關(guān)注 | 不破行政隸屬，如何打破行政邊界？城市高質(zhì)量發(fā)展的新考題

8月28日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于推動城市高質(zhì)量發(fā)展的意見》對外公布。這份重磅文件明確了加快城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)型和推動城市高質(zhì)量發(fā)展的總體要求、主要目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)。城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段，新時期的城市發(fā)展理念與工作重心都在發(fā)生深刻變革。

原文 ：《以空間高效能治理推動城市高質(zhì)量發(fā)展》

作者 |上海交通大學(xué)中國城市治理研究院 熊競

圖片 |網(wǎng)絡(luò)

城市作為空間集聚與擴(kuò)散的產(chǎn)物，其高質(zhì)量發(fā)展必然與空間治理密切相關(guān)。行政區(qū)劃作為我國空間治理的基礎(chǔ)性制度，在上一輪快速度、大規(guī)模、增量式的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)揮了重要的支撐作用，包括撤縣設(shè)市、鄉(xiāng)改鎮(zhèn)、鎮(zhèn)改街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并、撤鎮(zhèn)升市等。面對新階段城市發(fā)展新特征，通過行政區(qū)與各類功能區(qū)的協(xié)同來提升空間治理效能，從而推動城市高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

此次中央城市工作會議提出：我國城鎮(zhèn)化正從快速增長期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段。從空間角度而言，我國城鎮(zhèn)化的快速增長期和大規(guī)模增量擴(kuò)張階段，主要是城鄉(xiāng)空間轉(zhuǎn)換以及伴隨的城市大規(guī)?！翱臻g生產(chǎn)”過程，而當(dāng)前城鎮(zhèn)化所處的穩(wěn)定發(fā)展期和存量提質(zhì)增效為主的階段，則是從“空間生產(chǎn)”向“空間治理”轉(zhuǎn)型的階段。例如，會議提出“以推進(jìn)城市更新為重要抓手”，其中城市更新的核心就是空間治理。與上一輪在鄉(xiāng)村地域進(jìn)行“空間生產(chǎn)”的城鎮(zhèn)化階段相比，城市更新是在已有城市基礎(chǔ)上的“空間再生產(chǎn)”，而這個“空間再生產(chǎn)”過程較之“空間生產(chǎn)”不是簡單的物質(zhì)硬件上的更新、建造技術(shù)上的延續(xù)，而是更多主體通過更為復(fù)雜的協(xié)商、談判、博弈，找到“最大公約數(shù)”的空間治理的過程。如何讓大家高效地達(dá)成共識，顯然不僅是技術(shù)問題，還是治理問題。

從行政區(qū)與功能區(qū)的協(xié)同而言，上一輪城鎮(zhèn)化進(jìn)程是一個從地域型政區(qū)向城市型政區(qū)的建制轉(zhuǎn)型過程。現(xiàn)代市制的誕生，本就是在大規(guī)模工業(yè)化城鎮(zhèn)化對空間實(shí)體地域、關(guān)系場域、事務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變后，原有地域型政區(qū)難以“駕馭”新的空間結(jié)構(gòu)而產(chǎn)生的新的基礎(chǔ)性空間治理制度安排。進(jìn)入“城市更新”為主的新階段，將遇到較之城鄉(xiāng)空間轉(zhuǎn)型更大的協(xié)調(diào)難度和交易成本，空間主體更加多元、空間利益更加復(fù)雜，特別是傳統(tǒng)的行政區(qū)劃調(diào)整政策工具可能難以奏效。在傳統(tǒng)行政區(qū)劃調(diào)整方式以外，“不破行政隸屬，打破行政邊界”則是一個更高難度的空間治理創(chuàng)新行為，既要保持行政隸屬不變，充分激發(fā)屬地化治理中地方政府的積極性、主動性和創(chuàng)新性，又要打破行政邊界，避免重復(fù)建設(shè)、以鄰為壑甚至惡性競爭。因此，唯有不斷創(chuàng)新才能提升空間效能，唯有提升空間效能才能更好支撐城市高質(zhì)量發(fā)展。

行政區(qū)與功能區(qū)之間全面的協(xié)同治理創(chuàng)新，體現(xiàn)在建設(shè)創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市的各個方面。例如，強(qiáng)化城市群、都市圈與行政區(qū)的協(xié)同，為構(gòu)建現(xiàn)代化城市體系奠定了空間基礎(chǔ)。我國城鎮(zhèn)化正呈現(xiàn)城市群、都市圈蓬勃發(fā)展之勢，但行政隸屬的壁壘仍制約空間協(xié)同治理效率，進(jìn)而影響超大規(guī)模市場的優(yōu)勢發(fā)揮，也影響全國統(tǒng)一大市場的建設(shè)。我們要思考，如何借鑒長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)以及各地同城化機(jī)制創(chuàng)新探索的已有經(jīng)驗和制度成果，構(gòu)建不打破行政區(qū)劃設(shè)置，且空間要素“無感化”跨界流動的現(xiàn)代化空間治理體系。

又如，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)區(qū)、科創(chuàng)區(qū)與行政區(qū)的協(xié)同，為激發(fā)城市創(chuàng)新活力，加強(qiáng)科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新跨區(qū)域協(xié)同，提供了空間治理效能?！蛾P(guān)于推動城市高質(zhì)量發(fā)展的意見》提出：深化經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革，促進(jìn)通勤便捷高效、產(chǎn)業(yè)梯次配套、公共服務(wù)便利共享。無論是推動經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離，還是加強(qiáng)科技創(chuàng)新要素的跨區(qū)域流動，都是空間治理創(chuàng)新的重要內(nèi)容。近年來，隨著各地政府將科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新作為推動城市轉(zhuǎn)型升級的重要驅(qū)動力，針對創(chuàng)新要素跨界流動的空間治理創(chuàng)新案例也不斷出現(xiàn)。例如，跨省域協(xié)同的G60科創(chuàng)走廊、跨城市政區(qū)的各類創(chuàng)新飛地、跨基層行政區(qū)的各類科創(chuàng)街區(qū)和產(chǎn)業(yè)社區(qū)，都為突破行政區(qū)劃、構(gòu)建區(qū)域創(chuàng)新生態(tài)體系提供諸多經(jīng)驗。

此外，強(qiáng)化生活服務(wù)圈、生態(tài)保護(hù)區(qū)、應(yīng)急救援圈、文化傳承區(qū)、線上業(yè)務(wù)跨界通辦等與行政區(qū)的協(xié)同治理，對于建設(shè)宜居、美麗、韌性、文明、智慧城市都有重要意義。

最后，需要重點(diǎn)提及的是，做好城市工作必須加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，行政區(qū)與功能區(qū)的空間協(xié)同治理作為行政區(qū)劃工作的重要內(nèi)容，更應(yīng)強(qiáng)化黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。與此同時，要從現(xiàn)代化人民城市理念出發(fā)推進(jìn)行政區(qū)與功能區(qū)的空間協(xié)同治理，即在推進(jìn)空間高效能治理賦能城市高質(zhì)量發(fā)展中，發(fā)揮市民群眾的創(chuàng)造性，充分踐行全過程人民民主，也應(yīng)更加強(qiáng)調(diào)、重視居民和企業(yè)的感受。

[本文為國家社科基金項目“政區(qū)視野下特大城市基層協(xié)同治理機(jī)制的空間困境與優(yōu)化路徑研究”（22BZZ059）階段性成果]

文章為社會科學(xué)報“思想工坊”融媒體原創(chuàng)出品，原載于社會科學(xué)報第1970期第4版，未經(jīng)允許禁止轉(zhuǎn)載，文中內(nèi)容僅代表作者觀點(diǎn)，不代表本報立場。

本期責(zé)編：潘 顏

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