂：18世紀的英國文化》。