浙江寧波：以“一張圖”統(tǒng)籌耕林園空間治理

田間，阡陌相連，雖不是收獲季節(jié)，一眼望不到頭的田壟仍勾勒出倉廩充實(shí)的意象；山上，森林層層疊疊，在江南的冬日里呈現(xiàn)出斑斕的色彩；村里，賞田園風(fēng)光、尋鄉(xiāng)村記憶，吸引八方來客，村民在家門口做生意，收獲與幸福寫在笑臉上……

這幅圖景，正是浙江省寧波市“一張圖”統(tǒng)籌耕林園空間治理的寫真。2025年，寧波在全國率先開展這項(xiàng)重大改革試點(diǎn)，結(jié)合“多田套合”等工程，探索農(nóng)用地空間配置“最優(yōu)解”，構(gòu)建集聚高效、共富共美的農(nóng)用地空間格局，夯實(shí)糧食安全基石，守牢生態(tài)安全底線。截至目前，“一張圖”上全市耕地面積和森林覆蓋率由215.9萬畝和39.8%，分別增長到222.5萬畝和40.81%，實(shí)現(xiàn)耕林面積“雙增長”。

一圖繪未來。“一張圖”不僅是數(shù)據(jù)平臺(tái)，更是重大改革的綜合集成。在寧波，隨著“一張圖”從“技術(shù)平臺(tái)”向“治理引擎”躍升，資源配置也從“要素保障”向“價(jià)值創(chuàng)造”轉(zhuǎn)型。寧波實(shí)踐證明，“一張圖”已成為推動(dòng)自然資源管理全方位變革的牽引性工程、國土空間治理能力全方位躍升的關(guān)鍵路徑。

奉化航拍圖

山上山下的故事

寧波市奉化區(qū)的山野之間，正在上演著一場關(guān)于土地的“乾坤大挪移”。

奉化區(qū)溪口鎮(zhèn)明溪村，依山傍水，風(fēng)景秀麗，是一個(gè)典型的浙東小山村。可一提到山，當(dāng)?shù)卮迕窭蠁尾唤麌@氣：“家里耕地在山上，農(nóng)機(jī)上不去，年輕人又在外打工，也就撂荒了。”

這樣的煩惱并非個(gè)例。明溪村西南側(cè)山上有63.8畝水田，都在25度坡以上，經(jīng)年累月已然拋荒。

山上讓人愁，山下也讓人愁。明溪村有99畝平原林地，原本種植紅楓等景觀苗木，可長期種植會(huì)破壞土壤表層，不是長久之計(jì)，再加上當(dāng)?shù)孛缒臼袌鑫s，換個(gè)行當(dāng)成為當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶迫切之需。這幾年，奉化小香薯很火，不少企業(yè)想來投資建種植基地，村里也有意發(fā)展精品農(nóng)業(yè)，但優(yōu)質(zhì)耕地資源有限，眼看著平地頂著林地的“帽子”，難以派上用場。

明溪村風(fēng)景

如何精準(zhǔn)識(shí)別耕林園“空間錯(cuò)配、功能錯(cuò)配”的情況？寧波市自然資源和規(guī)劃局局長王寅星介紹，2025年3月啟動(dòng)“一張圖”統(tǒng)籌耕林園空間治理試點(diǎn)以來，寧波市依靠覆蓋全域9816平方公里的“數(shù)字孿生”實(shí)景三維底座，把各類數(shù)據(jù)全部匯聚到“一張圖”，徹底摸清了家底。撂荒成林的現(xiàn)狀矛盾、計(jì)入森林覆蓋率的管理矛盾、農(nóng)民趨利而產(chǎn)生的意愿矛盾，諸多矛盾全部上圖入庫、一目了然。

從這張圖出發(fā)，寧波科學(xué)制定治理方案，做好耕林園保護(hù)利用空間專項(xiàng)規(guī)劃：市級(jí)盯住耕地保有量、森林覆蓋率等核心指標(biāo)，構(gòu)建市域耕林園“一環(huán)兩片多園，兩屏三帶多廊”的空間格局。全市劃定76個(gè)耕地和35個(gè)林地保護(hù)集聚空間，引導(dǎo)85%以上的耕地與80%以上的林地在空間內(nèi)集聚。各縣（區(qū)、市）實(shí)施耕林空間差異化管理，既剛性傳導(dǎo)耕林保護(hù)指標(biāo)，又彈性引導(dǎo)耕林空間布局優(yōu)化。

奉化是“中國水蜜桃之鄉(xiāng)”。作為中國國家地理標(biāo)志產(chǎn)品，奉化水蜜桃是當(dāng)?shù)匕傩罩赂坏闹匾馈Ｔ谏刑锝值罉菐r村，一塊面積4.54畝的耕地2023年度國土變更調(diào)查為水田，后種植水蜜桃，郁閉度達(dá)到園地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，2024年度國土變更調(diào)查為果園，標(biāo)注恢復(fù)屬性。

“以前什么效益好，老百姓就種什么。這里原本是耕地，桃樹長大了就要按園地調(diào)查，直接整改掉太可惜了，群眾難以接受。”尚田街道辦事處干部說。

“農(nóng)用地布局優(yōu)化既要算好空間賬，也要算好民生賬、經(jīng)濟(jì)賬。”寧波市自然資源和規(guī)劃局奉化分局局長施軍瑤介紹，奉化區(qū)劃定耕林保護(hù)和后備空間，明確耕地保護(hù)分區(qū)和林地保護(hù)等級(jí)，在保護(hù)和發(fā)展的雙重導(dǎo)向下，構(gòu)建了分類治理規(guī)則——

認(rèn)定一批。以“耕作層是否破壞”作為標(biāo)準(zhǔn)，對2024年變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫中以棚架等方式培植蔬菜、中藥材、淺根系水果及花卉等作物，且可長期穩(wěn)定利用、耕作層未受破壞的地塊進(jìn)行認(rèn)定。

恢復(fù)一批。針對歷史流失耕地中集中連片、灌溉條件良好、易于恢復(fù)的地塊進(jìn)行恢復(fù)，結(jié)合農(nóng)民意愿、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和作物生長周期，分階段、分批次逐步恢復(fù)，形成集中連片優(yōu)質(zhì)耕地。

置換一批。針對歷史流失耕地中質(zhì)量較差、坡度較陡等不適宜穩(wěn)定耕作的地塊，通過農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方式有序退出耕地保護(hù)范圍，并在耕地保護(hù)核心區(qū)、耕地保護(hù)重點(diǎn)區(qū)內(nèi)置換面積相同、質(zhì)量更優(yōu)的新增耕地，確保耕地保護(hù)目標(biāo)動(dòng)態(tài)平衡、質(zhì)量穩(wěn)步提升。

轉(zhuǎn)型一批。耕地保護(hù)一般區(qū)中，按地域特征實(shí)施差異化利用。如高山遠(yuǎn)山的耕地優(yōu)先發(fā)展多層套種等生態(tài)農(nóng)業(yè)模式，配套差異化耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)特色高山農(nóng)業(yè)發(fā)展；低丘緩坡的耕地鼓勵(lì)發(fā)展葡萄、玫瑰等淺根系特色經(jīng)濟(jì)作物，提高農(nóng)業(yè)綜合效益。

流轉(zhuǎn)一批。依托“百畝方、千畝方、萬畝方”永久基本農(nóng)田集中連片整治工程，推動(dòng)集中連片耕地規(guī)范流轉(zhuǎn)，引導(dǎo)向種植大戶、國有企業(yè)等經(jīng)營主體集中，推動(dòng)規(guī)模化、專業(yè)化、機(jī)械化經(jīng)營。

地類調(diào)查認(rèn)定規(guī)則的優(yōu)化，既充分尊重自然規(guī)律和農(nóng)民意愿，客觀反映地類現(xiàn)狀，又有效銜接、支撐和服務(wù)管理需求，解了基層燃眉之急，厘清了耕林園草管理邊界。

“宜耕則耕、宜林則林”，在明溪村，治理方案就是“山上換山下”——對山上耕地綠化修復(fù)，和周邊林地形成連片；對平原林地實(shí)施耕地功能恢復(fù)，統(tǒng)一流轉(zhuǎn)后，發(fā)展精品農(nóng)業(yè)。山上還林，順應(yīng)自然，鞏固生態(tài)屏障；山下復(fù)耕，集約高效，激活產(chǎn)業(yè)潛能。

“山上換山下”

“大家對這項(xiàng)工作的積極性很高，一個(gè)月就遷完了。”奉化區(qū)林場場長吳旭東介紹，村里以平均每畝2.4萬元的補(bǔ)償價(jià)格移走花木，完成了99.2畝陡坡耕地與平原林地的置換。

如今村里有了更多的發(fā)展底氣，謀劃著未來建設(shè)研學(xué)基地、發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。白墻黑瓦與平曠田園隔河相望，在林木茂盛的青山環(huán)抱中，明溪村準(zhǔn)備迎接下一個(gè)生機(jī)盎然的春天。

村頭村尾的故事

耕林園的“乾坤挪移”，造就了質(zhì)量更好、布局更優(yōu)、生態(tài)更美的耕林園空間和產(chǎn)業(yè)空間，“空間”與“價(jià)值”雙重提升，讓更多村莊換了個(gè)“活法”。

“信不信，我們把大米賣到了130元一斤？”奉化區(qū)西塢街道黨工委書記徐軍興奮地向記者介紹著廟后周村的新鮮事兒。

廟后周村是奉化區(qū)的“網(wǎng)紅村”。在“六山一水三分田”的奉化，這里竟冒出了一片綿延萬余畝的稻田。站在稻田中央的“小白塔”上眺望四周，田園、溪流、遠(yuǎn)處駛過的火車、千年的古村落，共同構(gòu)成了一張生態(tài)田園畫卷。

廟后周村生態(tài)田園畫卷

巧思不止于此：游客越來越多，如何把人氣轉(zhuǎn)化成村民的收入？當(dāng)?shù)卦凇靶“姿崩镆胍患铱Х瑞^，開發(fā)出“稻田咖啡”——在咖啡里加入一把村里特產(chǎn)的炒米，脆爽的口感和厚實(shí)的香氣與咖啡相融，形成了廟后周村特有的味道。

“一杯稻田咖啡里加一兩炒米，售價(jià)38元，比普通黑咖啡貴了13元，相當(dāng)于一斤米賣了130元。”這個(gè)數(shù)字，正是產(chǎn)業(yè)與資源適配取得的成果。

據(jù)奉化區(qū)“一張圖”試點(diǎn)專班負(fù)責(zé)人王冬寧介紹，“一張圖”試點(diǎn)針對鎮(zhèn)村資源稟賦與發(fā)展定位，結(jié)合土壤特性和農(nóng)民意愿，謀定“1+8+X”全域農(nóng)林產(chǎn)業(yè)格局，科學(xué)制定種植指引，因地制宜明確耕林園主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。

奉化區(qū)“一張圖”試點(diǎn)專班負(fù)責(zé)人王冬寧

廟后周村曾是草皮、花木種植基地，曾經(jīng)散亂種植著水稻、花木、果樹、茶樹、草皮等作物，導(dǎo)致耕地“非糧化”“碎片化”，難以向現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型。2022年，村里開始通過全域整治逐步規(guī)整農(nóng)田、騰挪建設(shè)用地。今年，針對這些“老大難”問題，村里瞄準(zhǔn)細(xì)節(jié)、精準(zhǔn)施策，重新劃定耕林園空間。陡坡建成以喬木林、竹林及特色花木林為主的林地；緩坡形成茶葉、楊梅、桃子等特色的園地空間；平原地區(qū)則通過三年多批次的恢復(fù)，建成1.9萬畝連片的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，在耕地上又種上糧食，促進(jìn)“稻生西塢、共富田園”美名遠(yuǎn)揚(yáng)。今年“十一”假期，廟后周村游客超15萬人次、綜合創(chuàng)收突破500萬元。

“面子”上，鄉(xiāng)村旅游搞得如火如荼；“里子”上，糧食增產(chǎn)增收，“飯碗”也端得越來越穩(wěn)——

“每畝水稻種植成本減少1/3，水稻單季畝產(chǎn)從980斤增至1150斤。”據(jù)奉化農(nóng)商控股集團(tuán)總經(jīng)理胡朝安介紹，村民以每畝900元~1100元的價(jià)格流轉(zhuǎn)給該集團(tuán)進(jìn)行統(tǒng)一種植、管理，實(shí)現(xiàn)稻米品質(zhì)升級(jí)，進(jìn)入“盒馬鮮生”等知名商家銷售。

當(dāng)青年走向田野，鄉(xiāng)村振興便有了熾熱的能量。當(dāng)?shù)胤N糧大戶、“95”后鄔江浩承包了3000多畝耕地，“整合后，‘插花田’變少了，灌溉條件改善了，種田再也不像父輩那樣辛苦了。”

既推動(dòng)農(nóng)用地回歸自然地理格局，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營創(chuàng)造有利條件，更為農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)精準(zhǔn)提供用地。耕林園空間治理帶來的鄉(xiāng)村嬗變，在寧波的田間地頭蔓延。

圖里圖外的故事

如何確保耕林園空間治理從圖紙走向田野？寧波的答案是：構(gòu)建一個(gè)“編制—實(shí)施—監(jiān)測—反饋”的全鏈路治理閉環(huán)，打通從頂層設(shè)計(jì)到“最后一公里”、從圖里到圖外的運(yùn)行經(jīng)脈。

一分部署，九分落實(shí)。寧波建立了“市—區(qū)—鎮(zhèn)—村”四級(jí)責(zé)任體系，將市級(jí)的空間引導(dǎo)、區(qū)級(jí)的耕林任務(wù)，層層分解為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“項(xiàng)目庫”和村莊的“施工圖”，形成“一鎮(zhèn)一策”“一村一圖”。在奉化區(qū)西塢街道廟后周村，村委會(huì)的墻上掛著一張耕林園治理項(xiàng)目分布圖。圖上清晰列明11個(gè)項(xiàng)目，每個(gè)項(xiàng)目都有類型、面積和建設(shè)時(shí)序。

引人注意的是，圖上幾塊地被標(biāo)注為“彈性留白”。“這是給未來留出的‘呼吸孔’。”王冬寧解釋說，對于一時(shí)看不清、定不準(zhǔn)的地塊，并不急于下定論，待時(shí)機(jī)成熟再作謀劃，避免盲目決策。

精細(xì)化管控帶來顯著成效。奉化區(qū)10畝以下的永久基本農(nóng)田破碎圖斑減少了2100多個(gè)，圖斑平均面積擴(kuò)大了近30%，并建成了2個(gè)“萬畝方”、12個(gè)“千畝方”。連片的大田，吸引了國有企業(yè)和種植大戶集中流轉(zhuǎn)經(jīng)營，徹底改變了以往“東家種稻、西家種樹”的局面。13萬畝即可恢復(fù)林地的管理職責(zé)得以明確，并劃定林地后備資源空間2.08萬畝。

規(guī)劃做得好，也怕“破窗效應(yīng)”。寧波依托“一張圖”平臺(tái)，構(gòu)建了“1+3+N”的立體監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)：衛(wèi)星遙感定期掃描，鐵塔高點(diǎn)視頻全天候監(jiān)測，無人機(jī)機(jī)動(dòng)巡查，護(hù)田員實(shí)地核驗(yàn)。這套體系貫通了“耕地智保”“森林防火”等業(yè)務(wù)場景，實(shí)現(xiàn)了“天上看、地上查、網(wǎng)上管、碼上溯”的全域全時(shí)監(jiān)管。

智能化的預(yù)警機(jī)制發(fā)揮著威力。該系統(tǒng)將變化圖斑標(biāo)記為紅、黃、綠三色，分別對應(yīng)“責(zé)令整改”“跟蹤提醒”“正常變化”。一旦發(fā)現(xiàn)疑似違法占用耕地，擅自改變耕林用途、毀耕毀林的行為，預(yù)警信息便會(huì)直達(dá)基層網(wǎng)格員手機(jī)端，實(shí)現(xiàn)“早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)警、早處置”。2025年，寧波市域內(nèi)違法占用耕地問題同比減少67%，處置效率提升43%，提前發(fā)現(xiàn)并化解森林督查問題圖斑達(dá)30%。

未來，寧波還將建立耕林專項(xiàng)規(guī)劃實(shí)施體檢評(píng)估制度，對關(guān)鍵指標(biāo)進(jìn)行“把脈問診”，把發(fā)現(xiàn)的問題反饋至規(guī)劃優(yōu)化、項(xiàng)目調(diào)整和政策完善中，形成自我迭代的良性循環(huán)。

最好的反饋，是價(jià)值的升華。耕林空間治理的終極目標(biāo)，不是被動(dòng)地支出成本、守住紅線，而是主動(dòng)地創(chuàng)造價(jià)值、激活鄉(xiāng)村。據(jù)了解，寧波正在探索形成全市域的“耕林經(jīng)濟(jì)價(jià)值分布圖”，為綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山蹚路。

在寧海縣五山林場，一片森林的42噸二氧化碳減排量售出，完成了寧波首筆跨省林業(yè)碳匯交易。清新的空氣、茂密的森林有了可度量、可交易的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

“全鏈路治理模式不僅適用于耕林園空間治理，更是一套可復(fù)制、可推廣的國土空間治理新模式。”王寅星表示，耕林空間治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，要強(qiáng)化“一張圖”統(tǒng)籌，堅(jiān)持全域整治、全域協(xié)同，打破部門壁壘，形成權(quán)責(zé)清晰的工作體系。要把政策導(dǎo)向與群眾意愿有機(jī)結(jié)合，讓群眾從中可感可及得實(shí)惠。要將高質(zhì)量發(fā)展與高水平保護(hù)有機(jī)結(jié)合起來，經(jīng)得起歷史和實(shí)踐檢驗(yàn)。

關(guān)于未來，這片土地上的人們?nèi)栽谒妓鳌?/p>

施軍瑤說，通過創(chuàng)新管理政策，在鎮(zhèn)域等更大范圍推動(dòng)林耕置換，進(jìn)一步優(yōu)化林耕空間布局，更好地服務(wù)鄉(xiāng)村振興。

明溪村黨支部書記單奇良說，村里要利用好置換后建成的連片耕地，建設(shè)特色產(chǎn)業(yè)園，讓村民更富裕。

奉化農(nóng)商控股集團(tuán)負(fù)責(zé)人說，在廟后周村這片“萬畝方”上，企業(yè)和農(nóng)業(yè)都大有可為，“要和東北大米比一比。”

廟后周村“萬畝方”

物盡其用、地盡其利，這或許是“一張圖”統(tǒng)籌耕林園空間治理試點(diǎn)最深層的意義：它界定的不僅是一塊土地的身份與用途，更是在重新定義一個(gè)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的未來，讓耕地成為守護(hù)糧食安全的基石，林地成為涵養(yǎng)生息的財(cái)富，鄉(xiāng)村成為承載鄉(xiāng)愁、更寄托未來的熱土，每一寸土地的價(jià)值都被看見、被成全。

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李倩 寧晶 崔宇晨 李天一

高悅

趙志坤

來源：自然資源部