劉佐：關于當前我國宏觀稅負走勢的初步探討

資料圖。本文來源：北京商報、中國國創會

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關于當前我國宏觀稅負走勢的初步探討

劉佐

中國法學會財稅法學研究會副會長

國家稅務總局稅收科研所原所長

2025年10月23日，中共二十屆四中全會通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》，其中提出“保持合理的宏觀稅負水平”。這是進入中國特色社會主義新時代以來，中共中央提出“穩定稅負”“減稅降費”以后關于宏觀稅負問題的最新重要指導意見。

宏觀稅負是稅制的基本要素之一，直接關系經濟發展和人民生活，也涉及政治和社會穩定。因此，合理設計、適時調整宏觀稅負水平，是各國稅制建設中必須妥善處理的問題，應當立足本國國情，既要考慮政府收支的需要和可能，也要與納稅人的負擔能力和享受的公共服務相適應，還要考慮國際經濟競爭和稅收競爭等因素。所以，這是一個政策性、專業性和技術性都很強的問題，值得認真研究，需要集思廣益。

一、宏觀稅負的基本概念

何為宏觀稅負？這是一個既簡單又復雜但是必須厘清的有趣的基本問題。曾經有不少人問我：我國宏觀稅負水平到底高不高？為什么財稅部門、企業界和學界對于這個問題的看法差異很大，財稅部門的一些人說我國的宏觀稅負水平不高，企業界人士的看法則普遍相反，學者們的看法也不盡相同？我認為各方面的意見應該都有其依據，但是看問題的角度和計算口徑不盡相同。財稅部門所說的宏觀稅負，通常被稱為小口徑和中口徑的宏觀稅負；企業界所說的宏觀稅負，通常被稱為大口徑的宏觀稅負；學者們所說的宏觀稅負，口徑也不盡相同；各方面計算宏觀稅負時使用的數據的來源也不盡相同，結論自然不會相同。本文中使用的數據，除了另有說明者以外，主要使用我國財政部公布的最新數據。

目前稅務部門所說的宏觀稅負，一般只包括本部門征收的增值稅、消費稅、企業所得稅、個人所得稅和房產稅等16種稅收，不包括海關代征的增值稅和消費稅。據國家稅務總局統計，2024年，上述16種稅收的凈收入近154270億元，占我國當年國內生產總值（以下使用英文縮寫GDP）的比重為11.4%（2025年初步統計約為11.2%）。財政部門所說的宏觀稅負，除了上述16種稅收以外，還包括海關征收的關稅、船舶噸稅和代征的增值稅、消費稅。2024年，上述18種稅收的總額近175007億元，占我國當年GDP的比重為13%（2025年初步統計約為12.6%）。按照包括稅收收入、收費等非稅收入的全國財政收入即一般公共預算收入計算，2024年的收入總額為219734億元，占我國當年GDP的比重為16.3%（2025年初步統計約為15.4%）。企業界所說的宏觀稅負，不僅包括納入一般公共預算收入中的稅收和政府收費等項目，而且包括上繳政府的其他收入，如社會保險費、政府性基金和國有企業上繳利潤等，甚至包括一些不合理、不合法的政府收入（如某些收費、罰款、攤派和“贊助”等）。即便企業利潤微薄或者發生虧損，職工工資比較低，通常也不能免征社會保險費。本人曾經在一個企業化管理的事業單位工作數年，對于企業和職工的上述負擔也有一些切身感受。

改革開放初期，我國的政府收入以財政收入為主，其他收入很少，財政收入占GDP的比重大體上相當于政府收入即大口徑的宏觀稅負水平。后來，隨著非稅政府收入項目特別是一般公共預算收入以外的政府收入項目逐漸增多,規模逐漸擴大，甚至出現了某些失控的現象，政府收入和企業負擔即大口徑的宏觀稅負就與過去大不一樣了。而且，某些不合理、不合法的政府收入嚴重地擠占了正常的稅收收入、財政收入和政府收入。

目前國內外各方面比較公認的宏觀稅負指標，是一個國家當年的政府收入占該國當年GDP的的比重，即大口徑的宏觀稅負水平。按照比較權威的國際貨幣基金組織（以下使用英文縮寫IMF）的政府財政收支統計口徑，政府財政收入應當包括稅收，社會保險稅（費），贈與和其他收入（其中主要項目為財產收入、商品銷售收入和罰沒收入等）。我國財政部按照這個口徑計算的廣義政府收入，包括一般公共預算收入；政府性基金收入（如鐵路建設基金、民航發展基金和彩票公益金等，不包括國有土地使用權出讓收入）；國有資本經營收入（如煙草企業、石油石化企業和電力企業等企業上繳的利潤等）；社會保險基金收入（其中主要項目為各類基本養老保險基金和基本醫療保險基金）4項，俗稱“全口徑”或者“四本賬”。2024年，上述政府4項收入分別為219734億元、14332億元、6791億元和120135億元，剔除其中重復計算的部分以后，合計333753億元，占我國當年GDP的比重為24.8%。

有些人簡單地按照上述4項政府收入的合計數計算我國的宏觀稅負，沒有剔除其中重復計算的部分；另一些人將我國的增值稅、企業所得稅、個人所得稅和社會保險費等主要稅費的稅（費）率合計作為我國的宏觀稅負，沒有考慮不同稅費的稅（費）率與計征依據的關系，這些計算方法顯然不妥，得出的結果自然也不足為憑。

此外，有些人提出，從我國的實際情況考慮，政府性基金收入中國有土地使用權出讓的凈收入也應當計入政府收入，這種觀點不無道理，應當可以討論。至于公立學校、醫院等事業單位收取的學費、醫藥費等項目是否應該計入政府收入，也有不同的看法。

二、近年來我國宏觀稅負的調整情況

2013年11月，中共十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，其中提出了穩定稅負的要求。當時人們對于這個提法的理解不盡相同，一些人認為這是為了防止宏觀稅負水平繼續提高，加重納稅人的負擔；另一些人則認為這是為了防止宏觀稅負水平下降，加大財政收支的壓力；也有一些人兼有上述兩方面的考慮。

此后，由于世界經濟形勢變化、我國經濟增長速度減緩和政府稅費負擔偏重，企業關于減稅降費的呼聲逐漸加大，很快引起了黨中央、全國人大、國務院和領導同志的高度關注，并迅速采取了相應的措施。例如，2015年12月召開的中央經濟工作會議、2016年3月十二屆全國人大四次會議通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》《政府工作報告》，都提出了降低企業稅費負擔的要求，我國的稅費負擔政策開始發生重大調整。

2016年7月，中共中央政治局會議提出降低宏觀稅負，明確了宏觀稅負調整的方向，而且不再限于企業的稅負。同年12月，中央經濟工作會議將上述提法進一步調整為減稅降費，從而使降低宏觀稅負的內涵更加明確和精準，也就是說，既要減稅，也要降費。

據財政部統計，自2017年起，每年全國新增減稅降費總額都超過了1萬億元，有些年度甚至超過了2萬億元，其中2020年超過了2.6萬億元，此后包括今年即2026年繼續逐年減稅降費，涉及增值稅、消費稅、關稅、企業所得稅、個人所得稅和社會保險費等諸多稅種、政府性基金和收費。與此相應，同期全國政府收入占GDP的比重也呈現出逐步明顯下降的趨勢，從2015年的28.5%降至2024年的24.8%；9年間下降了3.7個百分點，降幅為13.0%。其中，2020年至2024年，各年度政府收入總額占GDP的比重分別為24.3%、24.9%、24.3%、25.1%和24.8%。由此可見，我國大口徑的宏觀稅負水平已經趨于基本穩定。

三、關于我國宏觀稅負走勢的初步探討

IMF的政府財政收入統計顯示，近年來發達國家的宏觀稅負水平普遍高達30%以上，有些國家超過了40%甚至50%，如2024年法國為51.4%，瑞典為47.6%，加拿大為42.7%，日本為37.6%，澳大利亞為36.7%；發展中國家的宏觀稅負水平一般為20%左右，如2024年泰國為21.4%，印度為20.5%，哈薩克斯坦為19.1%，緬甸為15.6%，肯尼亞為17.5%，埃及為15.8%，剛果（金）為15.2%，烏干達為14.7%，墨西哥為24.6%，智利為23.9%，秘魯為18.7%，委內瑞拉為14.0%。總體來看，近年來我國的宏觀稅負水平明顯低于發達國家的宏觀稅負水平，在發展中國家中則屬于偏高的水平。同時，我們研究稅負問題時不應當只考察政府收入占GDP的比重，還應當考慮各國經濟發展、社會管理水平的差異，并將宏觀稅負與政府債務的規模、提供公共服務的范圍和質量等方面的情況一起考察。

實踐證明，近年來黨中央、國務院作出的關于減稅降費的決策是正確的，效果是明顯的。展望未來，要保持合理的宏觀稅負水平，首先應當考慮我國宏觀稅負水平的現狀和相關因素。在近年來各國經濟發展速度普遍放慢、紛紛采取減稅等刺激措施和我國經濟發展也面臨諸多壓力、持續減稅降費的情況下，貿然急于明顯提高我國的宏觀稅負水平，應該不利于促進經濟發展、改善民生和增強我國的國際競爭力。鑒于目前我國的宏觀稅負水平并不低，減稅降費也不是沒有空間，繼續適當減稅降費不僅是必要的，而且是可能的。

首先，減稅降費有利于促進經濟的持續、穩定發展，經濟的持續、穩定發展可以會為政府帶來越來越多的財源，這一點已經被各國的經驗和我國的實踐所證明。2025年，我國年初確定的全年經濟增長5%的目標已經實現，2026年應該會繼續穩定增長，稅收收入、財政收入和政府收入也應該會隨之逐漸增加。

第二，通過改革和完善稅費制度，特別是盡快完善目前我國主體稅種中的消費稅和個人所得稅制度；逐步推進“費改稅”，即將社會保險費等具有稅收性質的政府收費和基金等改為稅收，從而實施更加規范和高效的管理，應該可以增加不少稅費收入。

第三，通過完善稅費管理制度、加強征收工作、提高征收人員的素質、改善征收裝備和技術等措施，可以進一步提高征納工作的效率，降低征納雙方的成本和費用，減少稅費流失，從而從多方面增加政府收入。例如，近年來全國稅務系統的信息化管理水平快速提高，成效顯著；稅務、海關和公安等部門配合，依法查處了大量的稅收違法案件，挽回了大量的稅收和經濟損失。

第四，其他方面的財源也有很大的增收潛力，特別是得到政府多方面支持、資源豐厚、實力強大的企業（如煙草、石化、投資服務、電力、電信、金融、保險、證券等行業的國有企業和國有控股企業），應當也有可能為政府提供更多的收入。中共二十屆三中全會決定中已經提出“把依托行政權力、政府信用、國有資源資產獲取的收入全部納入政府預算管理”，此舉應該也能帶來可觀的政府收入。

同時，應當繼續大力完善政府支出管理，量入為出，量力而行，盡力而為。只要上上下下、方方面面一起努力，合理確定支出項目和費用標準，勤儉節約，提高效率，降低成本，減少損失和浪費，嚴懲貪污和腐敗，減少政府支出的潛力也是很大的。例如，審計機關每年都會在審計政府支出時發現并處理大量違規問題；紀檢、監察機關近年來每年立案數十萬起，貪官污吏們給國家、人民造成的經濟損失、負擔和惡劣的社會影響觸目驚心。從中長期看，進一步深化黨和國家機構改革，減少機構、人員和相應的開支，從而減輕民負，將更多的財力用于發展經濟和改善民生，也是一項重要而艱巨的任務。

從中長期看，根據各國經濟發展、宏觀稅負變化的總體趨勢和我國的情況，隨著經濟總量的擴大、人均GDP的增加、經濟發展質量的提高、人民生活的改善和政府收支管理的完善等經濟、社會因素的變化，逐步適當提高我國的宏觀稅負將是必要的，也是可能的。

此外，宏觀稅負結構的優化也很重要。首先，應當通過稅費改革逐步加大政府收入中稅收收入的比重，降低非稅收入所占的比重。2024年，在我國的政府收入中，稅收收入僅占52.4%，非稅收入占比高達47.6%，甚至有些地區的非稅收入中已經大大超過了當地的稅收收入。2024年全國社會保險費收入為88263億元，比我國第一大稅種增值稅收入65727億元還要多22536億元，相當于全國稅收的50.4%（2025年初步統計約為51.7%）。這種狀況應當盡快改變。第二，應當適當控制政府債務的規模和增長速度，因為現在發行公債，以后將主要依靠稅收還本付息。所以，公債相當于提前使用的稅款和延期征收的稅款。2024年，我國中央政府、地方政府發債合計146455億元，相當于當年全國稅收收入的83.7%、一般公共預算收入的66.7%和政府收入的45.1%。截至2024年末，我國政府債務的余額已經達到92.6萬億元，分別相當于當年全國稅收收入、一般公共預算收入和政府收入的5.3倍、4.2倍和2.8倍。其中，國債余額為34.6萬億元，地方政府法定債務余額為47.5萬億元，地方政府隱性債務余額為10.5萬億元。這些債務還本付息的現實壓力和長遠影響都不應忽視。■

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