最高法判例：“外嫁女”長期外出打工能否享受征收安置補償待遇

裁判要旨

1. 關于戶籍的認定標準：戶籍補辦的溯及力

行政機關對當事人戶籍的“補辦登記”行為，如果是對其原始戶籍一直存在但未予登記狀態的確認，而非將其作為新遷入人口進行登記，則該補辦行為具有溯及既往的效力。不能僅因戶籍登記的補辦時間晚于征收補償方案規定的人口核查截止日期，而當然否定其屬于“在冊”戶籍人員的資格。

2. 關于村民待遇的實質要件：不能機械解釋“常住”

在認定征收安置補償的“在冊常住農業人口”資格時，不能將“常住”機械地理解為長期、不間斷地在本地實際居住。國務院于2006年出臺的《關于解決農民工問題的若干意見》中明確指出，要保障農民工依法享有的民主政治權利，農民工戶籍所在地的村民委員會，在決定涉及農民工權益的重大事務時，應及時通知農民工，并通過適當方式行使民主權利。該意見雖非行政法規，但其明確傳遞出，即使農民工長期在外務工，也不能因此以非“常住”為由，剝奪其所應享有的村民待遇的政策導向。也就是說，對于為支持國家建設、改善生活而進城務工的農民，不能以其長期在外務工為由，剝奪其作為原集體經濟組織成員本應享有的村民待遇和相關補償權益。

3. 關于平等原則的適用：同等情形同等對待

行政機關制定的補償安置政策在適用時，應遵循“同等情形同等對待”的原則。若相關政策已將同樣非長期實際居住的在校學生、現役軍人等特定群體納入補償范圍，卻將外出務工人員排除在外，則構成同等情形下的區別對待，有違平等、公正的社會主義核心價值觀和法治精神，人民法院應予糾正。

核心結論：在集體土地征收補償安置中，認定被安置人員資格時，應綜合考量戶籍來源的實質、作為集體經濟組織成員的權利本質以及國家保障農民工權益的政策導向，對補償方案中的“在冊常住農業人口”等條件作有利于保護公民合法財產權利和生存權益的合理解釋，避免以形式要件或機械標準不合理地剝奪當事人的安置補償資格。

案例詳情

中華人民共和國最高人民法院

行 政 判 決 書

（2018）最高法行再46號

再審申請人（一審被告、二審上訴人）劉紅俠，女，1969年12月24日出生，戶籍地安徽省淮北市烈山區古饒鎮平山村劉莊，現住天津市西青區。

再審被申請人（一審被告、二審上訴人）淮北市烈山區人民政府，住所地安徽省淮北市烈山區人民政府大院。

法定代表人李明，該區區長。

出庭行政機關負責人方旭東，烈山區人民政府副區長。

劉紅俠因訴淮北市烈山區人民政府（以下簡稱“烈山區政府”）土地行政征收安置補償一案，不服安徽省高級人民法院（2015）皖行終字第00407號行政判決，向本院提出再審申請。本院于2017年2月7日作出（2016）最高法行申1311號行政裁定提審本案后，依法組成合議庭，公開開庭審理了本案。再審申請人劉紅俠、委托訴訟代理人韓雪、再審被申請人烈山區人民政府的副區長方旭東，委托訴訟代理人楊懷芹、趙志恒到庭參加訴訟。本案現已審理終結。

安徽省淮北市中級人民法院一審查明：2011年初，因安徽省淮北市經濟開發區建設需要，淮北市人民政府委托烈山區政府作為征收實施單位，對淮北市烈山區古饒鎮劉莊等自然村的房屋及附著物實施征收。劉紅俠于1969年12月出生于平山村××自然村，1993年出嫁至古饒鎮況樓村陳路口莊，其離婚后冒用他人的身份證長期外出打工。1996年劉莊生產隊調整土地時，劉紅俠的承包地全部被收回。自1996年后，劉紅俠未在劉莊村正常居住生活，在該村無房產和土地。2012年12月，淮北市公安局經調查了解劉紅俠基本情況后，于2013年11月5日為劉紅俠補辦了戶籍。

該院認為：烈山區政府受淮北市人民政府的委托作為征收實施單位，負責對被征收人的補償工作，是本案適格的被告主體。根據淮北市人民政府下發的《淮北市經濟開發區新區建設土地房屋征收補償方案》（淮政辦[2011]19號）及《附件》的規定，征收補償標準按人口核算安置面積為每口人20㎡，人口核查登記截止日期之前的公安機關在冊的常住農業人口。因劉紅俠戶籍系于2013年11月5日補辦登記，劉紅俠近20年沒有經常居住在劉莊村，且無房產和承包地，故根據淮政辦[2011]19號補償方案，劉紅俠不屬登記在籍的常住農業人口，不應享有征收安置補償待遇，其訴訟請求無事實和法律依據，本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定，判決駁回劉紅俠的訴訟請求。

劉紅俠不服，提起上訴。

安徽省高級人民法院二審查明的事實和一審法院查明的事實一致。

該院認為：根據《中華人民共和國土地管理法》第四十七條規定，征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收土地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十六條規定，土地補償費歸農村集體經濟組織所有；地上附著物和青苗的補償費歸地上附著物和青苗的所有者所有。征收土地的安置補助費必須專款專用，不得挪作他用。需要安置的人員由農村集體經濟組織安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統一安置的，安置補助費發放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。本案中，烈山區政府受淮北市人民政府的委托作為征收實施單位，負責對被征收人的補償工作。其根據淮北市人民政府下發的（淮北市經濟開發區新區建設土地房屋征收補償方案》（淮政辦[2011]19號）及《附件》的規定，征收補償標準按人口核算安置面積為每口人20㎡，人口核查登記截止日期之前的公安機關在冊的常住農業人口。因劉紅俠戶籍于2013年11月5日才補辦登記入戶，在人口核查登記截止日期之前劉紅俠還不屬登記在籍的常住農業人口，在該村既無房產又無承包地。故根據淮政辦[2011]19號補償方案，劉紅俠不符合征收安置補償條件，其要求給予20平方米安置房、土地青苗補償款及公共用地補償款的訴訟請求無事實根據和法律依據。一審判決駁回劉紅俠的訴訟請求并無不當。劉紅俠的上訴理由不能成立。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規定，判決駁回上訴，維持原判。

劉紅俠向本院申請再審稱：一、原審判決認定事實的證據不足。原審判決采信的證據大多是被申請人在申請人補登戶口后仍拒不給予征遷待遇自行收集的，違反了行政訴訟法關于被告自行收集的證據不能作為合法依據的規定。此外，原審判決采信具有利害關系的證人證言實屬不當。村委會與申請人在補償方面有利害關系，其不利于申請人的證據不能采信。劉德民與申請人近年來關系不和睦，其證言不能作為認定事實的依據，原判決認定證據不足。二、原審判決認定事實存在錯誤。申請人提交的證明是村委會為解決戶口問題而出具的，內容真實，否則公安機關不會為申請人補登戶口。被申請人提供的關于劉紅霞戶籍情況的說明，恰恰能證明申請人不是新遷入的人口。三、二審未糾正一審錯誤。申請人年輕時的婚嫁沒有辦理結婚登記，不堪忍受男方虐待回到娘家，后經調解解除了同居關系。其與姨表同居是傳言，不能認定申請人不是征遷地的村民。綜上，請求：一、撤銷安徽省高級人民法院（2015）皖行終字第00407號行政判決；二、撤銷安徽省淮北市中級人民法院（2015）淮行初字第00043號判決；三、判令再審被申請人給予20平米安置房并支付各項征遷補償款。

烈山區政府答辯稱：一、再審申請人不屬于淮政辦2011第19號補償方案中核查人口登記范圍內的常住在籍農業戶口。申請人稱其居住父母遺房與事實不符。申請人口稱的遺房補償款已被其二哥的兒子劉光田領取。二、再審申請人所述事實錯誤。首先，申請人主張與本案與劉德民具有利害關系，相關證言不能采信。但再審被申請人所提證據能夠證實領取遺房補償款的是劉光田而非劉德民，不存在所謂具有利害關系的證人作出對申請人不利證言的問題；其次，申請人提交的《證明》所證事實與實際情況不符。李開平證言證實為申請人出具證明只是為了協助其辦理戶口登記，一審法院對其真實性不予認可；再次，申請人稱原有承包地早年就交付劉德民耕種與事實不符，申請人對此沒有提供相關證據。最后，申請人稱被申請人提供的《關于劉紅霞戶籍情況說明》因無真憑實據已被二審法院剔除，不是事實。第三，二審法院依法駁回申請人上訴并維持一審判決正確。首先，二審法院庭審程序合法，已經充分保障了申請人的訴訟權利。其次，本案爭議焦點是申請人是否屬于補償方案規定的登記人口范圍以及如果屬于登記人口范圍，應當享有哪些拆遷待遇。而不是處理申請人與其他案外人所謂繼承糾紛、承包經營權糾紛；最后，申請人稱與父母在村里共同生活四十多年不是事實。綜上，一、二審法院認定事實清楚，適用法律正確，請求駁回申請人的訴訟請求。

本院對原審法院查明的事實予以確認。

本院認為：本案爭議焦點為劉紅俠是否應當享有征收安置補償待遇。對此，淮政辦[2011]19號《淮北市人民政府辦公室關于印發淮北市經濟開發區新區建設土地房屋征收補償方案的通知》（以下簡稱“征收補償方案”）的《附件》規定，涉案征收項目的登記人口范圍為：“人口核查登記截止日期之前的公安機關在冊的常住農業人口。”本案中，淮北市公安局于2013年11月5日為劉紅俠補辦了戶籍。該時間雖然晚于征收補償方案中規定的“人口核查登記截止日期”，但從淮北市公安局古饒派出所于2015年6月26日出具的《關于劉紅俠戶籍情況說明》的相關內容看，該戶籍補辦行為，系對劉紅俠出生于平山村劉莊，且戶籍一直未予遷出事實的確認，而非將其作為新遷入人口創建戶籍。故而，該補辦行為具有對劉紅俠所擁有的平山村戶籍溯及既往的追認效力。因此，雖然劉紅俠的戶籍補辦行為發生在征收補償方案中規定的“人口核查登記截止日期”之后，但原審法院以此認定劉紅俠系從戶籍補辦之日起方具有平山村戶籍，并因之否認劉紅俠被安置人員的身份，殊為不當，本院予以指正。

本案庭審中，被申請人主張，由于劉紅俠長期在外打工，故不屬于“常住”農業人口，不符合安置人員條件。對此，本院認為，農民進城務工對我國現代化建設作出了重大貢獻。一直以來，黨中央、國務院都高度重視農民工問題，并制定了一系列保障農民工權益和改善農民工就業環境的政策措施。其中，國務院于2006年出臺的《關于解決農民工問題的若干意見》中明確指出，要保障農民工依法享有的民主政治權利，農民工戶籍所在地的村民委員會，在決定涉及農民工權益的重大事務時，應及時通知農民工，并通過適當方式行使民主權利。該意見雖非行政法規，但其明確傳遞出，即使農民工長期在外務工，也不能因此以非“常住”為由，剝奪其所應享有的村民待遇的政策導向。事實上，本案征收補償方案《附件》中，已將“參軍前為本村村民的現役軍人和就讀大中專之前為本村村民的在校學生”及“服刑后返還原籍及正在服刑的勞教人員”納入了核查人口的范圍。根據邏輯推理規則，上述人員同樣并非“常住”于該村，而再審申請人卻將其列為被安置人員，將合法外出務工人員排除在核查人口范圍之外，顯屬同等情形區別對待，不符合“平等”、“公正”的社會主義核心價值觀的要求。因此，對該主張本院不予支持。

根據征收補償方案所規定的征收補償標準，征收補償可以選擇貨幣補償或產權調換。如選擇產權調換，則按人口核算安置面積為每口人20㎡。鑒于劉紅俠系平山村被征收土地的村民，且沒有證據表明劉紅俠在其他集體經濟組織享受了村民待遇，故其應當享受前述20㎡的安置面積，或相應的貨幣補償。至于其所主張的土地青苗補償款，《中華人民共和國土地管理法》第四十七條規定，征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。由于劉紅俠出嫁后，當地根據慣例已將其土地收回，其亦未能提供土地承包經營權證等有效證件證明其享有土地使用權或在相關土地上實際從事耕種，故對該項請求，本院不予支持。而其提出的公共用地補償款問題，由于《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十六條規定：“土地補償費歸農村集體經濟組織所有”，故劉紅俠無權直接向烈山區人民政府主張該筆款項，對該主張本院亦不予支持。

綜上，本案一、二審判決適用法律錯誤，依法應予糾正。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第二項，《最高人民法院關于適用 <中華人民共和國行政訴訟法> 的解釋》第一百一十九條、第一百二十二條之規定，判決如下：

一、撤銷安徽省高級人民法院（2015）皖行終字第00407號行政判決；

二、撤銷安徽省淮北市中級人民法院（2015）淮行初字第00043號行政判決；

三、判決淮北市烈山區人民政府于收到本判決之日起180日內，根據淮政辦[2011]19號《淮北市人民政府辦公室關于印發淮北市經濟開發區新區建設土地房屋征收補償方案的通知》確定的標準，對劉紅俠進行安置補償。

一、二審案件受理費共150元，由淮北市烈山區人民政府負擔。

本判決為終審判決。

審判長　王振宇

審判員　閻　巍

審判員　李緯華

二〇一八年十一月十三日

書記員　李林濤

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