關(guān)鍵的“搖擺國(guó)家”，會(huì)慢慢走向反美陣營(yíng)嗎？｜IPP編譯

IPP評(píng)論是國(guó)家高端智庫(kù)華南理工大學(xué)公共政策研究院（IPP）官方微信平臺(tái)。

編者按：

“全球搖擺國(guó)家”（Global Swing States）包括巴西、印度、印度尼西亞和南非等國(guó)。這些國(guó)家在各自地區(qū)具有主導(dǎo)影響力，同時(shí)能夠在中、美、俄等大國(guó)之間保持一定的戰(zhàn)略平衡，并對(duì)全球治理格局施加重要影響。

被視為最貼近美國(guó)政府決策圈、在國(guó)防與外交政策領(lǐng)域最具影響力的智庫(kù)之一——新美國(guó)安全中心（CNAS），在今年發(fā)布的一份報(bào)告中指出，美國(guó)主導(dǎo)的國(guó)際秩序正遭受沖擊，其領(lǐng)土、貿(mào)易與金融等支柱日益呈現(xiàn)碎片化趨勢(shì)。報(bào)告認(rèn)為，若美國(guó)希望維持其全球領(lǐng)導(dǎo)地位，應(yīng)優(yōu)先拉攏那些有能力左右秩序走向的區(qū)域強(qiáng)國(guó)——即“全球搖擺國(guó)家”。

然而，現(xiàn)實(shí)卻走向了相反的方向。特朗普政府采取了一系列單邊行動(dòng)：對(duì)印度征收懲罰性關(guān)稅；以關(guān)稅威脅巴西政府停止對(duì)前總統(tǒng)博索納羅的司法調(diào)查；并在公開(kāi)場(chǎng)合指責(zé)南非政府對(duì)白人群體實(shí)行“種族歧視”。這些舉措使美國(guó)與上述關(guān)鍵搖擺國(guó)家的關(guān)系迅速惡化。

近日，CNAS首席執(zhí)行官理查德·方丹（Richard Fontaine）與其研究助理吉布斯·麥金利（Gibbs McKinley）發(fā)文指出，金磚國(guó)家正逐步演變?yōu)榫哂蟹疵纼A向的政治陣營(yíng)。而特朗普政府的對(duì)外政策進(jìn)一步削弱了美國(guó)分化金磚內(nèi)部的能力，使該集團(tuán)在中俄推動(dòng)下可能變得更加制度化和政治化，甚至通過(guò)“去美元化”、建立替代性金融機(jī)制等方式，挑戰(zhàn)美國(guó)主導(dǎo)的全球經(jīng)濟(jì)體系。

如果未來(lái)美國(guó)與印度、巴西、南非等關(guān)鍵搖擺國(guó)家的關(guān)系繼續(xù)惡化，它們可能會(huì)進(jìn)一步團(tuán)結(jié)在中俄周圍，從而使美國(guó)在全球南方的影響力遭受更為系統(tǒng)性的削弱。

理查德·方丹（Richard Fontaine）

美國(guó)新安全中心（CNAS）首席執(zhí)行官，曾在美國(guó)國(guó)務(wù)院、國(guó)家安全委員會(huì)任職，并擔(dān)任過(guò)美國(guó)參議員約翰·麥凱恩的外交政策顧問(wèn)

吉布斯·麥金利（Gibbs McKinley）

美國(guó)新安全中心（CNAS）首席執(zhí)行官的研究助理

在塑造全球秩序的較量中，金磚國(guó)家集團(tuán)（BRICS）正變得越來(lái)越重要。該集團(tuán)大約占全球GDP的三分之一、世界人口的近一半。它的存在旨在讓所謂“全球南方”的國(guó)家在國(guó)際舞臺(tái)上擁有更大的影響力。

7月，中國(guó)國(guó)務(wù)院總理李強(qiáng)、印度總理莫迪和巴西總統(tǒng)盧拉在巴西里約熱內(nèi)盧現(xiàn)代藝術(shù)博物館出席金磚國(guó)家峰會(huì)。 圖源：路透社

這似乎使金磚國(guó)家看起來(lái)天生具有反西方的性質(zhì)。畢竟，它部分由中俄發(fā)起成立。然而，在其成立的十六年歷史中，大多數(shù)時(shí)間里，金磚國(guó)家并未將自己定位為美國(guó)及其盟友的對(duì)立面。幾個(gè)成員國(guó)甚至曾是美國(guó)的親密伙伴。例如，華盛頓與巴西建立了穩(wěn)固的貿(mào)易關(guān)系，并在防務(wù)事務(wù)上與印度和印度尼西亞展開(kāi)合作。

但這一格局如今正在發(fā)生變化。過(guò)去十年間，中國(guó)和俄羅斯加大了引導(dǎo)其他金磚成員朝著與華盛頓利益相悖的世界觀發(fā)展的努力。中國(guó)已成為巴西的最大貿(mào)易伙伴，并支持巴西減少對(duì)美元的依賴。俄羅斯則向印度大量出口石油。而中俄兩國(guó)都在拉攏南非，支持其抵制俄羅斯總統(tǒng)普京所稱的“美國(guó)主導(dǎo)秩序的殖民主義”。

與此同時(shí)，美國(guó)卻在與友好的金磚國(guó)家關(guān)系上出現(xiàn)緊張。美印關(guān)系已跌至自1998年以來(lái)的最低點(diǎn)——當(dāng)年美國(guó)因印度進(jìn)行核試驗(yàn)而對(duì)其實(shí)施制裁。

2025年9月，美國(guó)副國(guó)務(wù)卿克里斯·蘭道（Chris Landau）表示，美巴關(guān)系已處于“兩百年來(lái)的最黑暗時(shí)刻”。而與南非的關(guān)系則是自1994年種族隔離制度結(jié)束以來(lái)最脆弱的。

7月，特朗普曾表示，要求盧拉政府停止對(duì)巴西前總統(tǒng)博索納羅的司法調(diào)查，稱其遭遇“政治迫害”，這被特朗普視為加征關(guān)稅的理由之一。圖源：路透社

這些關(guān)系惡化的原因各不相同，美國(guó)對(duì)巴西、印度和南非——這些將影響未來(lái)世界主導(dǎo)權(quán)歸屬的全球搖擺國(guó)——的不滿在某些方面確實(shí)合理。但在每一種情況下，特朗普政府都讓局勢(shì)變得比本應(yīng)的更糟，且理由與美國(guó)的國(guó)家利益難以吻合。

結(jié)果，一個(gè)新的風(fēng)險(xiǎn)正在浮現(xiàn)：金磚國(guó)家可能演變?yōu)橐粋€(gè)更積極的、反西方的集團(tuán)，并日益被中俄主導(dǎo)。除非美國(guó)在短期內(nèi)改變政策，否則它將在長(zhǎng)期為這種地緣重組付出代價(jià)。

一切分崩離析

直到今年，民主黨和共和黨仍一致認(rèn)為，發(fā)展更好的美印關(guān)系是值得的。無(wú)論黨派歸屬，政策制定者都清楚其中的益處。他們意識(shí)到，印度可以成為在印太地區(qū)制衡中國(guó)的力量。作為增長(zhǎng)最快的大型經(jīng)濟(jì)體，印度還為美國(guó)投資者提供了可觀的經(jīng)濟(jì)紅利。它是世界上最大的民主國(guó)家，并已成為世界人口最多的國(guó)家。

在冷戰(zhàn)時(shí)期緊張的美印關(guān)系，到克林頓政府末期開(kāi)始緩和，之后在歷任美國(guó)總統(tǒng)和印度總理任內(nèi)持續(xù)升溫。跨黨派努力推動(dòng)了多項(xiàng)重大成果。2008年，兩國(guó)達(dá)成具有里程碑意義的協(xié)議，結(jié)束了印度長(zhǎng)期的核孤立地位，允許與印度進(jìn)行民用核貿(mào)易，盡管新德里從未簽署《核不擴(kuò)散條約》。

此后，雙方累計(jì)進(jìn)行了約200億美元的軍售。2016年，美國(guó)國(guó)會(huì)將印度指定為“主要防務(wù)伙伴”，使其能夠購(gòu)買先進(jìn)的美制軍事技術(shù)。在特朗普的第一任期內(nèi)，他與印度總理莫迪關(guān)系密切。

2017年，華盛頓重啟“印太安全四方機(jī)制”（Quad），成員包括澳大利亞、印度、日本和美國(guó)。拜登政府在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步推動(dòng)技術(shù)合作伙伴關(guān)系，加強(qiáng)兩國(guó)的防務(wù)工業(yè)聯(lián)系。在特朗普開(kāi)始第二任期后，莫迪是首批訪問(wèn)白宮的世界領(lǐng)導(dǎo)人之一。

2月13日，美國(guó)總統(tǒng)特朗普和印度總理莫迪在美國(guó)華盛頓白宮會(huì)晤。圖源：路透社

然而，特朗普卻在瞬間顛覆了這一關(guān)系。他多次聲稱自己平息了2025年5月印度與巴基斯坦在克什米爾的沖突——新德里則對(duì)此予以否認(rèn)——并在6月于白宮接待了巴基斯坦陸軍參謀長(zhǎng)。據(jù)《紐約時(shí)報(bào)》報(bào)道，特朗普已不再計(jì)劃出席定于11月在新德里舉行的四方峰會(huì)，該會(huì)議現(xiàn)在可能被取消。

他還對(duì)印度征收了50%的關(guān)稅，其中包括因購(gòu)買俄羅斯石油而加征的25%懲罰性關(guān)稅，并威脅對(duì)任何與金磚“反美政策”結(jié)盟的國(guó)家額外征收10%關(guān)稅。印度譴責(zé)這些關(guān)稅“既不公平，也不合理”，此后進(jìn)一步加強(qiáng)了與俄羅斯和中國(guó)的接觸。8月，新德里與莫斯科達(dá)成擴(kuò)大雙邊貿(mào)易的協(xié)議；9月，莫迪七年來(lái)首次訪問(wèn)中國(guó)，出席上海合作組織會(huì)議，并與普京和中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人手牽手亮相。

與印度相比，美國(guó)-巴西關(guān)系從未如此緊密或具有變革性，但歷屆美國(guó)政府也同樣重視與巴西的合作。兩國(guó)貿(mào)易與投資聯(lián)系在過(guò)去幾十年中穩(wěn)步增長(zhǎng)，美國(guó)在2024年的商品貿(mào)易中保持約68億美元的順差。雙方在安全與禁毒領(lǐng)域合作數(shù)十年，并簽署多項(xiàng)連接兩國(guó)防務(wù)科技公司的協(xié)議。在特朗普第一任期內(nèi)，他與時(shí)任總統(tǒng)博索納羅（Jair Bolsonaro）建立了個(gè)人友誼，華盛頓還將巴西指定為“主要非北約盟友”。

特朗普與博索納羅在政治風(fēng)格上高度相似——兩人都以“反精英、反全球化、反左翼”為標(biāo)志。圖源：Getty Imagies

然而，如同印度一樣，特朗普重返白宮后，美國(guó)和巴西的關(guān)系急轉(zhuǎn)直下。他的不滿似乎主要源于巴西起訴博索納羅在2022年選舉失利后企圖發(fā)動(dòng)政變，這似乎讓特朗普想起了自己在2021年1月支持者沖擊美國(guó)國(guó)會(huì)后的司法困境。今年7月，特朗普政府以“政治迫害”為由，將對(duì)巴西的關(guān)稅提高到50%，并援引《全球馬格尼茨基法案》（Global Magnitsky Ac）制裁參與博索納羅審判的巴西官員——包括一位最高法院法官及其配偶。

美國(guó)與南非的問(wèn)題根源遠(yuǎn)早于特朗普時(shí)代。南非自稱是人權(quán)的捍衛(wèi)者，但往往譴責(zé)美國(guó)及其盟友的不公，卻對(duì)俄羅斯的行為視而不見(jiàn)。例如，南非在國(guó)際法院指控以色列在加沙實(shí)施種族滅絕，但當(dāng)俄烏戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)，南非在聯(lián)合國(guó)關(guān)于戰(zhàn)爭(zhēng)的投票中屢次棄權(quán)，令華盛頓不滿。

2023年，美國(guó)駐南非大使指控該國(guó)允許受美制裁的俄羅斯貨船“R女爵號(hào)”（Lady R）在南非海軍基地裝載武器。2024年，美國(guó)國(guó)會(huì)甚至提出議案，要求審查美南關(guān)系，顯示美國(guó)決策層普遍對(duì)南非感到失望。

自特朗普再次上任以來(lái)，美南關(guān)系進(jìn)一步惡化。他指責(zé)南非對(duì)白人農(nóng)民實(shí)施“種族滅絕”，而這一說(shuō)法卻被大多數(shù)觀察者否定；同時(shí)他為阿非利卡人開(kāi)設(shè)優(yōu)先難民通道，卻暫停接收來(lái)自其他地區(qū)的難民。今年3月，特朗普政府驅(qū)逐了南非駐美大使，原因是該大使稱特朗普政治運(yùn)動(dòng)“受白人至上本能驅(qū)動(dòng)”。5月，特朗普向南非總統(tǒng)拉馬福薩（Cyril Ramaphosa）播放了一段指控針對(duì)白人農(nóng)民的暴力視頻，并遞交一疊文章，稱這些報(bào)道講述了“死亡、死亡、可怕的死亡”的故事。8月，特朗普又對(duì)南非加征30%關(guān)稅。

南非總統(tǒng)拉馬福薩。圖源：Getty imagies

金磚之墻

美國(guó)確實(shí)對(duì)巴西、印度和南非有一些合理的不滿。印度歷來(lái)奉行保護(hù)主義貿(mào)易政策，平均關(guān)稅水平達(dá)12%，并在俄烏戰(zhàn)爭(zhēng)后大量購(gòu)買打折的俄羅斯石油。巴西則認(rèn)為俄羅斯與烏克蘭對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)負(fù)有同等責(zé)任，努力減少對(duì)美元的依賴，批評(píng)華盛頓制裁委內(nèi)瑞拉，并公開(kāi)尋求一種“去美國(guó)主導(dǎo)的新地緣政治”。南非官員則談?wù)搹摹安还奈鞣街刃颉敝薪夥懦鰜?lái)，卻與北京、莫斯科乃至哈馬斯保持密切關(guān)系。

但華盛頓推動(dòng)這些“搖擺國(guó)”遠(yuǎn)離自己是極其短視的。中俄正積極與美國(guó)爭(zhēng)奪在這些國(guó)家中的影響力，因此巴西、印度和南非被夾在由美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)的“自由陣營(yíng)”與由中、俄、伊朗、朝鮮組成的所謂“修正主義軸心”之間。華盛頓不太可能完全把這些國(guó)家拉到自己一邊——它們更傾向于同時(shí)維持與中、俄、美的關(guān)系。但如果美國(guó)繼續(xù)刺激它們，就可能徹底把它們推開(kāi)。

美國(guó)的利益在于讓金磚國(guó)家內(nèi)部形成兩個(gè)陣營(yíng)：一個(gè)包括中俄的反美派，另一個(gè)由巴西、印度和南非組成，并非天然與華盛頓為敵。當(dāng)金磚國(guó)家存在分化時(shí)，它對(duì)美國(guó)利益的威脅較小；但如果前者主導(dǎo)，美國(guó)的力量將受損。

比如，金磚國(guó)家可能聯(lián)合推動(dòng)貿(mào)易“去美元化”，建立替代支付體系，從而削弱美元主導(dǎo)的全球經(jīng)濟(jì)體系這一美國(guó)實(shí)力的支柱，并削弱華盛頓制裁的有效性。如果金磚國(guó)家共同加大對(duì)自身替代機(jī)構(gòu)（如新開(kāi)發(fā)銀行和應(yīng)急儲(chǔ)備安排）的投入，現(xiàn)有的由美歐主導(dǎo)的國(guó)際貨幣基金組織等機(jī)構(gòu)可能會(huì)失去影響力。與此同時(shí)，中俄將在“全球南方”進(jìn)一步擴(kuò)大勢(shì)力范圍，使美國(guó)在這些地區(qū)的利益面臨更大風(fēng)險(xiǎn)。

美國(guó)不應(yīng)疏遠(yuǎn)這些全球搖擺國(guó)，而應(yīng)尋求合作。例如，可以與巴西合作多元化半導(dǎo)體供應(yīng)鏈，以抵消中國(guó)在拉美的影響力；印度仍是印太地區(qū)的關(guān)鍵角色，華盛頓應(yīng)繼續(xù)利用“四方機(jī)制”制衡中國(guó)力量；若能與南非簽署貿(mào)易協(xié)定，美國(guó)官員或可借此吸引南非在非洲大陸的外交行動(dòng)上與美方協(xié)作。三國(guó)都擁有關(guān)鍵礦產(chǎn)資源，可幫助美國(guó)擺脫對(duì)敵對(duì)供應(yīng)國(guó)的依賴。

具有諷刺意味的是，在某些方面，特朗普政府反而擁有重建這些關(guān)系的獨(dú)特條件。近代沒(méi)有哪位美國(guó)總統(tǒng)像他那樣擺脫既定政策的束縛、如此樂(lè)于轉(zhuǎn)變方向。例如，他的政府幾乎是一夜之間從熱情擁抱印度轉(zhuǎn)為猛烈抨擊。而在過(guò)去幾個(gè)月，特朗普似乎也拿不定主意究竟是俄羅斯還是烏克蘭會(huì)贏得戰(zhàn)爭(zhēng)，不斷變換施壓對(duì)象。如今，美國(guó)外交政策轉(zhuǎn)向之快前所未有。

但即使美國(guó)在修復(fù)與巴西、印度和南非的關(guān)系上取得進(jìn)展，損傷仍會(huì)殘留。美國(guó)政策的反復(fù)無(wú)常不會(huì)輕易被遺忘。印度就是例證：美印為消除冷戰(zhàn)時(shí)期的互不信任花了幾十年——那時(shí)印度親蘇，美國(guó)則與巴基斯坦結(jié)盟。印度政策制定者至今仍提醒美國(guó)外交官：美國(guó)在1971年印巴戰(zhàn)爭(zhēng)中支持巴基斯坦，并向孟加拉灣派遣海軍特遣隊(duì)。

即便政府立刻改變政策，也沒(méi)有任何一個(gè)奉行多元結(jié)盟的國(guó)家會(huì)突然全力倒向美國(guó)。然而，這并不是不去努力的理由。如果華盛頓連略微改善與巴西、印度和南非關(guān)系都做不到，北京和莫斯科必將為此舉杯慶賀。

編譯｜張樂(lè)詞 IPP特約編譯

IPP公共關(guān)系與傳播中心

排版｜周浩鍇

審校｜劉 深

終審｜劉金程

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