上海最新“28條”服務業舉措解讀：抓住消費市場結構轉變的關鍵時期

界面新聞記者 | 范易成
界面新聞編輯 | 莊鍵

“十五五”期間服務消費將取代商品消費成為增長主動力，上海消費一直處于全國領先地位，抓住這一消費市場結構轉變的關鍵時期，促進服務消費提質擴容，將成為落實擴大內需戰略的關鍵。

復旦大學教授、消費市場大數據實驗室（上海）主任張伊娜在談及1月13日發布的《上海市促進服務業提質增效和消費提振擴容聯動發展的若干措施》（以下簡稱《若干措施》）時分析稱。

在她看來，相比“紐倫東巴”等標桿城市，上海的服務業發展還有很大的提升空間，此次發布的《若干措施》為促進服務業提質增效和消費提振擴容聯動發展設置了明確、具體、可行的機制和路徑。其正式實施后將釋放對消費市場提質擴容的乘數效應，強化上海作為國際消費中心城市的國內引領力和國際影響力。

上海服務業及消費去年以來增長態勢良好，成為城市經濟發展的重要支撐。2025年前三季度全市服務業增加值增長5.9%，1-11月社會消費品零售總額增長5%，兩項均高于全國水平。

2025年12月召開的中央經濟工作會議提出，要實施提振消費專項行動和服務業擴能提質行動，釋放服務消費潛力。這表明發展服務消費已成為全國性的重要戰略考量。

2024年，中國居民人均服務性消費支出占人均消費支出的比重已從2013年的39.7%提升至46.1%，居民服務性消費支出同比增長7.4%，對人均消費支出增長的貢獻率達63.2%；服務零售額同比增長6.2%，增速高于商品零售額3個百分點。數據表明，中國消費結構正從以商品消費為主導向以服務消費為主導轉變。

上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授、中國發展研究院執行院長陸銘分析稱，總體來看《若干措施》充分體現了上海作為國際性大都市，在拉動消費方面所擁有的特點和長處。在商品消費趨于飽和的大背景下，大力挖掘服務消費潛力，并打造了有利于服務業和消費聯動合力發展的制度體系和市場環境。

《若干措施》從優化供給和擴大消費兩端發力，聚焦服務業和消費聯動發展的關鍵領域，提出28條政策舉措，包括金融產品和服務創新、規范平臺消費發展、豐富消費場景、放大文旅商體展聯動效應、推動生活性服務業提升等內容。

具體來看，《若干措施》聚焦優質供給、增量領域和薄弱環節，著重強化服務業改革創新和供給提質，統籌推進優供給、促消費、穩增長、惠民生。其整體框架為“6+1”，即金融、信息服務、交通運輸、文體娛樂、生活服務、檢驗檢測認證等6個重點行業領域和1個保障措施，共28條措施。

界面新聞從上海市發改委獲悉，經測算，6大行業領域合計增加值占全市服務業比重約六成，相關服務零售額占服務消費比重約七成。

在金融領域，《若干措施》支持開發消費信貸、商業保險等金融產品，以金融新供給激發行業新增量、消費新需求，包括豐富個人消費金融服務，創新開發消費金融產品和服務，落實個人消費貸款貼息政策；支持保險產品和業務創新，優化升級“滬”系列保險產品，豐富旅游、意外傷害、健康等保險產品，創新商業養老金產品。

交通是串聯優質消費場景的關鍵。《若干措施》提出，豐富高品質交通服務供給，支持航司新開加密國際航線，支持開發旅游專列等項目；加強交通與消費聯動發展，支持航司、旅行社、酒店合作推出航旅融合產品。

近年來上海文博演藝、體育賽事等市場需求逐年擴大。2025年，上海博物館舉辦“金字塔之巔：古埃及文明大展”，接待觀眾逾277萬人次，實現門票和文創周邊產品總收入超7.6億元，帶動城市綜合消費超過350億元。

2025年上海共舉辦國際國內體育賽事182項，重大賽事期間體育消費規模同比增長35%，外地觀眾人均停留3.2天，如2025年F1中國大獎賽迎來22萬觀眾，其中外省市觀眾占比70%、境外觀眾占比15%，直接經濟影響約24.7億元，間接經濟影響約69.1億元。

針對這一快速增長的領域，《若干措施》提出，要豐富文博演藝供給，創新文博大展辦展方式，其凈收益可按規定用于績效激勵，支持打造演藝新空間、舉辦大型戶外音樂節；放大體育賽事溢出效應，支持引進知名品牌賽事和打造自主賽事IP，加強體育無形資產開發，探索將其凈收益用于人員激勵。

陸銘對界面新聞表示，本次發布的《若干措施》中，在賽事舉辦方面提出新的激勵機制來優化營收分賬，這屬于制度創新；在交通與消費聯動方面，鼓勵郵輪碼頭舉辦商業市集、文化展演等活動形成船岸聯動，這屬于消費場景創新。

生活性服務業與市民生活息息相關，針對家政領域，《若干措施》提出支持家政企業員工制轉型，健全家政服務綜合保險保障體系，加快推進員工制家政企業職業化標準化規范化建設行動來提升家政服務質量。

針對養老領域，《若干措施》則提出支持養老機構新建、改建雙人間，支持發展專業日間照護和居家上門服務機構，鼓勵推出老年群體專屬健康保險。截至2024年底，上海共有養老機構693家、合計床位總數17萬張。界面新聞從發改委獲悉，針對雙人間床位需求較旺盛的情況，2026年將新推出1000張雙人間床位。

此外，《若干措施》還支持推廣免陪照護服務，同時強化護理員職業技能培訓、關心關愛和待遇保障。鼓勵發展高端醫療服務、國際醫療服務、特色醫療旅游，進一步拓展醫療健康服務。

陸銘指出，上海的家政服務和老齡人口陪護一直面臨人才缺口，此次《若干措施》針對這些生活性服務領域的痛點，針對性推出了一系列舉措，起到了很好的“補短板”作用。

此外，隨著服務消費的發展，上海在某些服務領域面臨著人才短缺的問題。《若干措施》鼓勵服務業和消費領域人才申報各類人才計劃，在落戶、出入境、醫療、居住等方面予以支持，還計劃健全境外職業資格證書認可清單機制，開展細分領域職業技能評價。這些舉措有助于吸引更多服務業和消費領域優秀人才。

張伊娜認為，《若干措施》對消費品質提升的重要環節設置了關鍵機制也是亮點之一。其主要體現在品牌認證、檢驗檢測、信用體系的設計，將推動消費市場品質升級。比如提升經營主體和消費者對“上海品牌”的認可度，支持培育綠色認證專業機構，支持高能級檢驗檢測平臺建設，支持第三方機構對相關經營主體開展信用評價等。

而對平臺消費提出要規范發展，則顯出對線上線下和諧發展、合理分潤、促進商業流通要素配置更趨合理的新思路。主要包括引導平臺企業良性競爭，規范平臺經營行為，禁止平臺企業強制或者變相強制平臺內經營者低于成本價銷售商品，以及引導平臺企業減傭降費等。

此外，張伊娜還指出，《若干措施》注重商業要素的串聯，將形成由點及面的消費觸發效應。例如拓展“SHANGHAI PASS”消費場景和使用范圍，推出“民航+文旅”等航旅融合產品，建立票根聯動消費機制，共創“IP+”消費新模式，創建消費場景聯動碼，開發通票聯票產品等。