BOT項(xiàng)目協(xié)議糾紛：行政機(jī)關(guān)付費(fèi)不足，企業(yè)怎么依法救濟(jì)？

近年來(lái)，隨著我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不斷推進(jìn)，政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式、特許經(jīng)營(yíng)及BOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交）項(xiàng)目在全國(guó)范圍內(nèi)廣泛開(kāi)展。然而，在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，不少民營(yíng)企業(yè)在參與這類項(xiàng)目時(shí)遭遇了“成本倒掛”的困境——即行政機(jī)關(guān)支付的服務(wù)費(fèi)用遠(yuǎn)低于項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)營(yíng)成本，導(dǎo)致企業(yè)長(zhǎng)期虧損、難以為繼。近日，楹庭政企糾紛律師團(tuán)隊(duì)接待了多家BOT項(xiàng)目企業(yè)，其中來(lái)自天津的污水處理企業(yè)負(fù)責(zé)人，其案例極具代表性，也暴露出當(dāng)前PPP實(shí)踐中亟待解決的核心問(wèn)題。

該企業(yè)于2013年通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式，中標(biāo)天津市某區(qū)的污水處理項(xiàng)目，承擔(dān)市政生活污水和部分工業(yè)廢水的處理任務(wù)。該項(xiàng)目屬于典型的BOT模式，即由企業(yè)投資建設(shè)并負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)一定年限后移交政府。在項(xiàng)目前期論證階段，經(jīng)過(guò)可行性研究報(bào)告、物有所值評(píng)價(jià)、實(shí)施方案評(píng)審等多輪程序，各方一致認(rèn)定項(xiàng)目的單位處理成本應(yīng)在每噸3元以上，初步協(xié)商的政府付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為3.34元/噸。

但令人匪夷所思的是，在正式簽訂合同時(shí)，地方主管部門卻提出：“你這個(gè)項(xiàng)目2.4元做不做？不做就退出?！泵鎸?duì)如此壓價(jià)，企業(yè)陷入兩難境地。因?yàn)樵陂L(zhǎng)達(dá)一至兩年的談判與籌備期間，相關(guān)部門已要求企業(yè)先行啟動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)，并投入數(shù)千萬(wàn)元資金用于征地、設(shè)備采購(gòu)和土建施工。若此時(shí)選擇退出，前期投入將血本無(wú)歸。迫于無(wú)奈，企業(yè)只得接受這一明顯低于成本的價(jià)格。

更嚴(yán)重的是，所謂2.4元中還包括七毛多的“空轉(zhuǎn)費(fèi)”（即未實(shí)際處理水量時(shí)的補(bǔ)償），實(shí)際可收取的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用僅為1.7元左右，連基本電費(fèi)、藥劑費(fèi)、人工成本都無(wú)法覆蓋。十年來(lái)，企業(yè)多次向地方相關(guān)部門申請(qǐng)調(diào)整價(jià)格、修改合同，均被以“契約精神”“財(cái)政困難”等理由拒絕。如今，企業(yè)已瀕臨破產(chǎn)邊緣，而污水處理質(zhì)量也因資金短缺而難以保障。

這不禁引發(fā)深思：這樣的PPP項(xiàng)目還能持續(xù)嗎？這種讓社會(huì)資本長(zhǎng)期虧本運(yùn)行的模式，符合相關(guān)文件的導(dǎo)向嗎？

答案顯然是否定的。根據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》以及國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目合同指南》，PPP項(xiàng)目的核心原則之一就是“合理回報(bào)”。也就是說(shuō)，社會(huì)資本參與公共事業(yè)，不是來(lái)做慈善的，而是要在承擔(dān)公共服務(wù)責(zé)任的同時(shí)，獲得與其風(fēng)險(xiǎn)相匹配的合法收益。如果項(xiàng)目從一開(kāi)始就注定虧損，且非因企業(yè)自身管理不善所致，那么這種安排本身就違背了PPP制度設(shè)計(jì)的初衷。

事實(shí)上，全球范圍內(nèi)成熟的PPP模式都強(qiáng)調(diào)對(duì)私人資本的激勵(lì)機(jī)制。行政機(jī)關(guān)之所以引入民間資本，正是因?yàn)樨?cái)政資金有限，無(wú)法獨(dú)自承擔(dān)大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施的投資壓力。修一條高速公路動(dòng)輒幾十億甚至上百億元，若全靠地方財(cái)政支出，不僅會(huì)擠占教育、醫(yī)療、社保等民生領(lǐng)域的資金，還可能導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)累積。因此，通過(guò)PPP模式吸引社會(huì)資金參與，既能緩解財(cái)政壓力，又能提升項(xiàng)目效率和服務(wù)質(zhì)量。但前提是，必須建立公平合理的利益分配機(jī)制。

值得注意的是，許多地方主管部門及其法律顧問(wèn)仍存在嚴(yán)重的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。他們往往用“民事合同思維”看待PPP協(xié)議，認(rèn)為“簽了字就得履行到底”，強(qiáng)調(diào)所謂的“契約精神”。然而，PPP合同本質(zhì)上是行政協(xié)議，而非普通民事合同。最高人民法院在多個(gè)司法解釋和判例中明確指出：審理行政協(xié)議案件，應(yīng)優(yōu)先適用行政法律、法規(guī)和原則；只有在行政法無(wú)明確規(guī)定時(shí)，才可謹(jǐn)慎參照民法典的相關(guān)規(guī)定。

這意味著，當(dāng)出現(xiàn)情勢(shì)變更、成本顯著上升或定價(jià)嚴(yán)重偏離成本等情況時(shí)，企業(yè)有權(quán)依法請(qǐng)求變更或解除合同?！缎姓V訟法》及相關(guān)司法解釋均承認(rèn)行政機(jī)關(guān)在特定條件下負(fù)有“依法履約、適時(shí)調(diào)整”的法定職責(zé)。若行政機(jī)關(guān)拒不調(diào)整明顯不合理的價(jià)格條款，實(shí)質(zhì)上構(gòu)成不履行法定職責(zé)，屬于違法行為。

回到天津這家污水處理企業(yè)的案例，其遭遇并非孤例。在全國(guó)多地，類似情況屢見(jiàn)不鮮：垃圾焚燒發(fā)電廠因補(bǔ)貼不到位而停運(yùn)，供水企業(yè)因水價(jià)多年未調(diào)而裁員降質(zhì)，供熱公司因煤價(jià)上漲卻無(wú)法提價(jià)而虧損……這些問(wèn)題的背后，是部分地方對(duì)PPP本質(zhì)理解偏差、對(duì)民營(yíng)資本權(quán)益缺乏尊重的表現(xiàn)。

那么，遇到此類問(wèn)題的企業(yè)該如何應(yīng)對(duì)？

首先，應(yīng)系統(tǒng)梳理項(xiàng)目全過(guò)程文件，包括招標(biāo)文件、可行性報(bào)告、物有所值評(píng)估、專家評(píng)審意見(jiàn)、合同文本等，證明當(dāng)初的成本測(cè)算與當(dāng)前支付標(biāo)準(zhǔn)之間存在巨大差距。
其次，收集運(yùn)營(yíng)期間的成本數(shù)據(jù)，如電費(fèi)、藥劑費(fèi)、人工、折舊、融資成本等，形成完整的財(cái)務(wù)證據(jù)鏈，證明企業(yè)在無(wú)過(guò)錯(cuò)情況下長(zhǎng)期虧損。

再次，依據(jù)《行政協(xié)議司法解釋》第十四條等規(guī)定，向主管部門正式提出書(shū)面申請(qǐng)，要求依據(jù)情勢(shì)變更原則調(diào)整服務(wù)價(jià)格或補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。若遭拒絕，可依法提起行政訴訟，請(qǐng)求法院判令政府履行調(diào)整義務(wù)。

總之，PPP是一項(xiàng)需要企業(yè)和行政機(jī)關(guān)雙方誠(chéng)信合作、動(dòng)態(tài)調(diào)整的長(zhǎng)期制度安排。只有真正保障社會(huì)資本的合理回報(bào)，才能實(shí)現(xiàn)“政府省心、企業(yè)安心、百姓放心”的多贏局面。