美國國安戰略要轉向了？

這是2025年11月10日在美國首都華盛頓拍攝的美國國會大廈 胡友松攝 \ 本刊

的確，從內容到基調，特朗普2.0版國家安全戰略報告似乎都迥異于二戰后歷任美國總統的世界觀和安全觀。不過，對比2017年特朗普首個任期首年，以及2022年民主黨總統拜登發布的美國國安戰略報告，在重大變化背后，實際有著延續的主線和演變的脈絡。

戰略轉向

2017年特朗普初次執政，深受共和黨溫和派影響和制約，報告保留了“美國領導自由世界”“維護基于規則的國際秩序”的外交總體框架，承諾在多邊機構中競爭并發揮主導作用，但依然高舉“美國優先”旗幟；批評冷戰后美國“戰略自滿”，指責他國借多邊機制推行不利于美國的議程，提出“以結果為導向的現實主義”和“競爭性外交”；在移民、貿易和邊境問題上采取強硬立場，將經濟與安全捆綁，并首次在美國國家安全戰略中確立了中美俄大國競爭框架以及兩黨對大國競爭的共識。

拜登政府2022年的報告，從兩個維度概括美國面臨的挑戰：一是大國競爭，二是全球挑戰。報告回歸自由主義理念，把維護二戰后美國主導創建的國際秩序列為美國外交總體目標，將推廣“民主價值觀”視為美國外交所根植的國家利益，將廣泛構建和深化盟友與伙伴關系視為美國在大國競爭中的關鍵制勝之道。報告沒有出現已成為特朗普競選口號的“美國優先”提法，但在大國競爭、產業政策、科技管控等議題上，實際繼承并制度化了特朗普1.0版報告部分思路，將“重新調整經濟全球化”作為國家安全議程，并將供應鏈安全提升到國家安全戰略高度。

特朗普2.0版報告遠比1.0版向右翼之右走得更遠，可謂重新定義了“美國優先”外交政策。報告首先宣布“維護核心國家利益”而非維護戰后國際秩序，是美國外交政策根本目的和外交戰略唯一核心。隨即痛批美國傳統外交精英“嚴重誤判”，所追求的“美國對全球的永久主導”是一個“不可取且無法實現的目標”，傷害了美國的“國家特質”。

由此出發，特朗普2.0版報告使用了一連串關于“終結”的表述：美國獨自支撐世界秩序的時代終結；中東長期主導美國外交的時代終結；30多年來對華“接觸-融入”的戰略假設終結；大規模移民時代終結，美國不再在全球推廣“民主價值觀”。報告還再三強調，要終結美國在關鍵供應鏈上對任何對手的結構性依賴。

新版美國國家安全戰略由此重新為“美國優先”事項排序，提出“西半球優先”，把邊境安全、打擊毒品走私和防止外部大國介入視作核心安全挑戰；繼續把亞太作為大國競爭的主要戰場，同時降低中東在美國安全戰略中的優先級，非洲則主要被視為關鍵礦產供應地和反恐風險所在。

政策之變

跨越8年，兩名總統，三屆政府的三份報告，折射了美國外交政策因應美國國內極化的兩黨政治發生的劇烈擺蕩。

一是應對全球性挑戰的立場轉變。2017年特朗普1.0版報告雖然批評氣候議程不利于美國，但仍承諾“美國將繼續成為減少傳統污染以及溫室氣體排放方面的全球領導者”。2022年拜登政府報告直接將氣候變化置于全球性挑戰之首，強調全球治理的重要性。而在特朗普2.0版報告中，全球性挑戰不再是“團結盟友的契機”，而是“需要避免的負擔”，報告明確拒絕“凈零排放”與“氣候變化意識形態”，視多邊機制為“降低美國成本的工具”，多邊合作限定在“與美國核心利益直接相關的領域”。

三是大國競爭框架調整。在2017年報告中，特朗普政府列舉“三大挑戰勢力”：中俄大國競爭，朝鮮與伊朗核問題，中東反恐。報告認為俄羅斯是美國主要地緣政治對手之一，其“目標是削弱美國的國際影響力，挑撥美國與其盟友和合作伙伴的關系”。2022年報告中，拜登政府將中國界定為唯一“有意圖且有能力重塑國際秩序的長期競爭對手”，俄羅斯則是“迫在眼前且持續的威脅”，需通過集體防御、大規模國際制裁與北約東擴予以遏制。至于特朗普2.0版報告，在烏克蘭沖突中顯示出優先考慮美俄關系的跡象，在尖銳批評歐洲的同時，報告幾乎未批評俄羅斯，并叫停北約擴張，表示希望與俄重建戰略穩定。

四是外交優先事項與手段變化。實際上，特朗普2017年報告中對西半球著墨不多，倒是拜登政府的報告明確提出“西半球對美國的直接影響超過任何其他地區，因此要繼續恢復和深化在那里的伙伴關系”。特朗普2.0版將供應鏈、邊境安全、毒品、移民、關鍵技術依賴等橫跨美國國內外的議題都提高到戰略威脅層級，公開宣示美國對近鄰的“干預權”；同時在歐洲強調支持“愛國政黨”，培育歐洲內部“抵抗力量”，這引發干涉他國內政的批評。這表明美國從以往倡導的規則秩序和全球干預，轉向更赤裸裸的強權邏輯和更強調大國勢力范圍的地緣政治競爭。至于以高度交易性和選擇性方式處理與盟友和競爭對手的關系，已被視為特朗普的外交風格。

主線延續

新版報告出臺后，旋即遭到多名民主黨國會議員批評，認為其“描繪了一個美國利益遠比以往歷屆政府所描述的更為狹隘的世界”。

此外，新版報告有多個自相矛盾之處。例如，既宣稱將“傾向不干涉主義”，又宣示在西半球的干預權，還想幫助歐洲改變發展軌跡，前歐盟委員會主席普羅迪因此認為，報告“以非常不恰當的方式干涉了他國內政”。此外，新版報告還被批評缺乏戰略清晰度和短視，“論戰性大于政策性”。

從2017到2025年，三版報告折射出一個在全球實力相對變化與國內政治極化的撕扯之間搖擺的美國。但變中亦有不變，維護美國的安全、繁榮、承認大國結構性競爭長期存在的現實，構成美國三份戰略報告延續的主線。

首先，三版報告都信奉“以實力求和平”。2017年報告提出重建軍隊、部署重點針對朝鮮和伊朗的分層導彈防御系統，維持穩定的核威懾，將太空提升為優先領域。2022年報告提出“一體化威懾”，著手對核三位一體與核指揮控制體系進行現代化；新版報告則強調重振國防工業，確保“最強大”的核威懾，打造新一代“金穹”導彈防御系統，同時減少相對重要性下降戰區的兵力和干預，避免再次卷入“永久戰爭”。

經濟安全均受重視，被視為國家安全的基礎。從2017年報告提出制造業回流，2022年強調供應鏈安全，到新版報告強調再工業化、供應鏈“去風險”、重振國防工業基礎等，都能看出貫穿其中的明顯邏輯。而且，美國一直將高科技、能源、金融主導地位以及對關鍵礦產的控制權視為長期競爭的制高點。

不應忘記，美國是一個全球化大國，美國的核心國家利益實則是全球化利益，就此而言，美國無法真正實現戰略收縮。總體上看，與其說美國戰略收縮，不如說是美國在重新配置和集中戰略資源；與其說美國放棄主導世界，不如說正在謀求改變領導世界的方式。

也應當看到，美國國內極化的兩黨政治，進一步加深了美國國家安全戰略的搖擺和不確定性。特朗普任期還剩下3年多，若下一次大選中民主黨人上臺，美國亦有可能重返氣候議題與多邊主義。但在一次次擺蕩與撕扯中，美國對全球秩序的承諾與其價值觀的穩定性已被一再弱化，未來的國際秩序也將面臨更大的碎片化壓力。