羅志恒：詳解中國財政

38萬億！中國財政的家底到底有多少？錢從哪來，又花到哪去了？財政如何連接你我的生活與遠方？從雅魯藏布江的水電站到育兒補貼，國家賬本背后有哪些不為人知的關聯？粵開證券首席經濟學家羅志恒詳解中國財政體系，帶你讀懂國家治理的基石。

財政無窮無盡的遠方都與你我有關，

財政不僅僅只是賬房先生，

而是上升到了國家治理的高度。

我們怎么去理解和認識財政？

中國財政的家底有多厚？

政府到底有多少的收入？

這些問題都需要我們深入的思考和理清。

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各位朋友大家好，我叫羅志恒，在粵開證券從事宏觀經濟、財稅理論與政策的研究，很高興今天在《太學》節目給大家帶來“中國財政的家底與未來”的分享。說起財政，大家都非常地熟悉，尤其是“一老一小”的民生支出，比如育兒補貼的發放以及大家熱議的養老金水平的提高，這都是財政的問題。事實上，在縱向的歷史比較、橫向的國際比較以及微觀的個體感受中，都能發現財政發揮著非常重要的作用。

從縱向的歷史維度看，我們可以看到歷朝歷代財政都起著非常重要的作用。比如，在王朝的初期，我們可以看到休養生息、國庫充盈，再到王朝的末年，我們可以看到的就是國庫空虛和財政的崩潰，當財政崩潰的時候，朝廷失去了對地方的控制力，失去了提供公共服務的能力，那么也自然地失去了政權持續的合法性，王朝興衰史也是財政興衰史，這是從縱向的歷史維度看。

從橫向的國際比較看，我們也可以看到美蘇爭霸的結局是蘇聯的解體，蘇聯的解體很重要的原因就是財政的崩潰。財政若不穩定，經濟社會也難以穩定下來。

從微觀的感受而言，個體給國家交的稅收形成財政收入，國家財政將這些資金投入到中西部地區的公路建設，投入到雅魯藏布江下游水電站的建設，投入到對中低收入人群的補貼。于是，我們可以看到，因為財政，無窮無盡的遠方都與你我有關，雅魯藏布江下游水電站的轟鳴也與每個人的汗水有關。所以財政在歷史、國際以及微觀主體上都產生了非常重要的作用。

財政既然如此重要，怎么去理解和認識財政？中國財政的家底有多厚？中國財政的未來在何方？包括社會各界討論的發錢的問題，錢從哪里來？我覺得這些問題都值得深入地思考和厘清。

如何理解和認識財政？我們可以回到黨的十八屆三中全會，有這樣的一句話，叫“財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學有效的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平和實現國家長治久安的制度保障。”這里把財政提到了國家治理的基礎和重要支柱的高度。這也就意味著財政不僅僅只是賬房先生，而是上升到了國家治理的高度。財政不僅僅只是經濟層面的范疇，而是上升到了經濟、政治、文化、社會、生態五位一體的層面。

這就意味著國家的財政它不等同于財政部的財政，這是兩個不同的概念。我們說財政財政，“財”是表象，“政”是根本，或者說財政的本質用一句話概括，那就是“以政聚財、以財行政”，這就意味著財與政之間是分不開的，談“財”必須要談“政”，這個“政”主要就是政府職能。于是就可以看到政府職能決定了財政的規模，政府職能決定了政府履行職能所需要的支出規模，于是就需要收入去匹配，于是就有了稅收和債務存在的必要性。

在國際的歷史上，美國的西進運動在向西大開發的過程中，國債、財政極大地支持了美國鐵路基礎設施的發展。緊接著回到我們中國，政府職能決定了財政支出的規模，那什么決定政府職能？這里我們可以看到有兩個因素比較重要，第一個是歷史文化傳統因素，第二個是經濟發展水平因素。

首先是歷史文化傳統，在一個相對集權的歷史文化傳統的社會體制和政治體制之下，老百姓總是期待政府多管一點，比如買的房子交付不了了，我們希望政府來管一下；資本市場下跌了，我們也希望政府出手；村鎮銀行的老板跑路了，存的銀行存款不見了，我們也希望政府出手。

希望政府出手就意味著真金白銀的財政支出。這是歷史文化的傳統，老百姓和政府的關系，老百姓對于政府的期待，它影響著政府的支出規模。

緊接著我們可以看到的，像前段時間大家討論的提振消費，大家特別期待政府要發錢，可問題是錢從哪里來，這是非常需要關注的問題。我們需要看到政府本身它是不創造財政收入的，那么這個錢要么就是稅收，要么就是債務。

什么是債務？債務是當代人的債務，也是下一代人的稅收。所以對于發錢這個問題，我覺得給特定群體發錢、給中低收入群體養老金水平是有必要的，但是我們不能簡單地認為這筆錢是源源不斷的、無償的資金，我們還是要深刻地看到錢從哪里來。

當然從每個個體看，最期待的就是一方面政府給我發錢，另一方面不需要交稅，可是這不現實，政府發一部分群體發的錢要么是來自于另一部分人繳納的稅收，要么是舉債。政府作為參與國民收入分配的重要主體，支撐其發錢的資金要從全社會籌集而來，所以不能簡單想當然地認為發錢就能解決一切，給誰發、怎么發、錢從哪里來、怎么把錢花好這些問題更重要。

講到這里，我們可以看到政府職能、政府支出規模、財政支出規模，以及由此所決定的宏觀稅負水平和債務水平，它是一個國家的國民的政治經濟選擇。也就是說如果說你選擇了從搖籃到墳墓都由政府來管的這樣一個生活方式，那么你必然就要承受著一種高稅負的狀態，諸如北歐，高福利等價于高稅負，是一體兩面的關系，核心原因是天上不會掉餡餅，羊毛出在羊身上。

前面談到了財政的規模，它取決于兩個因素，一個是取決于歷史文化的狀況，一個是經濟層面的維度。經濟層面怎么影響？從經濟發展水平的角度，經濟發展水平的高低，它會影響財政支出的規模和結果。過去經濟發展水平低，要搞增量建設，要想富先修路，要投資于物；現在經濟發展水平提高了，要更好滿足居民對醫療、養老、教育的期待，所以要投資于人。我國大量的基礎設施建設，如鐵路、公路、機場等，經過長期發展，存量規模已經相當可觀。目前的重心需要從增量建設轉向存量維護，騰出來的資金就可以用于社會福利水平的改善，這就是投資于人，這就是育兒補貼的發放，這就是養老金水平的提高，這就是學前一年教育的免費，以及未來整個學前教育的全部免費。由此可見，經濟發展水平也影響著政府的規模和支出的結構。

剛剛我們談到歷史文化傳統和經濟發展水平影響政府職能、政府職能影響政府規模、政府規模決定財政支出規模、決定宏觀稅負水平和債務水平，由此來認識和理解財政，還有一條線索是財政對經濟社會發展如何發揮出重要作用。實際上，財政對經濟社會的改革發展穩定起著重要作用，對經濟還有三重重要作用，其一是推動經濟發展，其二是熨平經濟波動，其三化解經濟風險。

第一，財政直接用于投資，能夠直接推動固定資產投資和經濟的增長，財政用于社會福利民生的改善則有利于帶動居民的消費，也能夠推動經濟社會的發展。

第二，當經濟增速往下走的時候，財政通過擴大支出規模，比如政府采購、基建投資，這就形成了承接基建工程的企業收入和參與項目的農民工的收入。緊接著這些企業和農民工有了收入后進入到下一個環節——投資和消費，于是通過財政支出可以熨平和減輕經濟的波動。

第三，財政能夠化解經濟社會的風險，房地產出風險、金融出風險，財政通過資金支持來化解風險。

緊接著我們就要問：中國財政的家底有多厚，這就涉及到財政的收入、支出的規模和結構的問題，錢從哪里來、用到哪里去？

首先就是稅收，稅收是大部分經濟體財政收入的主要來源，我們國家也不例外，它是國家憑借政治權力取得的收入來源。

但是財政不同于其他領域，它高度依賴于國情，高度依賴于政治體制，什么樣的政治經濟體制就會孕育著什么樣的財政制度，以及有相應的財政制度去匹配。我們還是要立足本國的國情來看我們政府到底有多少收入。我們的國情有哪些？第一個我們是社會主義公有制國家。社會主義公有制國家的一個很重要的特點就是我們有大量的土地和國有資產，于是我們有土地出讓收入，這個是其他私有制國家是沒有的，于是我們有國有資本經營預算的收入，國有資本經營預算收入就是我們國有企業利潤上繳到財政的部分。這是第一個國情，社會主義公有制的國家決定著除了稅收之外，我們還有土地出讓收入，還有國有資本經營預算收入。

第二個基本國情是我們是發展中國家，發展中國家就意味著我們還有一些制度處于完善的過程之中，比如社會保險，我們現在是以繳費的形式，企業居民共同繳費，形成了我們的社會保險基金收入，再發放給退休的機關事業單位職工、企業職工和城鄉居民。相對而言，美國是以稅的形式，社會保障稅是聯邦收入的重要稅種，與個人所得稅、企業所得稅共同構成聯邦財政收入的前三大來源。我們的制度還在建設和完善過程之中，所以目前社會保險仍以費的形式而不是稅的形式，這是第二個我們需要去看到的。

第三個，對于我們國家而言，政府可以通過國開行、農發行和進出口銀行等政策性金融機構去融資，來履行一部分準政府的活動，這在某種意義上也是我們的準財政。

我們要有大財政的思維，所謂大財政的思維就是財政、金融、土地、社保、國資，這都是我們財政的重要組成部分，我們不能只盯著稅收。

從這樣的角度來看，我們的政府的收入來源起碼有4本預算，第一就是一般公共預算，這一本預算的主要的組成部分就是稅收。2024年一般公共預算收入的規模為22萬億元，稅收規模是17.5萬億，17.5萬億的規模相當于一般公共預算收入的79.6%。也就是說一般公共預算收入中接近80%是稅收，還有20%是非稅收入。特別需要提及的是，非稅收入不等于罰沒收入，罰沒收入只占非稅收入的10%左右，非稅收入還包括政府的采礦權收入、國有資源和資產的轉讓形成的收入，還有一部分是金融資本的利潤上繳。我們第一本賬又叫一般公共預算，為什么叫一般公共預算，一般不等于特殊，也就是說你這個資金是可以用于多種用途，它不是專項的用途，所以叫一般；公共就意味著這本預算主要是用于公共開支。所以結合起來就叫一般公共預算，以稅收為主的預算。

第二本預算是政府性基金預算。政府性基金預算的主體是什么？土地出讓收入。土地出讓收入主要記在了政府性基金預算，2024年的政府性基金預算收入規模是6.2萬億，其中土地出讓收入是絕對的大頭——4.9萬億。4.9萬億的規模是個什么概念？2021年的土地出讓收入8.7萬億，也就是2024年的土地出讓收入與2021年的高點比減少了差不多4萬億的規模。

第三本預算叫國有資本經營預算，包含國有企業利潤的上繳，這里邊的國有企業包含煙草、電信、石油，是產業資本。第一本預算中的非稅收入包含國有資本收益，是財政部履行出資人職責的金融企業利潤上繳；第三本預算中的國有資本經營收入則是國資委監管的產業類國有企業利潤上繳。2024年第三本預算規模是6783億，所以大家看數量級上有明顯的差異，從一般公共預算收入的22萬億，到政府性基金收入的6.2萬億，再到國有資本經營預算收入的6700多億，它的規模是偏小的。

第四本預算就是社會保險基金預算，我們是以費用的形式存在，大家交的養老保險費等就計入了這本預算。2024年這本預算的收入是11.9萬億，這里既包括我們繳納的9萬億左右，還有2.7萬億是來自于財政（第一本預算）的補貼。我們居民與企業交一部分，財政補貼一部分，然后再形成支出，這樣社保就能夠比較順暢地運行。其中，2.7萬億來自于財政補貼，來自于我們最開始講的一般公共預算，22萬億里邊有2.7萬億就補到了這里邊，這個時候我們就可以算一個賬，政府到底一共一年有多少的財政收入，我們把4本預算加總：22萬億加6.2萬億，再加上6,700億，再加上我們剛剛所談到11.9萬億，還要減掉2.7萬億，因為11.9萬億里邊已經包括了從一般公共預算來的2.7萬億，于是我們就可以看到2024年政府的廣義的收入規模大致是38萬億的規模。

38萬億是個什么概念？相當于我們GDP的28.2%，這個又可以叫做宏觀稅負水平。縱向比較，2013年這個值是35.1%，也就是說過去了11年，我們從35.1%降到了現在的28.2%，降了接近7個百分點，就是自己跟自己比，宏觀稅負水平在下降。我們跟國際比，中國略低于美國。這是我們宏觀稅負水平的情況，這里就要問宏觀稅負水平是高好還是低好？它既不是高好也不是低好。宏觀稅負水平越高，企業和居民的負擔越重，就缺乏活力，難以持續，宏觀稅負水平也并非越低越好，越低的宏觀稅負水平意味著政府的宏觀調控能力是越弱的，意味著用于提高和改善民生福利的水平和能力是比較弱的，意味著你的基礎設施是很難改善的，意味著福利水平是很難提高的，這也是一體兩面的關系。

這里我們就講完了中國財政家底的收入部分，很自然地就要考慮錢用到哪里去？我們說中國有四本預算，每一本預算有收入，自然而然地也會有支出，但是我們接下來主要討論一般公共預算支出。因為國有資本經營預算規模相對較小，只有6700多億，主要用于解決國有企業的歷史遺留問題或對國有企業進行注資；而社會保險基金預算具有專款專用的性質，收入接近12萬億，支出規模也與之相當。因此，我們的分析主要聚焦到與22萬億一般公共預算收入相對應的支出情況。

2024年一般公共預算支出是28.5萬億。那么問題就來了，只有22萬億的收入，卻有28.5萬億支出，這中間6.5萬億的缺口怎么辦？主要彌補來源就是赤字，這就是赤字的來源，另外一部分由賣地收入調入彌補。赤字就是赤，紅色，為什么是紅色？就是你記賬的時候，如果說收入小于支出，就要用紅色標注。Excel表里面的負數常以紅色標示，故稱“赤字”，彌補收支差的缺口。

緊接著我們看這28.5萬億到底是怎么用的？大致可以分為三個部分：第一是民生福利的支出，第二是基礎設施建設類的支出，第三是維持政府運轉類的支出。

第一，民生福利支出，我國逐步實現了從投資于物到投資于人的轉變，這與經濟發展階段和水平有很大關系的。經濟發展水平較低時，就要搞建設，所以要搞鐵路、公路投資等。當發展水平較高時，公路建設也搞得比較完善了，這個時候就能騰出資金搞民生福利。28.5萬億中的第一大支出是社保與就業支出，與養老等相關，這部分的支出規模是4.2萬億，占一般公共預算支出的比重為14.9%。第二大支出是教育支出，這個數跟養老等社保支出很接近，也是4.2萬億，占比也是14.9%。第三個大的支出是衛生健康支出，衛生健康支出數據是2萬億，占的比重是7.1%。第四個民生福利相關的，就是住房保障有8300億，占的比重是2.9%。這四個加起來是39.7%，也就是說一般公共預算支出中有四成是用于醫療、教育、住房和養老的。四成是個什么概念？跟2013年去比較，提高了4.5個百分點，這是極為不易的，因為每提高一個百分點，資金的體量都是不小的。

第二大類叫基建類的支出，交通運輸、城鄉社區事務以及農林水支出，這三個支出的規模分別是1.2萬億、2.2萬億和2.7萬億，占財政支出的比重分別是4.2%、7.6%和9.5%。這幾個支出的比重與前面動輒14.9%的比重比較，是偏低的，這表明財政支出結構實現了從投資于物向投資于人的轉移。第三大類就是政府運轉類支出，這類支出總體是穩定的。這就是中國財政收支的基本情況。

緊接著我們就要去討論中國財政的空間在哪里，空間還有多大？財政空間對一個國家非常重要。

為什么中國有非常大的底氣去應對關稅戰，核心在于我們的財政空間是比較大的。中美關稅戰的終局在于經濟韌性和財政空間。美國有美國財政空間的優勢，中國有中國的優勢。美國財政空間的優勢在金融，在于可以通過美元這一世界貨幣儲備地位來融資，來支持美國的支出；中國財政空間的優勢在于國資，我們有大量的國有資產，有資產就可以支持更大的舉債。

財政空間非常重要：其一，有足夠的財政空間，就有足夠的能力實施逆周期調節，穩定經濟。其二，足夠的財政空間，意味著能夠紓困受損的企業和居民，能夠確保社會的穩定。所以說有了財政空間，經濟穩定、社會穩定，那自然而然地不懼怕關稅戰、貿易戰、科技戰、金融戰、國際地緣、政治戰、國際規則戰、輿論戰等等。

中美的這種財政空間到底誰大？我們可以從4個維度來比較。第一是杠桿率的水平。IMF數據顯示，2024年中國的杠桿率水平是88.3%，美國的杠桿率水平是120.5%，中國的杠桿率比美國是偏低的，具有巨大空間。第二是經濟性質。我們是公有制的國家，有足夠的國有資產，能夠支撐起更大規模的舉債。第三是利率，就是融資成本。我們的利率水平比較低，低利率融資也是一種能力，意味著你的付息水平比較低，美國38萬億美元的國債規模，利率水平偏高，每年需要上萬億美元用于利息支出。第四，通脹水平，當不斷舉債形成支出擴大社會總需求時，往往會帶動通脹的提升，從而制約舉債空間，我們當前的通脹水平比較低，可以支撐更高規模和更大力度的舉債。所以從杠桿率水平、國有資產規模、利率水平、通脹水平這4個維度來看，中國的財政空間應該說是更大的，這是我們應對一切挑戰的底氣。

緊接著我們就要去問中國財政的未來在何方？一個基本的判斷，那就是未來我們可能處于財政緊平衡的運行態勢，這里主要有三個方面的原因，其一是我們的經濟增速仍在換擋，這就意味著我們的稅收增速、財政收入增速也在下臺階。

第二個原因就是當前仍然處在新舊動能轉換的階段。新舊動能的轉換就意味著過去房地產貢獻的大量稅收和土地出讓收入可能就會受到一些影響，而新興經濟包括光伏新能源等等，一方面存在研發費用加計扣除，另一方面有高新技術企業的所得稅優惠等。新舊動能的轉換使得稅收收入增速可能也會偏低。

第三就是支出規模的擴張和支出責任的擴大，因為我們要高質量發展，經濟發展、環境保護、鄉村振興、污染防治、防范化解重大風險、民生福利水平的提高，這都是需要財政去投入的。所以中國財政的未來，應該說處在一個緊平衡的態勢。

最后一個問題我們就要去回答，怎么辦？怎么去應對這樣的一個局面？

第一，要厘清政府和市場的關系。如果說一個政府總是大包大攬的話，自然而然它的支出規模是越來越大的。所以我們要理順政府和市場的關系，政府和市場橋歸橋路歸路。對于一些人口持續流出的區縣和地市，是不是可以實施行政體制的改革，進行合并，減少財政供養人員。

第二，進一步理順中央和地方的關系，把一些事權逐步上移到中央政府和省級政府。因為隨著發展水平的提高，一方面仍然要繼續發展經濟，另一方面居民對于環境保護、收入和財產分配的公平要求更高了，為滿足這方面的期待，財政要發揮更大的作用。但是，全社會收入和財產的公平分配，地方政府是解決不了的，必須由中央政府發揮更大的作用。跨區域的均衡發展、共同富裕都更加重要，這個是靠地方政府是解決不了的，只能是由中央政府解決。再比如社會保障水平的提高和公平，也是各界的期待，由中央政府實施可以避免地方政府因財政困難導致養老金發放的延遲或者短缺，同時可以在全國范圍內更加公平地實施，這就意味著社保的事權和支出責任也有必要逐步上移到中央。

第三，穩定宏觀稅負乃至調整到合理的水平。穩定宏觀稅負對我們當前穩定宏觀調控能力非常重要，其一，要優化財政政策實施方式，從過去注重收入端的減稅降費，轉到未來支出端的擴大支出、優化支出結構為主。其二，規范稅收優惠，不僅有利于穩定宏觀稅負，同時也有利于構建全國統一大市場，避免人為的稅收洼地，影響全國統一大市場的構建。其三，強化線上經濟與高收入人群的稅收征管，促進線上經濟和線下經濟的稅負公平。其四，推動稅制改革。消費稅從煙酒油車4個主要稅目拓展到高端服務業等，考慮研究探索開征遺產稅贈與稅、棄籍稅等。

第四，深化社會保障體制改革，為未來社保費改稅創造條件。深化社會保障體制改革不在于去提高繳費率，而是應該降低繳費水平，同時要逐步提高實際征管率，來做實繳費的基數。未來，可以在實施社保費改稅的同時下調費（稅）率。

第五，強化預算管理。預算管理就是把有限的資金能發揮出更好的效果，強化績效管理，落實績效評估和應用。

到這里，總體上我們今天談到了如何理解和認識和財政、財政的家底有多厚、財政的未來在何方、如何去應對未來財政形勢四個大問題。用一句話概括總結，那就是“俠之大者，為國理財”，財政之難，難在于多目標平衡，財政之榮也在于承擔著國家治理的基礎和重要支柱的關鍵角色。

時間關系，我今天的分享就到這里，謝謝大家。

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羅志恒
粵開證券首席經濟學家

新經濟學家智庫旗下《太學》欄目，以"可行動的知識"為坐標系，匯聚經濟學者、科學家、文化名人、企業家、達人等各行業的創見者，穿透宏觀敘事，分享洞見。