鄉(xiāng)村振興 | 基層減負(fù)的實(shí)踐困境與系統(tǒng)突圍

基層治理負(fù)擔(dān)問(wèn)題是由多重制度邏輯交錯(cuò)所致的，即制度供給與執(zhí)行邏輯之間的“錯(cuò)位”與“裂痕”。基層減負(fù)的邏輯不僅僅是數(shù)量層面的“去會(huì)議、減文件”，更是對(duì)治理流程的系統(tǒng)再造與職責(zé)體系的重塑。這意味著，既要清理冗余程序、減少制度性摩擦與重復(fù)性配置，也要推動(dòng)權(quán)限和資源下沉，同步提升治理能力并完善激勵(lì)機(jī)制，從而使得基層政府既能自上而下地執(zhí)行國(guó)家意志，完成國(guó)家目標(biāo)，又能自下而上地表達(dá)群眾的意愿、回應(yīng)群眾的需求。

原文 ：《基層治理現(xiàn)代化：精準(zhǔn)減負(fù) 系統(tǒng)賦能》

作者 |華中師范大學(xué)政治學(xué)與國(guó)家治理研究院 陳軍亞/教授 閆瑞光/博士生

圖片 |網(wǎng)絡(luò)

基層治理是國(guó)家治理的“神經(jīng)末梢”，其順暢與否直接關(guān)乎國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的落實(shí)成效。近年來(lái)，黨中央持續(xù)深化基層減負(fù)改革，從文件會(huì)議“減量”，到痕跡管理“減負(fù)”，再到資源配置“賦能”，基層治理生態(tài)正經(jīng)歷從程序性優(yōu)化到結(jié)構(gòu)性重塑的深層變革。2025年中央一號(hào)文件再次強(qiáng)調(diào)“持續(xù)整治形式主義為基層減負(fù)”，彰顯出將基層減負(fù)作為治本之策、固本之舉的高度戰(zhàn)略考量。

減負(fù)有感，賦能有效

隨著基層減負(fù)政策的深入推進(jìn)，各地形成了較為系統(tǒng)的探索，體現(xiàn)出“減量和提質(zhì)”“減負(fù)和賦能”并重的治理路徑，通過(guò)精文減會(huì)、嚴(yán)控考核、工作去痕、出臺(tái)事項(xiàng)清單等系列措施，有效整治了形式主義，并劃分了鎮(zhèn)村權(quán)責(zé)體系，提升了基層干部的履職效能。

程序減負(fù)落地有聲，基層干部輕裝上陣

一是精文控會(huì)，“文山會(huì)海”現(xiàn)象顯著緩解。一方面，會(huì)議召開(kāi)次數(shù)顯著下降。某鎮(zhèn)村居支部書記2024年參加本級(jí)會(huì)議次數(shù)下降43.5%，除突發(fā)性事件等需要緊急開(kāi)會(huì)的特殊情況外，將會(huì)議召開(kāi)頻次限定在每月一次，形成月度調(diào)度會(huì)制度。另一方面，文件發(fā)文量明顯減少。某縣2024年縣級(jí)層面下發(fā)納入精簡(jiǎn)類管理文件226件，對(duì)比去年同期減少28.48%。通過(guò)精文減會(huì)，基層干部的工作精力得到有效釋放，有社區(qū)干部表示，“可以有更多精力用在老百姓身上。”二是去痕治虛，政務(wù)留痕“輕裝上陣”。一方面，不再要求村居干部在微信群發(fā)布工作動(dòng)態(tài)，工作以實(shí)地督辦檢查調(diào)度為主。如安全生產(chǎn)檢查不再要求發(fā)布檢查動(dòng)態(tài)圖片、河湖長(zhǎng)制巡查不再要求建立動(dòng)態(tài)巡河照片上傳和建檔等。有村干部反映，在進(jìn)行巡河等工作時(shí)已不需要額外工作人員陪同拍照打卡。另一方面，清理不規(guī)范掛牌。某鎮(zhèn)清理機(jī)構(gòu)標(biāo)識(shí)牌（指黨群服務(wù)中心外部除“一橫四豎一標(biāo)識(shí)”以外的）37個(gè)，功能標(biāo)識(shí)牌、制度牌共613個(gè)，獎(jiǎng)牌、錦旗、創(chuàng)建（示范）類授牌219個(gè)，其他牌子118個(gè)。三是精簡(jiǎn)考核，績(jī)效導(dǎo)向回歸本源。堅(jiān)持以事為導(dǎo)向的考核方式，發(fā)揮考核的正向積極作用。某鎮(zhèn)基層減負(fù)中嚴(yán)格控制檢查考核總量和頻次，取消人居環(huán)境拉練等通報(bào)，不再將招商引資、安全生產(chǎn)、醫(yī)保征收等工作與村居年底績(jī)效考核掛鉤，對(duì)村級(jí)的考核事項(xiàng)明顯減少。還引入“反向考核”機(jī)制，強(qiáng)化基層對(duì)上級(jí)部門工作效果的評(píng)議權(quán)，激活基層能動(dòng)性。

權(quán)責(zé)體系劃分清晰，治理執(zhí)行更加有力

一方面出臺(tái)清單目錄，明晰了鎮(zhèn)村兩級(jí)履職事項(xiàng)。權(quán)責(zé)體系不明確是基層負(fù)擔(dān)加重的主要原因之一，編制并落實(shí)履職事項(xiàng)清單可以明確基層干部職責(zé)邊界，防止職責(zé)漂移與越權(quán)行為。湖北省某鎮(zhèn)聚焦厘清村居權(quán)責(zé)事項(xiàng)，嚴(yán)格落實(shí)村（社區(qū)）“三張清單”（依法履職事項(xiàng)76項(xiàng)，依法協(xié)助事項(xiàng)65項(xiàng)，不應(yīng)承擔(dān)事項(xiàng)13項(xiàng)，不應(yīng)出具證明事項(xiàng)42項(xiàng)），最大限度減少村級(jí)組織不合理證明事項(xiàng)出具，切實(shí)減輕村居負(fù)擔(dān)。同時(shí)全鎮(zhèn)梳理工作任務(wù)1808項(xiàng)，最終編制履職事項(xiàng)三張清單302項(xiàng)，其中基本履職事項(xiàng)97項(xiàng)、配合事項(xiàng)112項(xiàng)、上級(jí)收回事項(xiàng)93項(xiàng)，基層治理效能不斷提升。另一方面健全工作機(jī)制，增強(qiáng)了鎮(zhèn)村兩級(jí)協(xié)作能力。在某鎮(zhèn)調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，該鎮(zhèn)在出臺(tái)履職事項(xiàng)清單后，進(jìn)一步聚焦鎮(zhèn)村兩級(jí)的工作推進(jìn)機(jī)制，增強(qiáng)協(xié)作能力。首先是落實(shí)談心談話機(jī)制，常態(tài)化開(kāi)展書記談心談話，暢通黨員干部反映問(wèn)題渠道，及時(shí)掌握干部思想動(dòng)態(tài)和工作現(xiàn)狀。其次是推行“一月一調(diào)度”機(jī)制。將鎮(zhèn)機(jī)關(guān)干部每月一次的工作部署推進(jìn)會(huì)擴(kuò)大至村居書記和部分鎮(zhèn)直單位，統(tǒng)籌安排各領(lǐng)域工作，實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)村工作一月一調(diào)度，隨機(jī)聽(tīng)取包村干部和村居工作匯報(bào)，推動(dòng)包片領(lǐng)導(dǎo)、包村（社區(qū)）干部常態(tài)化下村督辦指導(dǎo)。最后是探索正向激勵(lì)機(jī)制。如減負(fù)前嚴(yán)格明確各村招商引資的任務(wù)指標(biāo)，未達(dá)標(biāo)村居倒扣績(jī)效獎(jiǎng)金，減負(fù)后變罰為獎(jiǎng)，對(duì)積極提供招商引資有效線索的村居可加分得獎(jiǎng)金，招引落地還可參與稅收分成。

精力釋放與成本下降，治理效能顯著提升

一是減輕程序負(fù)擔(dān)，釋放基層精力。首先，為村干部卸下了“指尖負(fù)擔(dān)”。一方面規(guī)范政務(wù)工作群，既減少固定工作群的數(shù)量，又嚴(yán)格限制臨時(shí)工作群的建立。另一方面規(guī)范App使用，對(duì)上級(jí)推廣使用的政務(wù)性應(yīng)用程序嚴(yán)格按上級(jí)要求使用，本級(jí)不予加碼。其次，為村干部減輕了“筆尖負(fù)擔(dān)”。某鎮(zhèn)在基層減負(fù)中對(duì)文字材料嚴(yán)格控制，在2025年上半年的村居支部書記述職評(píng)議中，要求村居干部將述職材料控制在1200字以內(nèi)。有村干部反映，減負(fù)前“只看資料，不看療效”，減負(fù)后“不看資料，只看療效”。二是壓降非必要支出，降低工作成本。數(shù)量眾多的文件、頻繁的考核檢查以及過(guò)度的工作留痕是擠占基層人力物力的主要因素。基層減負(fù)后，可以大幅降低不必要損耗的工作成本。有社區(qū)干部表示，因減負(fù)帶來(lái)的打印花費(fèi)減少五成，牌匾材料制作花費(fèi)幾乎為零；也有村干部反映，減負(fù)前一年打印費(fèi)用不低于2萬(wàn)元，減負(fù)后這一成本降至幾千元。三是理清職責(zé)任務(wù)，聚焦主職主業(yè)。通過(guò)“三張清單”劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村（居）各自應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的事項(xiàng)范圍，既防止了隨意推責(zé)，也方便了為群眾提供家門口服務(wù)。同時(shí)，在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)部分地區(qū)通過(guò)購(gòu)買服務(wù)聘用專職網(wǎng)格員負(fù)責(zé)村（居）范圍內(nèi)政務(wù)服務(wù)相關(guān)事項(xiàng)的辦理，有效減少了村居干部的工作量。

減負(fù)不等于無(wú)責(zé)，賦能仍待深化

盡管各地減負(fù)實(shí)踐取得了初步成效，但調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前減負(fù)工作仍面臨一些深層次問(wèn)題。

發(fā)展是深層次需求

當(dāng)前減負(fù)成效主要體現(xiàn)在會(huì)議減少、材料壓縮等“程序性負(fù)擔(dān)”上，但產(chǎn)業(yè)發(fā)展壓力、資金短缺、政策碎片化等“實(shí)質(zhì)性負(fù)擔(dān)”尚未得到根本性緩解。特別是村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為鄉(xiāng)村治理與公共服務(wù)供給的重要基礎(chǔ)，而大部分村莊目前面臨的仍是資源有限且難盤活的困境。有村干部反映，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)仍面臨“資源沉睡、項(xiàng)目無(wú)門”的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，本應(yīng)作為治理支撐的發(fā)展任務(wù)，反而演變?yōu)橐环N“隱性加壓”，暴露出減負(fù)與發(fā)展的協(xié)同機(jī)制尚未真正建立。

權(quán)責(zé)不匹配是深層次束縛

在屬地管理要求下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)承擔(dān)著包括安全生產(chǎn)、社會(huì)穩(wěn)定、環(huán)境保護(hù)在內(nèi)的大量日常管理及執(zhí)法類事務(wù)，但相應(yīng)的治理資源、執(zhí)法權(quán)限和專業(yè)力量卻未同步下沉，“權(quán)小責(zé)大、人少事多”的“小馬拉大車”現(xiàn)象依然普遍存在。實(shí)際上，在當(dāng)前基層治理體系中，執(zhí)法權(quán)限多數(shù)仍保留在縣級(jí)部門，鎮(zhèn)村只能“報(bào)告轉(zhuǎn)辦”，難以及時(shí)應(yīng)對(duì)，如有鎮(zhèn)干部反映，違法占道管理仍需縣級(jí)城管處理，不僅響應(yīng)滯后，也降低了治理效率，暴露出基層治理體系在權(quán)責(zé)配置方面的結(jié)構(gòu)性失衡。

激勵(lì)是深層次動(dòng)力

一方面，“減考核”雖然有效控制了形式主義擴(kuò)散，但也弱化了干部行為的績(jī)效反饋系統(tǒng)和行為督導(dǎo)機(jī)制。部分鎮(zhèn)干部反映，缺乏有效督促后，擔(dān)心個(gè)別村干部出現(xiàn)“躺平”現(xiàn)象。另一方面，隨著各類會(huì)議數(shù)量的明顯減少，跨部門溝通和政策協(xié)調(diào)的機(jī)會(huì)相應(yīng)縮減，容易出現(xiàn)信息傳遞滯后、理解不一致、執(zhí)行銜接不暢等問(wèn)題，反而可能在后期糾偏和重新推進(jìn)中形成新的“返工隱性負(fù)擔(dān)”，顯示出“減會(huì)”之外配套機(jī)制建設(shè)的重要性。

構(gòu)建基層減負(fù)賦能的長(zhǎng)效機(jī)制

基層治理負(fù)擔(dān)問(wèn)題是由多重制度邏輯交錯(cuò)所致的，即制度供給與執(zhí)行邏輯之間的“錯(cuò)位”與“裂痕”。基層減負(fù)的邏輯不僅僅是數(shù)量層面的“去會(huì)議、減文件”，更是對(duì)治理流程的系統(tǒng)再造與職責(zé)體系的重塑。這意味著，既要清理冗余程序、減少制度性摩擦與重復(fù)性配置，也要推動(dòng)權(quán)限和資源下沉，同步提升治理能力并完善激勵(lì)機(jī)制，從而使得基層政府既能自上而下地執(zhí)行國(guó)家意志，完成國(guó)家目標(biāo)，又能自下而上地表達(dá)群眾的意愿、回應(yīng)群眾的需求。

聚焦發(fā)展實(shí)效，建立“質(zhì)量-數(shù)量”雙軌評(píng)估體系

一方面，以“分類施策”為手段，厘清“該減”與“該保”責(zé)任清單，堅(jiān)決削減非必要留痕、重復(fù)檢查等無(wú)實(shí)質(zhì)效能的冗余事務(wù)，將節(jié)約出來(lái)的行政資源精準(zhǔn)用于“該保”的領(lǐng)域，即承擔(dān)法律責(zé)任、服務(wù)群眾及推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展等核心任務(wù)，并確保其資源投入與工作重心不受減負(fù)影響。通過(guò)“一減一保”的分類識(shí)別、精細(xì)管理，有效防止因減負(fù)帶來(lái)責(zé)任缺失與服務(wù)空白，最終實(shí)現(xiàn)減負(fù)不減責(zé)、松綁不松勁。另一方面，以“發(fā)展實(shí)效”為導(dǎo)向，建立“質(zhì)量-數(shù)量”雙軌評(píng)估體系，破解“減負(fù)與發(fā)展脫節(jié)”問(wèn)題。改變過(guò)去僅以會(huì)議數(shù)、文件量等“量化指標(biāo)”評(píng)估減負(fù)成效的做法，直接針對(duì)“實(shí)質(zhì)性負(fù)擔(dān)”是否減輕建立以“群眾滿意度+工作實(shí)績(jī)”為核心的新標(biāo)準(zhǔn)。如“工作實(shí)績(jī)”評(píng)估應(yīng)聚焦公共服務(wù)供給質(zhì)量、風(fēng)險(xiǎn)隱患化解能力及推動(dòng)本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展、資源盤活的實(shí)際效果，引導(dǎo)減負(fù)工作真正服務(wù)于發(fā)展核心職責(zé)，避免“新形式主義”回潮。

優(yōu)化權(quán)責(zé)體系，構(gòu)建權(quán)責(zé)一致的治理單元

基層減負(fù)的核心目標(biāo)在于扭轉(zhuǎn)“壓力驅(qū)動(dòng)型”治理模式，走向更注重服務(wù)效能和群眾獲得感的“服務(wù)導(dǎo)向型”治理。要實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)型，必須從根本上解決權(quán)責(zé)不對(duì)等的問(wèn)題。如推進(jìn)屬地管理改革，明晰“權(quán)隨責(zé)走”的基本邏輯。建議從省市層級(jí)加快推動(dòng)權(quán)責(zé)清單法定化，對(duì)超出清單范圍的事項(xiàng)允許基層拒絕或要求上級(jí)配套支持。同時(shí)，推動(dòng)執(zhí)法權(quán)限適度下放，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理響應(yīng)速度與問(wèn)題處置能力，避免因權(quán)責(zé)分離而導(dǎo)致的效率損失與問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。

深化制度激勵(lì)改革，增強(qiáng)基層干部?jī)?nèi)生動(dòng)力

基層減負(fù)的目標(biāo)在于通過(guò)結(jié)構(gòu)性調(diào)整激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力，促使基層干部擺脫不必要的負(fù)擔(dān)和干擾，將核心精力與資源真正投入到聯(lián)系服務(wù)群眾、解決實(shí)際問(wèn)題、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展上。為此，應(yīng)建立科學(xué)合理的正向激勵(lì)機(jī)制，在政治晉升、薪酬待遇、考核評(píng)價(jià)等方面傾斜基層一線，如提高基層一線干部在干部選拔任用中的比例和權(quán)重、建立健全差異化薪酬體系。同時(shí)對(duì)改革創(chuàng)新表現(xiàn)突出的基層干部予以容錯(cuò)免責(zé)、績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)，破解“干與不干一個(gè)樣、干多干少一個(gè)樣”的困局，真正形成“愿干事、能干事、干成事”的良好生態(tài)。

文章為社會(huì)科學(xué)報(bào)“思想工坊”融媒體原創(chuàng)出品，原載于社會(huì)科學(xué)報(bào)第1969期第2版，未經(jīng)允許禁止轉(zhuǎn)載，文中內(nèi)容僅代表作者觀點(diǎn)，不代表本報(bào)立場(chǎng)。

本期責(zé)編：程鑫云

《社會(huì)科學(xué)報(bào)》2026年征訂

點(diǎn)擊下方圖片網(wǎng)上訂報(bào)↓↓↓