塵埃落定！曲江新區(qū)，最終走向已正式明確……

文=城記智庫雨林

在西安開發(fā)區(qū)改革推進過程中，閻良和航空基地、長安和航天基地先后“區(qū)政合一”，港務區(qū)和浐灞合并成為“浐灞國際港”。

這個過程中，曲江新區(qū)的去向一直是最大的懸念，有有兩個主要原因：一是“曲江模式”讓它成為西安“城市會客廳”，二是近些年經(jīng)營出現(xiàn)巨大挑戰(zhàn)乃至陷入困境。如今，這個“靴子終于落地”！

昨日，《西安市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃綱要》（以下簡稱綱要）印發(fā)，曲江新區(qū)的最終走向終于明確。

最新：曲江新區(qū)走向明確

在《綱要》的第五章第二節(jié)“深化開發(fā)區(qū)改革”中，對此進行了明確說明：

“曲江新區(qū)深化管理機制改革，按照責權利和資源資產(chǎn)相匹配的原則，逐步轉型為市級文旅產(chǎn)業(yè)集團，社會管理事務移交行政區(qū)管理。”

短短五十多字，隱藏著以“剝離”為底層邏輯。

對比其它“區(qū)政合一”的開發(fā)區(qū)改革，研究本次對曲江新區(qū)的定位措辭，顯然不同常規(guī)化的開發(fā)區(qū)調(diào)整。這里，就以“閻良+航空”和“長安+航天”為例，它們改革主要有三個特點：

《綱要》關于曲江新區(qū)的定位◎制圖/城記智庫

一是體制：實行一套機構、兩塊牌子，一體化管理；二是功能，開發(fā)區(qū)“輕裝上陣”搞經(jīng)濟；三是機構，通過“扁平化”減少重疊部門。

這次，《綱要》明確曲江要“逐步轉型為市級文旅產(chǎn)業(yè)集團”，且以“責權利和資源資產(chǎn)相匹配”為核心準則。這個表述很直白，曲江要成為權責清晰、自主經(jīng)營和自負盈虧的公司。

這大概標志著，未來西安將有兩個曲江：

預計“合體”后的雁塔區(qū)◎制圖/城記智庫

一是城市區(qū)域的“曲江新區(qū)”：作為本體區(qū)域，其社會管理事務移交回雁塔區(qū)管理，完成“區(qū)政合一”。

二是以“曲江系”的集團公司：從原有兼具管理開發(fā)和社會治理的管委會體制，逐步轉為純市場化、企業(yè)化運作的產(chǎn)業(yè)發(fā)展主體，負責文旅產(chǎn)業(yè)投資、項目開發(fā)、IP運營、資產(chǎn)增值等事務。

最終改革方案細則尚未公布，但從目前現(xiàn)狀來看八九不離十。

演變：更像公司的“曲江”

從現(xiàn)狀來看，從“曲江模式”到后來的“曲江系”，它更像是一家“大型集團”。

?早期作為西安高速城市化的代表，曲江早早出“文化+旅游+城市”?發(fā)展模式。通過整合歷史文化資源，以城市經(jīng)營為手段，通過市場化運作和大項目帶動戰(zhàn)略，最終提升區(qū)域價值的模式。

2007年，曲江被列為首批國家級文化產(chǎn)業(yè)示范區(qū)，是中國城市化初期文化經(jīng)濟與城市發(fā)展的成功范式。

2022年時曲江新區(qū)尚準備“南拓”◎制圖/城記智庫

在這種模式下，曲江新區(qū)不僅成為西安最早的“公園之城”，改寫了西安文旅格局并成為“城市會客廳”。

“天時地利人不和”，借助陜西大歷史、大文化和大遺址等“超級支點”，“曲江系”逐步從西安地方平臺演變?yōu)?全國性文化資本集團?，形成一個關聯(lián)性、系統(tǒng)性和互補性的文化品牌。

省內(nèi)，“曲江系”就有大明宮、法門寺、樓觀臺、臨潼度假區(qū)和西渭東區(qū)等。全國，也先后向?晉豫鄂冀等十個省份?輸出經(jīng)驗，并有運營。

曲江CCBD北區(qū)的萬象城◎來源/曲江新區(qū)官網(wǎng)

很多人可能還不知道，“曲江系”通過控股或參股方式掌控多家上市公司，構建一個境內(nèi)外雙資本平臺。

這份名單就包括：曲江文旅（A股，2012年借殼上市）、華仁藥業(yè)（A股，2019年）、人人樂（A股，2019年控股）、西安旅游和西安飲食（均屬曲江系）?，2024年進一步收購港股?世紀金花?（00162.HK）。

然而，一切都有周期和規(guī)律。“曲江系”的高杠桿、重地產(chǎn)和強政化模式，正面臨嚴峻挑戰(zhàn)。

解讀：開發(fā)區(qū)改革模式

在開發(fā)區(qū)四十多年發(fā)展中，出現(xiàn)統(tǒng)籌規(guī)劃不夠科學合理、功能定位不夠清晰、與屬地行政區(qū)職責關系尚未理順、管理機制不夠完善等問題。

當前深化開發(fā)區(qū)管理制度改革中，主要有三種模式。

曲江新區(qū)官網(wǎng)首頁◎來源/曲江新區(qū)管委會

一是“區(qū)政合一”：開發(fā)區(qū)和行政區(qū)。例如成都經(jīng)開區(qū)與龍泉驛區(qū)“區(qū)政合一”，區(qū)長同時擔任經(jīng)開區(qū)管委會主任；蘇州高新區(qū)與虎丘區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整后，實行“兩塊牌子一套班子”。

在西安，無論是閻良區(qū)和航空基地、長安區(qū)和航天基地，皆采取了“區(qū)政合一”的路徑。

二是“派出管理”：開發(fā)區(qū)相對獨立。比如西安高新區(qū)和經(jīng)開區(qū)管委會是西安市人民政府的派出機構，行使市級經(jīng)濟事務和部分社會事務管理職權。開發(fā)區(qū)管委會機構設置，與同級政府類似。

“高階新區(qū)+靈活機制”，成就今日西安高新區(qū)和經(jīng)開區(qū)。浐灞和港務區(qū)的“合體”，本質(zhì)上也是這種模式。

從行政區(qū)角度，大雁塔要回歸“雁塔”◎圖片/城記影像

三是“企業(yè)主導”：由企業(yè)主導運作。比如上海漕河涇開發(fā)區(qū)，成立之初就實行“人大立法、政府管理、公司運作”的獨特管理模式，是全國為數(shù)不多的不設管委會、企業(yè)化運作的開發(fā)區(qū)。

當然，學界和坊間也一直在呼吁對標上海浦東和天津濱海，將西咸和高新行政區(qū)劃。目前來看，這種可能性微乎其微。

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文=城記智庫 雨林

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