建言 | 跨越地域界限：城鄉(xiāng)融合的時代命題

黨的二十屆四中全會公報重申，“堅持把解決好‘三農(nóng)’問題作為全黨工作重中之重，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展”，足見實現(xiàn)一以貫之的城鄉(xiāng)融合是改革的一大難點。本文針對城鄉(xiāng)融合的渠道和方式提供一個新的角度——跨區(qū)域融合新思維。

原文 ：《破解城鄉(xiāng)融合難題應(yīng)有跨地域思維》

作者 |山東社會科學院研究員 張清津

圖片 |網(wǎng)絡(luò)

在過去四十余年的政策實踐中，城鄉(xiāng)融合多局限于本地或者區(qū)域內(nèi)，地方政府略作努力不難實現(xiàn)。但實際上城鄉(xiāng)融合發(fā)展在很大程度上已經(jīng)突破了地域局限，城鄉(xiāng)跨地域融合已經(jīng)成為非常重要的一部分。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展大體包含兩個方面：一是城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素雙向自由流動，二是公共資源城鄉(xiāng)之間的合理配置。城鄉(xiāng)融合的兩個方面，其作用機制是不一樣的。公共資源在城鄉(xiāng)之間的合理配置是政府通過公共財政來實施的，其基本原則是公平。受中國地方政府財政包干制度所限，公共資源配置有一定的地域局限性，本文對此略而不論。而城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素雙向自由流動則是通過市場機制實施的，其基本原則是效率，期間突破地域局限而自由選擇的機會很大，所以很容易形成跨區(qū)域流動，其中包括跨區(qū)域的城鄉(xiāng)之間的要素流動。所以，城鄉(xiāng)跨地域融合是城鄉(xiāng)融合發(fā)展一個非常重要的部分。

城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素雙向自由流動

既然城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素雙向自由流動，就需要看看城市和鄉(xiāng)村各有什么優(yōu)勢內(nèi)容具有流動的動機。

城市和鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)分工格局導致了城市主要產(chǎn)出工業(yè)品和服務(wù)，大量的工業(yè)品和服務(wù)需要從城市輸送到鄉(xiāng)村；而鄉(xiāng)村主要生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品，大量的農(nóng)產(chǎn)品需要從鄉(xiāng)村輸送到城市。工商業(yè)相對于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)是資本、人才、技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，所以，城市是資本、人才、技術(shù)等優(yōu)勢要素的聚集地。同時，城市工業(yè)密集以及人口密度比較高，也導致了服務(wù)業(yè)，包括科技、教育、商貿(mào)、醫(yī)療等行業(yè)發(fā)達。城市相對缺乏的是工商業(yè)的發(fā)展和擴張所必需的土地和勞動力。相比之下，鄉(xiāng)村在資本、人才、技術(shù)等要素方面顯著稀缺，土地和勞動力則比較豐裕。可見城市需要鄉(xiāng)村的土地和勞動力，而鄉(xiāng)村需要城市的資本、人才和技術(shù)。城鄉(xiāng)融合發(fā)展即城市資本、人才和技術(shù)向鄉(xiāng)村流動，而鄉(xiāng)村勞動力向城市流動。在全國大市場格局業(yè)已形成的情況下，城鄉(xiāng)之間要素的雙向流動已經(jīng)突破了地域的局限，很大一部分是跨地域的。

我們先看一下勞動力流動的跨地域特征。勞動力流動的目的地取決于就業(yè)機會以及就業(yè)收入，工業(yè)發(fā)達的地方因為就業(yè)機會多且就業(yè)收入高，是鄉(xiāng)村勞動力流動最集中的目的地。從全國范圍看，工業(yè)發(fā)展程度非常不均衡，這就導致了勞動力流動在全國范圍內(nèi)的不均衡。長三角、珠三角和京津冀是工業(yè)最發(fā)達的三個區(qū)域，也是大量勞動力流入的目的地。而中西部工業(yè)相對欠發(fā)達的省份，由于工業(yè)發(fā)展程度無法提供足夠的就業(yè)機會，成為勞動力大量流出地。例如，據(jù)2020年第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，廣東省外省流入人口達到2962.2萬，來自廣西、湖南和河南的最多，占比分別為23.4%、17.3%、9.4%；上海2400多萬常住人口中，來自外省市的人口超過1000萬，占比為42.1%?？梢姀V東和上海都吸收了很多外來的流動人口。另外很多省市則面臨著大量的人口流出，如河南省戶籍人口外流達到了1610萬；四川省流動人口超3000萬人，其中省內(nèi)流動2000萬人，1000萬人流動到省外?？梢妱趧恿α鲃又械暮艽笠徊糠质强绲赜虻摹?/p>

我們再來看一下城市資本、人才、技術(shù)等要素向鄉(xiāng)村流動的情況。一般來說，農(nóng)戶層面的農(nóng)業(yè)經(jīng)營不是資本和技術(shù)密集型的產(chǎn)業(yè)，對資本、人才和技術(shù)沒有很高的需求。規(guī)?；?jīng)營的高質(zhì)量農(nóng)業(yè)項目則需要資本、人才和技術(shù)的密集投入，所以，通過土地流轉(zhuǎn)形成規(guī)?；?jīng)營是資本等城市要素向鄉(xiāng)村流動的必要條件。也就是說，城市要素更容易流向通過土地流轉(zhuǎn)形成土地規(guī)?；?jīng)營的地方。

但城市資本、人才、技術(shù)等要素下鄉(xiāng)不會局限于本地，也是跨區(qū)域流動的。例如，廣東以畜禽養(yǎng)殖、加工為主的溫氏集團已經(jīng)將業(yè)務(wù)擴展到了20多個省。城市資本等要素下鄉(xiāng)表面上看來是受土地流轉(zhuǎn)以及相應(yīng)的規(guī)?；?jīng)營吸引，但真正影響資本流動的因素是交易成本。交易成本高，比如信用不佳，很容易毀約的地方，即使通過流轉(zhuǎn)土地具備了規(guī)模化經(jīng)營的條件，對資本也不具備吸引力。營商環(huán)境好的地方交易成本就比較低，對城市資本更具吸引力。城市資本就近下鄉(xiāng)，比如上海的資本到郊區(qū)投資，可以借助社會網(wǎng)絡(luò)降低交易成本?？绲赜蛄鲃拥馁Y本則無法借助社會網(wǎng)絡(luò)，所以城市資本的流動更傾向于法治環(huán)境好、信譽可靠、營商環(huán)境相對比較好的地方。地方政府對營商環(huán)境的營造，構(gòu)成了當代地方政府之間的制度競爭。

綜上可見，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的前提條件是：城市工商業(yè)發(fā)展吸引鄉(xiāng)村勞動力轉(zhuǎn)移到城市就業(yè)；鄉(xiāng)村勞動力轉(zhuǎn)移推動土地流轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營創(chuàng)造了條件；農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營又為城市資本、人才、技術(shù)等要素流入鄉(xiāng)村創(chuàng)造了條件。簡單地說就是：鄉(xiāng)村人口向城市流動，城市資本、人才、技術(shù)向鄉(xiāng)村流動，其背后的推動力量是工業(yè)化。但這種雙向流動很大一部分是跨地域的，所以，城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要打破地域局限，著眼于全國范圍來布局?？鐓^(qū)域流動的勞動力因為無法兼營農(nóng)業(yè)而更容易放棄土地經(jīng)營，通過土地流轉(zhuǎn)為土地規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造條件。相較之下，就近流動就業(yè)的勞動力因為有條件兼顧農(nóng)業(yè)，很多都不放棄土地經(jīng)營。

需要注意的是，城市要素下鄉(xiāng)，其中除了資本、人才、技術(shù)等物質(zhì)要素外，還有創(chuàng)意服務(wù)等非物質(zhì)要素。例如，最近興起的很多鄉(xiāng)村旅游項目和田園綜合體，都需要城市專業(yè)人員的設(shè)計和策劃，有些高端項目的設(shè)計甚至請了國外專家。而那些缺乏城市高水平專業(yè)人員設(shè)計和策劃的項目，很多都淪為低水平的模仿和重復建設(shè)。另外還有城市的文化下鄉(xiāng)，復雜且有趣。由于涉及觀念變遷，城鄉(xiāng)文化融合的難度也更大。

為城鄉(xiāng)跨地域融合創(chuàng)造條件

相對城鄉(xiāng)之間的地域內(nèi)融合，城鄉(xiāng)跨地域融合面臨著更多的難題。

在勞動力跨地域流動方面，首先由于很多公共服務(wù)與戶口掛鉤，跨地域流動的勞動力無法享受流入地的公共服務(wù)，他們在子女教育、住房、醫(yī)療、創(chuàng)業(yè)補貼、技能培訓、社保補貼等方面無法享受本地待遇，引發(fā)了夫妻分離、留守老人、留守兒童等問題。其次，由于流動人口脫離了家鄉(xiāng)的社會網(wǎng)絡(luò)來到陌生的地方，他們往往處于社會底層而難以融入本地的社會網(wǎng)絡(luò)，他們的收入普遍低于本地居民，游離于社會邊緣。

在城市資本、人才、技術(shù)等要素跨地域流動方面，也面臨著因社會聯(lián)結(jié)弱而交易成本高的問題。鄉(xiāng)村仍然是一個人情社會，對陌生人的信任程度比較低，城市資本異地流動，仍然面臨著違約率高、談判成本高等問題，個別地方甚至有哄搶農(nóng)場產(chǎn)品的現(xiàn)象。

城鄉(xiāng)跨地域融合是更高層次的融合，所以需要深化改革，進一步破除城鄉(xiāng)壁壘，為城鄉(xiāng)跨地域融合創(chuàng)造條件。深化改革可以考慮從如下幾個方面入手。

首先，通過財政制度改革推進公共服務(wù)均等化。一是盡可能地由中央財政統(tǒng)一供給公共服務(wù)，突破地方財政局限，實現(xiàn)公共服務(wù)與人掛鉤，在全國范圍內(nèi)均等化，進而消除地域差別。二是進一步改革戶籍制度，削弱戶口限制，創(chuàng)造條件讓流動人口入戶本地或者享受本地戶口待遇。

其次，強化企業(yè)文化和社區(qū)文化建設(shè)，推動流動人口融入本地社會網(wǎng)絡(luò)。勞動人口異地就業(yè)會脫離原有的社會網(wǎng)絡(luò)，成了邊緣人。通過建設(shè)企業(yè)文化可以讓外地員工融合企業(yè)，通過建設(shè)社區(qū)文化讓外來人口盡快融入社會。

最后，優(yōu)化營商環(huán)境，為城市資本、人才、技術(shù)下鄉(xiāng)創(chuàng)造條件。在當前社會轉(zhuǎn)型期，鄉(xiāng)村社會需要盡快實現(xiàn)從人情社會向信用社會的轉(zhuǎn)變。欠發(fā)達地區(qū)面臨著人口和資本（包括人力資本）的雙重流失，營造良好的營商環(huán)境，是吸引人才和資本返鄉(xiāng)的前提。

文章為社會科學報“思想工坊”融媒體原創(chuàng)出品，原載于社會科學報第1980期第2版，未經(jīng)允許禁止轉(zhuǎn)載，文中內(nèi)容僅代表作者觀點，不代表本報立場。

本期責編：程鑫云

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