智庫書屋：朱珂讀《以利為利：財政關系與地方政府行為》 @大外交智庫·SL小書屋

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PART 1 打卡記錄

分享人：朱珂（ 華東政法大學 ）

讀完時間：2025年8月21日

書名：《以利為利：財政關系與地方政府行為》

作者： 〔中國〕周飛舟

譯者：/

出版：上海三聯(lián)書店

字數(shù)：30萬

評分：9分（10分制）

PART 2 讀后分享

誠如業(yè)界共識：“欲懂中國，必讀財政。”書中對 20 世紀 80 年代財政包干制的剖析頗具啟發(fā)意義。在 “分灶吃飯” 的政策框架下，地方政府依托超收留成機制與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)稅收分成獲得了可觀的自主財源，形成了 “放水養(yǎng)魚” 的活力發(fā)展模式。這一制度直接催生了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè) “村村點火” 的繁榮景象，但也埋下了重復建設、地方保護主義及中央財力相對萎縮的隱患。

1994 年的分稅制改革則徹底重構(gòu)了央地財政權(quán)力格局：中央將主體稅種增值稅 75% 的收入上收，全額拿走消費稅，僅將原屬營業(yè)稅（后改征增值稅）的收入與土地出讓收入完整留歸地方。這一制度設計雖顯著強化了國家能力，卻無形中推動地方政府從 “經(jīng)營企業(yè)” 轉(zhuǎn)向 “經(jīng)營城市”“經(jīng)營土地” 以維持運轉(zhuǎn)。

這一歷史性轉(zhuǎn)變的核心啟示在于，財政激勵制度是解碼地方政府經(jīng)濟行為的關鍵。分稅制后，地方對工業(yè)投資的熱情明顯降溫——源于工業(yè)增值稅地方分成比例低且投資風險高；轉(zhuǎn)而聚焦回報更快的建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)（其營業(yè)稅 100% 歸屬地方），并全力拓展能帶來 100% 預算外收入的土地出讓業(yè)務。這也從根本上解釋了中國房價構(gòu)成中土地成本及相關稅費占比畸高的現(xiàn)象，如杭州某樓盤地價及相關稅費合計約占每平方米成本的 78%。從金融學視角看，這實則是地方政府在硬預算約束下的大規(guī)模資產(chǎn)重配置：從流動性差、收益周期長的工業(yè)企業(yè)股權(quán)，轉(zhuǎn)向流動性強、可隨時抵押融資的土地資產(chǎn)。

周飛舟教授提出的 “土地 - 財政 - 金融” 三位一體發(fā)展模式，是全書極具解釋力的核心理論框架：地方政府先以較低價格征收農(nóng)村集體土地，完成性質(zhì)向國有建設用地的轉(zhuǎn)變；再通過招拍掛機制高價拍賣商業(yè)與住宅用地，使土地出讓金成為支撐地方運轉(zhuǎn)的 “第二財政”；更進一步以未來土地收益為信用背書，大規(guī)模向銀行融資，高杠桿撬動基礎設施投資與新城開發(fā)。

這一模式在東部沿海締造了城市化奇跡，卻也埋下三重深刻隱患：其一，區(qū)域發(fā)展分化加劇，東部憑借活躍土地市場形成 “辦事財政”，中西部則深陷依賴上級補助的 “吃飯財政”，中央轉(zhuǎn)移支付難彌鴻溝；其二，地方債務風險累積，城投債及隱性債務規(guī)模擴張，核心抵押物土地的價值評估依賴脆弱的房價上漲預期，形成不穩(wěn)定的金融脆弱性結(jié)構(gòu)；其三，公共服務供給系統(tǒng)性扭曲，地方政府偏好道路、辦公樓等可量化的 “顯績工程”，擠壓教育、醫(yī)療等軟性長效投入，導致 “重硬件輕軟件” 的治理失衡。

作為關注宏觀金融穩(wěn)定的研究者，尤為警惕這一模式的不可持續(xù)性。當土地金融的龐大齒輪依賴房價持續(xù)上漲維持運轉(zhuǎn)時，宏觀環(huán)境變化或市場預期轉(zhuǎn)向引發(fā)的價格波動，都可能觸發(fā)地方財政的鏈式風險。這正是當前防范化解地方政府債務風險需直面的深層次結(jié)構(gòu)性矛盾。

書中對縣鄉(xiāng)基層財政危機的刻畫，令人聯(lián)想到鄉(xiāng)村振興調(diào)研中的田野見聞。分稅制后，基層普遍面臨 “財權(quán)上收與事權(quán)下移” 的結(jié)構(gòu)性矛盾：2003 年前后的農(nóng)村稅費改革雖減輕農(nóng)民負擔，卻使本就緊張的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力幾近枯竭。縣級政府常通過工資統(tǒng)發(fā)、“事權(quán)以縣為主” 等機制截留上級轉(zhuǎn)移支付，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府淪為 “權(quán)力空心化” 的空殼，職能從提供公共服務異化為向上爭取資源的 “跑部錢進”。

另一方面，中央為規(guī)范資金使用設計的農(nóng)村義務教育等專項資金 “戴帽化” 撥付，本意是確保專款專用，卻因?qū)徟鞒虖碗s、用途限制僵化，導致基層 “有錢難用” 或 “挪用資金養(yǎng)人” 的尷尬。周飛舟教授將其精準命名為 “懸浮型政權(quán)”——基層既脫離農(nóng)民實際需求，又被上級考核指標束縛，最終陷入靠拆借、舉債發(fā)工資的財政惡性循環(huán)。

這對即將進入公共部門的備考者而言，啟示在于：政策善意未必導向善治結(jié)果。中央試圖通過專項轉(zhuǎn)移支付建設服務型政府，卻因過度強調(diào)專款專用導致資金碎片化，加劇基層執(zhí)行被動性。未來若參與地方財政實踐，需深刻理解 “賦權(quán)與賦能” 的辯證關系——在強化預算監(jiān)督與評估的同時，賦予基層根據(jù)實際需求靈活調(diào)配資金的自主空間，實現(xiàn)二者平衡。

書名 “以利為利” 取自《禮記》“國不以利為利，以義為利也” 的治國古訓，直指對公共財政本質(zhì)的核心詰問：當政府財政目標從 “追求公共利益最大化” 滑向 “追求本級利益最大化” 時，公共權(quán)力的公共性如何存續(xù)？書中實證案例表明，分稅制后地方政府的行為邏輯日益趨近營利型組織的公司化治理：如企業(yè)般以最大化土地出讓金追求短期現(xiàn)金收益、以規(guī)避長期工業(yè)投資降低經(jīng)營風險、以土地抵押融資優(yōu)化資產(chǎn)負債表。

理想的現(xiàn)代公共財政體系應回歸對 “義利關系” 的辯證思考：首要在于優(yōu)化財政激勵結(jié)構(gòu)，如探索消費稅地方分享比例、房地產(chǎn)稅等穩(wěn)定地方稅種，逐步替代不可持續(xù)的土地財政；關鍵在于硬化預算約束與行政問責，將地方債務風險控制、公共服務滿意度等納入官員考核核心體系，抑制唯 GDP 沖動；同時需推動財政透明化改革，使土地出讓收支、專項轉(zhuǎn)移支付流向等公共資金使用情況，全面接受社會與人大監(jiān)督。

作為金融專業(yè)背景的研究者，驚嘆于財政制度對房地產(chǎn)價格、地方債務等宏觀經(jīng)濟變量的塑造力；作為即將踏入公共管理領域的備考者，更體悟到國家治理現(xiàn)代化的復雜性——公共政策制定需兼顧 “激勵相容”（協(xié)調(diào)央地利益）、“權(quán)責對等”（匹配事權(quán)財權(quán)）、“公共價值”（平衡效率與公平）三大原則。周飛舟教授雖未提供具體改革方案，但揭示的 “財政關系引導政府行為，政府行為決定治理績效” 邏輯鏈條，正是當代公共政策實踐者需破解的時代命題。

PART 3 書屋咨詢

如果您對大外交智庫SL小書屋感興趣，歡迎聯(lián)系書屋負責人王蓋蓋（微信號：GDYT-2017），請務必備注清楚：書屋咨詢-實名制姓名-單位部門/學校院系所專業(yè)-學歷。

大外交青年智庫（簡稱“大外交智庫”）（Glory Diplomacy Youth Think-tank，Glory Diplomacy或GDYT）是一家創(chuàng)辦于2017年的以外交安全為主的綜合性戰(zhàn)略研究機構(gòu)、社會/青年智庫，總部在中國深圳，是深圳首家非官方外交安全智庫、中國首家青年智庫，創(chuàng)始人是王蓋蓋。

GDYT一直堅持“只有修煉好內(nèi)功，才能放心去實戰(zhàn)”的發(fā)展理念，圍繞“大外交”“青年”“智庫”三大核心展開探索與創(chuàng)新發(fā)展。

2017年，在深圳市羅湖區(qū)的一家青年驛站起步，堅持青年原創(chuàng)與社群研討，穩(wěn)扎穩(wěn)打筑造智庫基座；

2018年，成立青年原創(chuàng)評論組（后于2022年改組為《智本青析》編輯部）并創(chuàng)辦《智本青析》電子刊至今；

2019年，在海南開設分支機構(gòu)即海南大外交學會（GDYT HN），同年成立青年發(fā)展研究院，該院在2019年創(chuàng)辦“大外交青年發(fā)展與實踐啟航項目”研修班至今，在2021年創(chuàng)辦“世界青年菁英坊《早點知道》講座項目”至今；

2020年，成立應試就業(yè)研究院并創(chuàng)辦《真題解析》付費專欄；同年7月，成立外交外事涉外安全決策咨詢公司，落地深圳市寶安區(qū)，集中研究國家安全與國際安全、海外利益分析與保護、青年外交與青年發(fā)展、區(qū)域國別與國際組織、跨國公司與全球治理等事務；

2021年，成立外文編譯評議組并創(chuàng)辦《大譯編參》電子刊至今（該編輯部于2022年創(chuàng)辦《每日信報》微電子日刊），同年成立區(qū)域國別研究院（該院于2022年創(chuàng)辦《新國別簡報》欄目）、啟動中國外交風險評估項目組；

2022年，成立世界外交數(shù)據(jù)中心、全球治理研究院（該院于2022年創(chuàng)辦《鴻士論天下》欄目）、國家安全研究院、黨的理論創(chuàng)新研究中心，并合并所有專訪項目（青坊談、最有影響力人物訪談、21世紀中國外交天團、學人專訪等）整合為《與名人對話》欄目，組建“青年智庫特種部隊”全職高精尖部門（該部門于2023年創(chuàng)辦《中華內(nèi)參》內(nèi)刊）和全球范圍內(nèi)的“大中華菁英圈”（該共同體于2024年創(chuàng)辦《全球統(tǒng)戰(zhàn)》內(nèi)刊），開啟“Smallibrary·小書屋”全球青年閱讀挑戰(zhàn)計劃（該計劃于2022年創(chuàng)辦《智庫書屋》欄目），運營新知太學（網(wǎng)絡）書院（該書院于2022年創(chuàng)辦《線上共讀》欄目）；

2023年，成立全球創(chuàng)業(yè)研究中心、全球灣區(qū)研究院、跨國公司研究中心、海外利益研究中心、數(shù)字經(jīng)濟研究院、海洋治理研究中心、基式外交研究中心（后于2025年創(chuàng)辦《基式外交研究》電子刊），在香港開設分支機構(gòu)“香港大外交學會（GDYT HK）”，創(chuàng)辦“華灣國際創(chuàng)業(yè)發(fā)展新菁英匯”國際人才交流平臺，創(chuàng)辦“灣山友（WSY）”戶外爬山徒步讀書研討國際精英俱樂部；

2024年，成立新型智庫研究院、企業(yè)出海研究院（整合全球創(chuàng)業(yè)研究中心、跨國公司研究中心、海外利益研究中心等三大中心于一體）、“荔林讀書會（LOC）”（整合“國關讀書會”“華灣讀書會”“灣山友讀書會”“全球4%讀書會”等四大讀書會于一體）；

2025年，成立統(tǒng)一戰(zhàn)線研究院、企業(yè)家精神研究中心、大外交研究院、土耳其研究中心、文化外交研究中心等研究機構(gòu)，設立上海聯(lián)絡處、廈門聯(lián)絡處、北京聯(lián)絡處、邯鄲聯(lián)絡處、英國聯(lián)絡處、韓國聯(lián)絡處、墨西哥聯(lián)絡處、西班牙聯(lián)絡處以及埃及聯(lián)絡處等海內(nèi)外聯(lián)絡處。

GDYT從2021年以來，多次舉辦全國（含全球）青年國際問題學術研討、思想交流、政策分析與企業(yè)出海等活動，如“國際問題研究型青年智庫發(fā)展模式探索論壇”、“新型國際問題青年智庫建設與發(fā)展論壇”、“國際關系青年辯論賽”、“國際關系青年辯論賽最佳辯手論壇”、“世界青年菁英坊《早點知道》系列講座”、“國際問題/區(qū)域國別學術研討會（GDYT·ISAS）”系列活動、“《與名人對話》系列采訪活動”、“《鴻士論天下》系列講座活動”、“新時代中國國際戰(zhàn)略高端論壇與菁英論壇”、“華灣國際創(chuàng)業(yè)發(fā)展新菁英匯”系列活動、“GDYT與國際知名學者對話”、“灣山友俱樂部粵港澳國際精英戶外實踐交流”系列活動、“荔林讀書會”國際前沿思想沙龍等等。

自創(chuàng)辦以來，GDYT一直致力于“讓壹億中國大外交青年智慧與方案被全球看見”，聚集全球各地有志青年為實現(xiàn)個人、企業(yè)、社會、國家和世界和平發(fā)展而奮斗，至2021年底，已發(fā)展成集專家顧問、研究員（含高級）、特約研究員（含高級）、助理研究員、編譯評議員、時政評論員、實習生、志愿者等全方位國際人才體系（200人）的樣本標桿青年智庫，聚焦中國與全球大外交領域青年的原創(chuàng)方案、發(fā)展計劃和外交延伸等助力與服務，在“對照全球外交發(fā)展、對接世界高端智庫、對比新型平臺建設”的三原則指導下，為中國的外交與安全發(fā)展貢獻青年力量和方案，為中央及地方政府部門提供內(nèi)參、為企業(yè)國內(nèi)外發(fā)展提供商業(yè)咨詢、為國際問題智庫建設提供調(diào)研路徑、為非政府組織及個人提供咨詢等服務，被海內(nèi)外青年譽為現(xiàn)代智囊的“青年精英大腦集中營、集散地”，是全球新型外交青年智庫的開創(chuàng)者和代言人！