智庫(kù)書(shū)屋：朱珂讀《以利為利：財(cái)政關(guān)系與地方政府行為》 @大外交智庫(kù)·SL小書(shū)屋

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Glory Diplomacy

讓中國(guó)外交青年智慧被全球看見(jiàn)

為中國(guó)青年智庫(kù)代言

大外交青年智庫(kù)（GDYT）

本文系大外交青年智庫(kù)（GDYT）全球Smallibrary書(shū)屋2025年“3個(gè)月精讀12本書(shū)”挑戰(zhàn)計(jì)劃（每本書(shū)要求25萬(wàn)字及以上）活動(dòng)的書(shū)友閱讀心得評(píng)價(jià)，觀點(diǎn)僅代表個(gè)人，不代表平臺(tái)觀點(diǎn)。

PART 1 打卡記錄

分享人：朱珂（ 華東政法大學(xué) ）

讀完時(shí)間：2025年8月21日

書(shū)名：《以利為利：財(cái)政關(guān)系與地方政府行為》

作者： 〔中國(guó)〕周飛舟

譯者：/

出版：上海三聯(lián)書(shū)店

字?jǐn)?shù)：30萬(wàn)

評(píng)分：9分（10分制）

PART 2 讀后分享

誠(chéng)如業(yè)界共識(shí)：“欲懂中國(guó)，必讀財(cái)政。”書(shū)中對(duì) 20 世紀(jì) 80 年代財(cái)政包干制的剖析頗具啟發(fā)意義。在 “分灶吃飯” 的政策框架下，地方政府依托超收留成機(jī)制與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)稅收分成獲得了可觀的自主財(cái)源，形成了 “放水養(yǎng)魚(yú)” 的活力發(fā)展模式。這一制度直接催生了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè) “村村點(diǎn)火” 的繁榮景象，但也埋下了重復(fù)建設(shè)、地方保護(hù)主義及中央財(cái)力相對(duì)萎縮的隱患。

1994 年的分稅制改革則徹底重構(gòu)了央地財(cái)政權(quán)力格局：中央將主體稅種增值稅 75% 的收入上收，全額拿走消費(fèi)稅，僅將原屬營(yíng)業(yè)稅（后改征增值稅）的收入與土地出讓收入完整留歸地方。這一制度設(shè)計(jì)雖顯著強(qiáng)化了國(guó)家能力，卻無(wú)形中推動(dòng)地方政府從 “經(jīng)營(yíng)企業(yè)” 轉(zhuǎn)向 “經(jīng)營(yíng)城市”“經(jīng)營(yíng)土地” 以維持運(yùn)轉(zhuǎn)。

這一歷史性轉(zhuǎn)變的核心啟示在于，財(cái)政激勵(lì)制度是解碼地方政府經(jīng)濟(jì)行為的關(guān)鍵。分稅制后，地方對(duì)工業(yè)投資的熱情明顯降溫——源于工業(yè)增值稅地方分成比例低且投資風(fēng)險(xiǎn)高；轉(zhuǎn)而聚焦回報(bào)更快的建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)（其營(yíng)業(yè)稅 100% 歸屬地方），并全力拓展能帶來(lái) 100% 預(yù)算外收入的土地出讓業(yè)務(wù)。這也從根本上解釋了中國(guó)房?jī)r(jià)構(gòu)成中土地成本及相關(guān)稅費(fèi)占比畸高的現(xiàn)象，如杭州某樓盤(pán)地價(jià)及相關(guān)稅費(fèi)合計(jì)約占每平方米成本的 78%。從金融學(xué)視角看，這實(shí)則是地方政府在硬預(yù)算約束下的大規(guī)模資產(chǎn)重配置：從流動(dòng)性差、收益周期長(zhǎng)的工業(yè)企業(yè)股權(quán)，轉(zhuǎn)向流動(dòng)性強(qiáng)、可隨時(shí)抵押融資的土地資產(chǎn)。

周飛舟教授提出的 “土地 - 財(cái)政 - 金融” 三位一體發(fā)展模式，是全書(shū)極具解釋力的核心理論框架：地方政府先以較低價(jià)格征收農(nóng)村集體土地，完成性質(zhì)向國(guó)有建設(shè)用地的轉(zhuǎn)變；再通過(guò)招拍掛機(jī)制高價(jià)拍賣(mài)商業(yè)與住宅用地，使土地出讓金成為支撐地方運(yùn)轉(zhuǎn)的 “第二財(cái)政”；更進(jìn)一步以未來(lái)土地收益為信用背書(shū)，大規(guī)模向銀行融資，高杠桿撬動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施投資與新城開(kāi)發(fā)。

這一模式在東部沿海締造了城市化奇跡，卻也埋下三重深刻隱患：其一，區(qū)域發(fā)展分化加劇，東部憑借活躍土地市場(chǎng)形成 “辦事財(cái)政”，中西部則深陷依賴(lài)上級(jí)補(bǔ)助的 “吃飯財(cái)政”，中央轉(zhuǎn)移支付難彌鴻溝；其二，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)累積，城投債及隱性債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張，核心抵押物土地的價(jià)值評(píng)估依賴(lài)脆弱的房?jī)r(jià)上漲預(yù)期，形成不穩(wěn)定的金融脆弱性結(jié)構(gòu)；其三，公共服務(wù)供給系統(tǒng)性扭曲，地方政府偏好道路、辦公樓等可量化的 “顯績(jī)工程”，擠壓教育、醫(yī)療等軟性長(zhǎng)效投入，導(dǎo)致 “重硬件輕軟件” 的治理失衡。

作為關(guān)注宏觀金融穩(wěn)定的研究者，尤為警惕這一模式的不可持續(xù)性。當(dāng)土地金融的龐大齒輪依賴(lài)房?jī)r(jià)持續(xù)上漲維持運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)，宏觀環(huán)境變化或市場(chǎng)預(yù)期轉(zhuǎn)向引發(fā)的價(jià)格波動(dòng)，都可能觸發(fā)地方財(cái)政的鏈?zhǔn)斤L(fēng)險(xiǎn)。這正是當(dāng)前防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)需直面的深層次結(jié)構(gòu)性矛盾。

書(shū)中對(duì)縣鄉(xiāng)基層財(cái)政危機(jī)的刻畫(huà)，令人聯(lián)想到鄉(xiāng)村振興調(diào)研中的田野見(jiàn)聞。分稅制后，基層普遍面臨 “財(cái)權(quán)上收與事權(quán)下移” 的結(jié)構(gòu)性矛盾：2003 年前后的農(nóng)村稅費(fèi)改革雖減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，卻使本就緊張的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力幾近枯竭。縣級(jí)政府常通過(guò)工資統(tǒng)發(fā)、“事權(quán)以縣為主” 等機(jī)制截留上級(jí)轉(zhuǎn)移支付，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府淪為 “權(quán)力空心化” 的空殼，職能從提供公共服務(wù)異化為向上爭(zhēng)取資源的 “跑部錢(qián)進(jìn)”。

另一方面，中央為規(guī)范資金使用設(shè)計(jì)的農(nóng)村義務(wù)教育等專(zhuān)項(xiàng)資金 “戴帽化” 撥付，本意是確保專(zhuān)款專(zhuān)用，卻因?qū)徟鞒虖?fù)雜、用途限制僵化，導(dǎo)致基層 “有錢(qián)難用” 或 “挪用資金養(yǎng)人” 的尷尬。周飛舟教授將其精準(zhǔn)命名為 “懸浮型政權(quán)”——基層既脫離農(nóng)民實(shí)際需求，又被上級(jí)考核指標(biāo)束縛，最終陷入靠拆借、舉債發(fā)工資的財(cái)政惡性循環(huán)。

這對(duì)即將進(jìn)入公共部門(mén)的備考者而言，啟示在于：政策善意未必導(dǎo)向善治結(jié)果。中央試圖通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付建設(shè)服務(wù)型政府，卻因過(guò)度強(qiáng)調(diào)專(zhuān)款專(zhuān)用導(dǎo)致資金碎片化，加劇基層執(zhí)行被動(dòng)性。未來(lái)若參與地方財(cái)政實(shí)踐，需深刻理解 “賦權(quán)與賦能” 的辯證關(guān)系——在強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督與評(píng)估的同時(shí)，賦予基層根據(jù)實(shí)際需求靈活調(diào)配資金的自主空間，實(shí)現(xiàn)二者平衡。

書(shū)名 “以利為利” 取自《禮記》“國(guó)不以利為利，以義為利也” 的治國(guó)古訓(xùn)，直指對(duì)公共財(cái)政本質(zhì)的核心詰問(wèn)：當(dāng)政府財(cái)政目標(biāo)從 “追求公共利益最大化” 滑向 “追求本級(jí)利益最大化” 時(shí)，公共權(quán)力的公共性如何存續(xù)？書(shū)中實(shí)證案例表明，分稅制后地方政府的行為邏輯日益趨近營(yíng)利型組織的公司化治理：如企業(yè)般以最大化土地出讓金追求短期現(xiàn)金收益、以規(guī)避長(zhǎng)期工業(yè)投資降低經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、以土地抵押融資優(yōu)化資產(chǎn)負(fù)債表。

理想的現(xiàn)代公共財(cái)政體系應(yīng)回歸對(duì) “義利關(guān)系” 的辯證思考：首要在于優(yōu)化財(cái)政激勵(lì)結(jié)構(gòu)，如探索消費(fèi)稅地方分享比例、房地產(chǎn)稅等穩(wěn)定地方稅種，逐步替代不可持續(xù)的土地財(cái)政；關(guān)鍵在于硬化預(yù)算約束與行政問(wèn)責(zé)，將地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制、公共服務(wù)滿(mǎn)意度等納入官員考核核心體系，抑制唯 GDP 沖動(dòng)；同時(shí)需推動(dòng)財(cái)政透明化改革，使土地出讓收支、專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付流向等公共資金使用情況，全面接受社會(huì)與人大監(jiān)督。

作為金融專(zhuān)業(yè)背景的研究者，驚嘆于財(cái)政制度對(duì)房地產(chǎn)價(jià)格、地方債務(wù)等宏觀經(jīng)濟(jì)變量的塑造力；作為即將踏入公共管理領(lǐng)域的備考者，更體悟到國(guó)家治理現(xiàn)代化的復(fù)雜性——公共政策制定需兼顧 “激勵(lì)相容”（協(xié)調(diào)央地利益）、“權(quán)責(zé)對(duì)等”（匹配事權(quán)財(cái)權(quán)）、“公共價(jià)值”（平衡效率與公平）三大原則。周飛舟教授雖未提供具體改革方案，但揭示的 “財(cái)政關(guān)系引導(dǎo)政府行為，政府行為決定治理績(jī)效” 邏輯鏈條，正是當(dāng)代公共政策實(shí)踐者需破解的時(shí)代命題。

PART 3 書(shū)屋咨詢(xún)

如果您對(duì)大外交智庫(kù)SL小書(shū)屋感興趣，歡迎聯(lián)系書(shū)屋負(fù)責(zé)人王蓋蓋（微信號(hào)：GDYT-2017），請(qǐng)務(wù)必備注清楚：書(shū)屋咨詢(xún)-實(shí)名制姓名-單位部門(mén)/學(xué)校院系所專(zhuān)業(yè)-學(xué)歷。

大外交青年智庫(kù)（簡(jiǎn)稱(chēng)“大外交智庫(kù)”）（Glory Diplomacy Youth Think-tank，Glory Diplomacy或GDYT）是一家創(chuàng)辦于2017年的以外交安全為主的綜合性戰(zhàn)略研究機(jī)構(gòu)、社會(huì)/青年智庫(kù)，總部在中國(guó)深圳，是深圳首家非官方外交安全智庫(kù)、中國(guó)首家青年智庫(kù)，創(chuàng)始人是王蓋蓋。

GDYT一直堅(jiān)持“只有修煉好內(nèi)功，才能放心去實(shí)戰(zhàn)”的發(fā)展理念，圍繞“大外交”“青年”“智庫(kù)”三大核心展開(kāi)探索與創(chuàng)新發(fā)展。

2017年，在深圳市羅湖區(qū)的一家青年驛站起步，堅(jiān)持青年原創(chuàng)與社群研討，穩(wěn)扎穩(wěn)打筑造智庫(kù)基座；

2018年，成立青年原創(chuàng)評(píng)論組（后于2022年改組為《智本青析》編輯部）并創(chuàng)辦《智本青析》電子刊至今；

2019年，在海南開(kāi)設(shè)分支機(jī)構(gòu)即海南大外交學(xué)會(huì)（GDYT HN），同年成立青年發(fā)展研究院，該院在2019年創(chuàng)辦“大外交青年發(fā)展與實(shí)踐啟航項(xiàng)目”研修班至今，在2021年創(chuàng)辦“世界青年菁英坊《早點(diǎn)知道》講座項(xiàng)目”至今；

2020年，成立應(yīng)試就業(yè)研究院并創(chuàng)辦《真題解析》付費(fèi)專(zhuān)欄；同年7月，成立外交外事涉外安全決策咨詢(xún)公司，落地深圳市寶安區(qū)，集中研究國(guó)家安全與國(guó)際安全、海外利益分析與保護(hù)、青年外交與青年發(fā)展、區(qū)域國(guó)別與國(guó)際組織、跨國(guó)公司與全球治理等事務(wù)；

2021年，成立外文編譯評(píng)議組并創(chuàng)辦《大譯編參》電子刊至今（該編輯部于2022年創(chuàng)辦《每日信報(bào)》微電子日刊），同年成立區(qū)域國(guó)別研究院（該院于2022年創(chuàng)辦《新國(guó)別簡(jiǎn)報(bào)》欄目）、啟動(dòng)中國(guó)外交風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估項(xiàng)目組；

2022年，成立世界外交數(shù)據(jù)中心、全球治理研究院（該院于2022年創(chuàng)辦《鴻士論天下》欄目）、國(guó)家安全研究院、黨的理論創(chuàng)新研究中心，并合并所有專(zhuān)訪項(xiàng)目（青坊談、最有影響力人物訪談、21世紀(jì)中國(guó)外交天團(tuán)、學(xué)人專(zhuān)訪等）整合為《與名人對(duì)話(huà)》欄目，組建“青年智庫(kù)特種部隊(duì)”全職高精尖部門(mén)（該部門(mén)于2023年創(chuàng)辦《中華內(nèi)參》內(nèi)刊）和全球范圍內(nèi)的“大中華菁英圈”（該共同體于2024年創(chuàng)辦《全球統(tǒng)戰(zhàn)》內(nèi)刊），開(kāi)啟“Smallibrary·小書(shū)屋”全球青年閱讀挑戰(zhàn)計(jì)劃（該計(jì)劃于2022年創(chuàng)辦《智庫(kù)書(shū)屋》欄目），運(yùn)營(yíng)新知太學(xué)（網(wǎng)絡(luò)）書(shū)院（該書(shū)院于2022年創(chuàng)辦《線(xiàn)上共讀》欄目）；

2023年，成立全球創(chuàng)業(yè)研究中心、全球?yàn)硡^(qū)研究院、跨國(guó)公司研究中心、海外利益研究中心、數(shù)字經(jīng)濟(jì)研究院、海洋治理研究中心、基式外交研究中心（后于2025年創(chuàng)辦《基式外交研究》電子刊），在香港開(kāi)設(shè)分支機(jī)構(gòu)“香港大外交學(xué)會(huì)（GDYT HK）”，創(chuàng)辦“華灣國(guó)際創(chuàng)業(yè)發(fā)展新菁英匯”國(guó)際人才交流平臺(tái)，創(chuàng)辦“灣山友（WSY）”戶(hù)外爬山徒步讀書(shū)研討國(guó)際精英俱樂(lè)部；

2024年，成立新型智庫(kù)研究院、企業(yè)出海研究院（整合全球創(chuàng)業(yè)研究中心、跨國(guó)公司研究中心、海外利益研究中心等三大中心于一體）、“荔林讀書(shū)會(huì)（LOC）”（整合“國(guó)關(guān)讀書(shū)會(huì)”“華灣讀書(shū)會(huì)”“灣山友讀書(shū)會(huì)”“全球4%讀書(shū)會(huì)”等四大讀書(shū)會(huì)于一體）；

2025年，成立統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)研究院、企業(yè)家精神研究中心、大外交研究院、土耳其研究中心、文化外交研究中心等研究機(jī)構(gòu)，設(shè)立上海聯(lián)絡(luò)處、廈門(mén)聯(lián)絡(luò)處、北京聯(lián)絡(luò)處、邯鄲聯(lián)絡(luò)處、英國(guó)聯(lián)絡(luò)處、韓國(guó)聯(lián)絡(luò)處、墨西哥聯(lián)絡(luò)處、西班牙聯(lián)絡(luò)處以及埃及聯(lián)絡(luò)處等海內(nèi)外聯(lián)絡(luò)處。

GDYT從2021年以來(lái)，多次舉辦全國(guó)（含全球）青年國(guó)際問(wèn)題學(xué)術(shù)研討、思想交流、政策分析與企業(yè)出海等活動(dòng)，如“國(guó)際問(wèn)題研究型青年智庫(kù)發(fā)展模式探索論壇”、“新型國(guó)際問(wèn)題青年智庫(kù)建設(shè)與發(fā)展論壇”、“國(guó)際關(guān)系青年辯論賽”、“國(guó)際關(guān)系青年辯論賽最佳辯手論壇”、“世界青年菁英坊《早點(diǎn)知道》系列講座”、“國(guó)際問(wèn)題/區(qū)域國(guó)別學(xué)術(shù)研討會(huì)（GDYT·ISAS）”系列活動(dòng)、“《與名人對(duì)話(huà)》系列采訪活動(dòng)”、“《鴻士論天下》系列講座活動(dòng)”、“新時(shí)代中國(guó)國(guó)際戰(zhàn)略高端論壇與菁英論壇”、“華灣國(guó)際創(chuàng)業(yè)發(fā)展新菁英匯”系列活動(dòng)、“GDYT與國(guó)際知名學(xué)者對(duì)話(huà)”、“灣山友俱樂(lè)部粵港澳國(guó)際精英戶(hù)外實(shí)踐交流”系列活動(dòng)、“荔林讀書(shū)會(huì)”國(guó)際前沿思想沙龍等等。

自創(chuàng)辦以來(lái)，GDYT一直致力于“讓壹億中國(guó)大外交青年智慧與方案被全球看見(jiàn)”，聚集全球各地有志青年為實(shí)現(xiàn)個(gè)人、企業(yè)、社會(huì)、國(guó)家和世界和平發(fā)展而奮斗，至2021年底，已發(fā)展成集專(zhuān)家顧問(wèn)、研究員（含高級(jí)）、特約研究員（含高級(jí)）、助理研究員、編譯評(píng)議員、時(shí)政評(píng)論員、實(shí)習(xí)生、志愿者等全方位國(guó)際人才體系（200人）的樣本標(biāo)桿青年智庫(kù)，聚焦中國(guó)與全球大外交領(lǐng)域青年的原創(chuàng)方案、發(fā)展計(jì)劃和外交延伸等助力與服務(wù)，在“對(duì)照全球外交發(fā)展、對(duì)接世界高端智庫(kù)、對(duì)比新型平臺(tái)建設(shè)”的三原則指導(dǎo)下，為中國(guó)的外交與安全發(fā)展貢獻(xiàn)青年力量和方案，為中央及地方政府部門(mén)提供內(nèi)參、為企業(yè)國(guó)內(nèi)外發(fā)展提供商業(yè)咨詢(xún)、為國(guó)際問(wèn)題智庫(kù)建設(shè)提供調(diào)研路徑、為非政府組織及個(gè)人提供咨詢(xún)等服務(wù)，被海內(nèi)外青年譽(yù)為現(xiàn)代智囊的“青年精英大腦集中營(yíng)、集散地”，是全球新型外交青年智庫(kù)的開(kāi)創(chuàng)者和代言人！