美國觀察｜解析新版美國《國家安全戰略》中的重大轉變【走出去智庫】

走出去智庫（CGGT）觀察

當地時間12月4日，美國特朗普政府發布新版《國家安全戰略》報告（National Security Strategy，NSS），將中國定位為“近乎對等的關系”，視中國為經濟領域的核心競爭對手，同時弱化“系統性挑戰”表述，強調經濟競爭優先于地緣政治對抗。

走出去智庫（CGGT）觀察到，美國新版《國家安全戰略》對歐洲提出了尖銳批評，指責其移民政策導致“文明消亡風險”，要求歐洲承擔更多防務責任，同時提出與俄羅斯重建戰略穩定關系，以結束烏克蘭危機。報告還提出“西半球優先”戰略，主張收縮全球軍事存在，減少在歐洲、中東和非洲的資源投入，集中應對西半球威脅，強化拉美地區軍事部署以維護戰略主導地位。

特朗普政府的國家安全戰略有哪些變化？今天，走出去智庫 (CGGT)編譯美國外交關系協會7位專家的解讀內容，供關注美國安全戰略的讀者參閱。

要點

1、西半球被提升為美國的最高優先事項，重點是遏制移民、打擊所謂的“毒品恐怖分子”，并通過門羅主義的“特朗普推論”確保美國的主導地位。

2、俄羅斯在美國最新版《國家安全戰略》中未受到任何批評，且引人注目的是，該國并未被定義為美國的對手。

3、歐洲在戰略和文化上仍是維持美國競爭力的關鍵。然而，這尤其適用于中歐、東歐和南歐。

正文

當地時間12月4日，特朗普政府發布了新版《國家安全戰略》報告（NSS），批評了美國在歐洲的盟友，并承諾在西半球確立美國影響力。該報告的原則——強調不干涉主義和“美國優先”——標志著與2022年NSS形成了鮮明對比，后者概述了美國在當前世界秩序下加強民主和維護和平中的角色。

該報告表示，解決俄烏戰爭是美國的核心利益，但對美國在歐洲的長期盟友采取了更為強硬的措辭，而俄羅斯在特朗普第一任期中曾被指為主要地緣政治對手。白宮呼吁調整美軍駐軍，將部隊從中東調出，專注于安全和打擊來自西半球的毒品走私。該戰略還呼吁印太盟友加強分擔壓力，加強對該地區的威懾。

為了拆解該戰略及其對過去規范的轉變，美國外交關系協會召集了七位地緣政治專家，討論特朗普政府新安全戰略的全球影響。

政策爭議：特朗普的新國家安全戰略

麗貝卡·利斯納（Rebecca Lissner）是美國外交關系協會外交政策高級研究員，也是耶魯大學杰克遜全球事務學院布雷迪-約翰遜大戰略杰出實踐者及講師。

麗貝卡·利斯納就新版NSS評論稱，特朗普的第二個NSS在實質內容和語氣上都與以往策略大相徑庭——包括他八年前在第一任期發布的NSS。該文件連同配套的《國防戰略》為美國外交政策開辟了新方向，提升了大國競爭的概念。雖然2017年NSS在特朗普混亂的第一任期內既非完美，也未能預測政策，但它是一份嚴肅的文件，全面描繪了美國面臨的挑戰及其應對方法。

這種戰略清晰度在新NSS中完全缺失，它更多是論戰而非政策。大國競爭的核心——特朗普第一屆政府圍繞此建立的兩黨共識——已經消失。2025年國家安全報告并未描述中國對美國及其盟友和伙伴構成的系統性挑戰的范圍和規模，而是明確指出經濟是“最終的賭注”。華盛頓對華政策的新首要目標是“與北京建立互利的經濟關系”。關于俄羅斯的討論充其量只是含糊其辭：文件拒絕描述莫斯科對美國利益構成的威脅。它反而選擇了一個奇怪的表述：“許多歐洲人將俄羅斯視為生存威脅。”雖然2017年國家安全報告將伊朗和朝鮮列為二線威脅，但新國家安全報告完全未提及朝鮮，且淡化了“午夜之錘”行動后伊朗帶來的威脅。

取代大國競爭焦點的是高度意識形態化的框架，反映了總統的國內優先事項。西半球被提升為美國的最高優先事項，重點是遏制移民、打擊所謂的“毒品恐怖分子”，并通過門羅主義的“特朗普推論”確保美國的主導地位。呼吁美國軍事態勢反映“我們半球的緊急威脅”，是國防戰略未來走向的強烈信號。而且，這部NSS與其前輩們所展現的嚴肅基調相去甚遠，有時反而會變得咄咄逼人。它將最大的惡意留給美國的“外交政策精英”和歐洲盟友，而非那些真正可能威脅美國的人。

仔細閱讀NSS會發現無數毫無根據的斷言和內部矛盾。但沒有任何書面文件能真正指導、捕捉或限制特朗普那時常沖動、反復無常且機會主義的外交政策。此外，這次毫無儀式感的發布——深夜發布，似乎沒有總統或國家安全顧問的演講——表明白宮可能將NSS視為一種“框”檢查，而非具有約束力的戰略意圖聲明。其眾多觀眾，從國會山到盟友首都，應該相應地予以否定。

主導西半球的計劃：大膽目標，可疑方法

威爾·弗里曼（Will Freeman）是外交關系協會拉丁美洲研究員。他對新版NSS評論稱：

隨著中國崛起為“接近”美國的競爭者，亞洲常常位居NSS近期優先事項的首位。但今年，西半球排名第一——就像之前在1987年、1990年和2006年一樣。雖然有人認為在美國多年對偏遠地區過度投入后，這一調整是明智的，但也有人認為NSS代表了孤立主義的收縮，對大國競爭做出了不必要的影響力犧牲。

無論西半球是否應排在首位，現在及未來都強烈需要對西半球給予更多關注。西半球有組織犯罪奪走的美國生命比任何其他國家安全威脅都多。近年來，美國暴露出對南部邊境控制能力不足的令人擔憂的局勢，這使得美國國內政治更加不安。西半球自然資源豐富，具備幫助美國加強關鍵供應鏈的有利位置，但中國通過擴大其在貿易和數字基礎設施領域的影響力，正與美國競爭。

NSS對這些挑戰給予了久違的重視。同時，NSS提出了一個有爭議、以威脅為導向的美國南方鄰國愿景：拉丁美洲首先是一個風險重重、機遇其次的地區。美國國家安全局表示，美國外交政策將主要聚焦于遏制三大威脅：大規模移民、有組織犯罪和“敵對的外國入侵”。

阻止大規模移民是首要任務。“極少數”授予外國人公民身份被視為理想。NSS表示，采取其他措施會削弱“社會凝聚力”，增加犯罪率，并扭曲勞動力市場（有大量證據質疑這些說法）。預計那些在邊境執法上合作的政府——尤其是地理上靠近美國的政府——在其他領域將面臨較小的壓力，這在過去十年甚至更久里都是如此。

NSS隨后呼吁與地區伙伴合作，使用致命武力和美軍資產“消滅”毒品恐怖分子“和”販毒集團“。它采用純粹軍事的有組織犯罪理解，暗示傳統執法過去和將來都無效。盡管致命武力可能起到一定威懾作用，但犯罪團伙終究是企業——由美國及全球對其產品的需求、供應（毒品、洗錢、移民路線）以及由廣泛腐敗所有利的商業環境驅動：這是國家安全局從未提及的詞。像對抗叛亂一樣對抗他們很可能無效。

最后，NSS討論了“招募”區域伙伴共同開發戰略地點和資源，購買美國商品，歡迎美國私人投資，并通過援助條件、外交壓力和未定義的“獎勵”來縮減“敵對外國影響”。文中簡要討論了加強美國企業追求近岸外包的激勵措施，這是其他近期政府面臨的挑戰，但未提供太多具體細節。

有趣的是，NSS在討論西半球時意識形態色彩較少。NSS寫道：“在鄰國之間，我們不能忽視那些觀點不同但利益相投的政府。”區域伙伴可以包括專制政權嗎？NSS為此留有空間。目標是一個“相對穩定且治理良好”的半球，但明確來說不是民主的。美國將倡導尊重自治和其他“共享價值觀”國家的基本自由，但不會堅持以共享價值觀作為伙伴關系的前提。

NSS設想“招募”志同道合的地區伙伴。如果外國選民決定不愿參軍，選擇反對美國偏好的領導人怎么辦？那么他們能否被強制？NSS未明說，但政府利用關稅施壓毒品和移民合規，以及近期試圖扭轉拉美選舉天平的嘗試，都表明答案是肯定的。

簡而言之，NSS強調鄰國是有道理的，其愿景主要以威脅為導向，而其直線戰術似乎值得懷疑。

大國競爭的終結

戴維·薩克斯（David Sacks）是美國對外關系協會亞洲研究員。戴維·薩克斯對新版NSS解讀稱：

八年前，特朗普總統在其首個國家安全戰略中，開啟了與中國的“大國競爭”時代，試圖“塑造一個與美國價值觀和利益背道而馳的世界”，并“取代美國在印太地區的地位”，其對中國構成的復雜且長期的挑戰持清醒態度。

有了新的NSS，這個時代就此結束。特朗普的新策略將地緣政治置于輔助角色，同時將經濟定位為“最終的賭注”。中國直到NSS合計二十九頁文件的第十九頁才被提及。中國主要被視為經濟競爭者，因此雙邊經濟關系的重新平衡被置于對北京戰略意圖的擔憂之上。中國不再被視為一個系統性挑戰，擁有與美國利益不符的世界秩序愿景。特朗普的第一份NSS報告直言不諱地指出：“印太地區正在進行一場自由與壓制世界秩序愿景之間的地緣政治競爭。”如今，這種語言已完全消失。雖然中國擔心特朗普會尋求經濟脫鉤，但該NSS提出了“與北京實現真正互利經濟關系”的前景。

最重要的是，印太戰略以中國為中心。該地區其他國家的價值在于他們能幫助美國贏得與中國的經濟競爭，并威懾大國的沖突。菲律賓作為美國盟友，甚至未被提及。太平洋島國或東南亞大多數國家也同樣如此。然而，如果在戰略上發揮美國優勢，將使美國的盟友和伙伴成為起點，并將大國競爭納入更廣泛的印太戰略中。

歐洲面臨美國“不祥”的世界觀

莉安娜·菲克斯（Liana Fix）是外交關系協會歐洲高級研究員。莉安娜·菲克斯對新版NSS解讀如下：

特朗普政府的新國家安全戰略建議以“文明”視角作為其與歐洲關系的主要視角——歐洲是一個充滿美國盟友的地區。這種意識形態框架與第一屆特朗普政府，甚至任何過去政府對歐洲的看法都截然不同。根據新的NSS，歐洲的核心問題是對“西方”價值觀（即民族主義保守價值觀）的忽視，以及由于移民和“出生率暴跌”導致的“民族認同喪失”。據稱其結果是經濟停滯、軍事衰弱以及歐洲的“文明抹除”。

該戰略指責歐洲進行審查并壓制政治反對派，進一步擴展了副總統萬斯在2025年慕尼黑安全會議上備受關注的批評。該戰略以對立的語氣描述歐盟，聲稱歐盟破壞了“政治自由”和“主權”。對歐洲人來說，特別令人擔憂的是對極右翼（“愛國”）政黨的支持，以及其明確的目標是“培養抵抗......在歐洲國家內部。”這會被歐洲盟友視為干涉其內政的不可接受嘗試。如果衡量一個歐洲好盟友的標準是與特朗普政府民族主義保守價值觀的一致性，正如新NSS所暗示的那樣，這對跨大西洋關系的未來并不樂觀。這一新戰略不僅標志著基于自由價值觀的跨大西洋聯盟的終結，也標志著向非自由主義者聯盟的重新定位。

俄羅斯在新NSS中未受到任何批評，且引人注目的是，該國并未被定義為美國的對手。相反，歐洲人因烏克蘭缺乏真正的和平努力和“不切實際”的期望而受到批評，這些期望據稱與歐洲民眾對和平的愿望相矛盾。在俄羅斯和烏克蘭問題上，NSS優先考慮美俄大國關系，強調戰略穩定（新削減戰略武器條約屬于這一類別）以及與俄羅斯在歐洲的升級管理。NSS承諾烏克蘭作為“可行國家”的存續及其重建，但未明確說明如何實現這一目標。雖然該戰略補充說美國希望北約“阻止”一個“不斷擴張的聯盟現實”，但美國政府反對北約的開放政策。

NSS還指出，歐洲在戰略和文化上仍是維持美國競爭力的關鍵。然而，這尤其適用于中歐、東歐和南歐，這些被描述為“健康國家”，應當擴大與其聯系，而長期盟友如德國則被特別針對，繼續保持依賴關系。

萬斯在二月慕尼黑的演講本可以被解讀為副總統和部分激進MAGA基礎的意識形態觀點。但現在，這些觀點已成為美國政府的官方政策，只會加速歐洲對美國的對沖和建立自身自治的努力。

一個與特朗普策略相沖突的中東戰略

史蒂文·A·庫克（Steven A. Cook）、埃尼·恩里科·馬泰（Eni Enrico Mattei）是外交關系協會中東與非洲高級研究員。這兩位專家對新版NSS解讀分析如下：

NSS關于中東的聲明，聲稱該地區已不再是美國政策的焦點，這與特朗普在再次競選總統期間所堅持的立場完全一致，也與他去年五月在沙特利雅得的演講相呼應，當時其宣布美國國家建設和對中東國家事務的干預時代已經結束。

在這些講話中，他指出海灣地區正在進行的經濟發展和社會變革，強調該地區人民可以自主決定如何組織他們的社會，并且他們有能力在沒有華盛頓幫助的情況下取得重大成就。在美國三十年未能改變中東國家的政治和文化后，這番話具有智慧。

與此同時，美國國家安全局和總統傾向于削弱美國在該地區的角色，與白宮自特朗普重返總統以來的做法相沖突。目前，美軍在以色列中南部城鎮基里亞特加特擁有強大存在，負責監督特朗普對加沙地帶的和平計劃，該計劃具有強大的國家建設成分。白宮正深度參與解除真主黨武裝，以及以色列與黎巴嫩之間建立正常關系的努力。總統積極關注敘利亞的過渡，解除制裁，呼吁國會采取進一步措施協助敘利亞重建，并施壓以色列與敘利亞就邊境安全展開對話。確實，特朗普希望地區國家，特別是沙特阿拉伯和土耳其，協助推動敘利亞的轉型，但顯然他仍然熱切關心確保敘利亞人擁有和平繁榮的未來。

非洲政策未涵蓋熟悉領域

米歇爾·D·加文（Michelle D. Gavin）、拉爾夫·邦奇（Ralph Bunche）是對外關系協會非洲政策高級研究員。加文和邦奇對新版NSS解讀稱：

新NSS非洲部分的定位與過去發生了戲劇性的轉變，但最終反映了歷屆政府的若干優先事項。沖突解決、沖突預防以及增加美非貿易和投資并非新的重點。

在該戰略中提到的“特定州”與喬治·W·布什政府的“錨定州”概念相似，而對電力行業機遇的提及也與奧巴馬政府擴大能源準入的努力相去甚遠。有人會在該戰略明確提及改革《非洲增長與機會法案》（AGOA）中找到一線希望，該法案是克林頓總統時期為非洲商品設立的市場準入制度，但在特朗普政府時期已失效。

但該戰略對廣袤非洲大陸的三段文字也提出了許多未解之謎，對治理沒有任何言論，同時表達了與“有能力、可靠的國家”合作的愿望。沒有有效的治理、法治和有效的問責機制以遏制腐敗，就無法建立有吸引力的投資環境。

但這些想法似乎并未推動政府尋找“特定伙伴”的行動。雖然該戰略暗示美國應關注已在薩赫勒及其他地區扎根的暴力極端主義蔓延，但對如何應對卻毫無話可說。總體來看，這段簡短的部分既不是它聲稱的戲劇性轉向，也不是美國計劃中戰略的窗口，而這個大陸很快將擁有全球四分之一人口。

現實檢驗“和平總統”

保羅·B·斯泰爾斯（Paul B. Stares）是外交關系協會約翰·W·維西將軍沖突預防高級研究員兼預防行動中心主任。該中心工作人員阿比·麥高恩（Abi McGowan）和莫莉·卡洛（Molly Carlough）為本分析提供了幫助。

新發布的NSS重申了特朗普總統早前的說法，即他理應被譽為“和平總統”，因為他在短短幾個月內“解決”了八場“激烈沖突”。

要是這個現實是真的就太好了。像特朗普的許多說法一樣，事實根本不支持這些言論——至少不像他相信或希望公眾相信的那樣。

一方面，不可否認的是，特朗普第二任期伊始就立志成為和平締造者。同樣不可否認的是，總統和美國高級官員在各種場合努力追求這一目標。為此，他們應當獲得肯定。

然而，結果充其量也只是喜憂參半，聲稱對他任內任何積極進展負有唯一或主要責任的說法值得懷疑。被引用的八個案例“鞏固”了特朗普的和平“遺產”，但都帶有偏見。

首先，在其中兩個地區——科索沃與塞爾維亞、埃及與埃塞俄比亞之間——沒有需要被消除的沖突。他們分歧的根本根源也尚未解決。在另一項宣稱的成就中，為亞美尼亞和阿塞拜疆帶來了和平，沖突實際上在特朗普上任前就已結束。至于另外三項看似成功的舉措——促成印度與巴基斯坦、伊朗與以色列、柬埔寨與泰國之間的停火——特朗普的干預似乎確實產生了影響，但大多數觀察人士認為這些沖突隨時可能重新燃起。而在最后兩個案例——剛果民主共和國-盧旺達沖突和以色列-哈馬斯沖突中——盡管喧囂紛紛，戰斗幾乎沒有結束。

還值得一提的是，特朗普總統尚未像他最初聲稱的那樣，在上任后24小時內實現烏克蘭和平。他的政府也幾乎沒有采取任何實質性措施來平息蘇丹的屠殺——這是近年來記憶中最可怕的沖突之一。與此同時，他繼續定期恐嚇其他國家，包括威脅使用武力。

總之，特朗普總統希望被譽為偉大和平締造者，這一愿望值得稱贊，甚至有朝一日有望實現，但在這一稱號被授予之前，仍有許多工作要做。

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本文僅代表原作者觀點，不代表走出去智庫立場。

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