中國人民大學吳玉章講席教授、教育部長江學者特聘教授何艷玲：社會治理：既要生機勃勃，又要井然有序

來源：【人民日報中央廚房-民生無小事工作室】

社會治理的一個元難題是既要社會生機勃勃，又要運行井然有序。基層如何實現有效治理？需要確定“為興而治、因治而興、因興而活”的總體目標。治理的最終目的是促進人的發展和社會的繁榮，優良治理本身是驅動發展的核心動能，社會活力是檢驗治理和發展成效的終極標志。

基層的資源很有限，但又被賦予基石和基礎的意義。基層治理的核心是夯實民情基建，關鍵是創新人民算法，重點是重塑支出場景。

夯實民情基建

基層治理是以人民需求為基，從基層角度，如果是以人民需求為起點，基層治理的過程就是一個識別民情、了解民意、贏得民心的過程，而這個過程構成了一個從治理到政治的閉環。

民情基建對基層特別重要，因為只有基層才能干這個事情，基層是最靠近人民的地方，最有可能推進民情基建的建設。通過民情基建建設，可以提高基層治理精度，并彌補基層治理資源的有限性，區分真實的民情、主導的民情、沉默的民情。民情基建做得好，會提高所有其他層級治理的溫度和精度。

輿情不等于民情，也不等于民意，輿情是互聯網傳播放大的聲音，是需要管理的。而民情和民意是科學決策的基礎。如何在輿情和民情中建構關聯，需要科學的基礎設施和方法。因此，基層治理要做好基石和基礎工作，必須把民情基建做好。

何艷玲在作主旨演講。（圖/朱浩銓）

近年來，各地做了很多接訴平臺，這些平臺要轉變成更有決策意義的民意整合平臺。聽到人的聲音只是第一步，第二步是讓人的聲音變成決策和政策制定的基礎。

實現升級，首先是數據化，將模糊的民情轉化為可分析、可研判的數據。其次是標準化，建立需求分類與優先級判斷標準，精準區分急難愁盼。“急”是當下迫切需解決的問題，“難”是系統性、復雜性問題，“愁”是群體情感性問題，“盼”是未來期待性問題，不同類型的問題需遵循不同的處置邏輯，并非所有訴求都要即刻辦理，也無須事事辦結后都開展測評。最后是結構化，形成可被算法模型識別處理的需求圖譜。

與其過度糾結基層減負，不如讓基層工作更智慧、更靈巧、更具價值。通過完善民情基建，讓做事更精準、高效、有意義。

創新人民算法

黨和政府要以人民為中心，但人民是多種多樣的。人民算法的意思是，在基層治理過程中，要作出高質量的決策，必須找到群體的迫切需求，并盡量減少對其他群體的負面影響。人民算法的落地，必須依靠民主化與數字化雙輪驅動，單純依賴傳統民主手段難以解決復雜的差異化需求問題。具體而言，人民算法包含三大核心內容：

一是需求算法，重點識別人民需求的緊迫性、普遍性與可行性，找到三者的交集。在民情基建完善的基礎上，不需要依賴傳統的泛化征求意見模式，通過數字化手段即可精準篩選出最該辦、最急需辦的事項，讓治理資源用在刀刃上。

二是沖突算法，政策推行必然引發利益調整，產生一定的沖突。這就需要我們精準計算政策的漣漪效應，預判利益損益分布。正如法院不可能讓每起案件的原告、被告都滿意，也不能以此作為測評標準。基層治理同樣如此，需通過沖突算法，科學研判不同群體的利益訴求，平衡各方關切。

三是決策算法，在名義合法性、技術可行性與資源約束性之間尋求動態最優解。基層治理既要堅守民主原則，廣泛吸納群眾意見，又要遵循科學規律，借助技術手段讓決策更合理、更可行，實現民主與科學的有機統一。

人民算法的本質，是實現以人民為中心的決策操作系統現代化。通過民主化與數字化雙輪驅動，將復雜的社會需求轉化為可感知、可計算、可協商的治理響應方案，在基層資源有限的前提下，實現精準識需、平衡沖突、科學決策的治理目標。這一理念的落地，還需要培育基層既懂算法技術，又懂政策法規，還熟悉社會情況、擅長群眾工作的復合型人才，讓他們成為連接各方的關鍵節點，推動治理決策更科學、高效。

重塑支出場景

在基層治理中，“花錢”也是個關鍵問題。基層花錢絕非簡單的成本收益測算，更是讓人民有獲得感、贏得群眾信任的政治過程，這就是“花錢政治”的核心內涵——為人民而花錢，把錢花在刀刃上，做到小事花小錢、大事花大錢，好心辦好事，堅決避免花大錢辦小事、辦了事群眾不滿意、花了錢群眾不知情的情況。

所謂重塑支出場景，就是將高頻生活事件、空間節點、政策切口有機融合。基層治理的場景并非孤立存在，而是深度融入群眾的日常生活。

以“修回家的路”為例，這不僅是一項交通基礎設施工程，更是覆蓋多元群體需求的場景再造工程：對于上班族，要解決從公交站點到小區門口“最后一公里”安心出行問題；對于家長，要在小學門口設置地下等候廣場等，破解校園周邊交通擁堵難題；對于孩子，要在途中布局可隨時進入的圖書館，讓路途中的半小時成為優質教育場景，拓展教育邊界；對于老年群體，要設置休憩聊天空間，滿足其社交需求。

重塑支出場景，核心是在一個項目中統籌解決多個問題，讓“硬工程”融入人文關懷。黨建引領基層治理落到具體實事，做得更扎實，最終讓財政投入轉化為群眾實實在在的獲得感。場景化支出是破解財政投入碎片化與人民需求整體性矛盾的唯一路徑，其核心是重構基層預算編制單元。期待相關部門都能樹立場景化支出思維，探索重新設定基層預算編制單元，讓資金不再按“條條框框”分配，而是圍繞群眾一件件具體的生活實事投入，真正實現財政資金的精準使用。

（《民生周刊》記者羅燕整理）

原文刊載于2025年第26期、12月22日出版的《民生周刊》雜志

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