自愿有償退出宅基地的改革試點，為什么是重慶和通州？

“一項持續18年的“宅基地入市”實踐”

“進城了，老家村里的宅基地荒置，可以賣出去嗎？”

“土地是農民的保障。如果農民賣地了，后期生活如何保障？”

關于農村宅基地使用權能不能賣，一直是近年土地改革的爭議熱點。

近日，國務院批復同意北京城市副中心、蘇南重點城市、杭甬溫等10個要素市場化配置綜合改革試點。上述試點實施方案，均從技術、資本、土地、人力、數據等要素配置進一步做出市場化布局。

在土地要素市場化配置中，重慶、通州兩地都提到“探索進城落戶農民自愿有償退出宅基地”。

上海易居房地產研究院副院長嚴躍進對時代周報記者指出，通州作為北京城市副中心，承擔疏解非首都功能、推進城鄉一體化發展的重任，相關產業導入速度較快，對宅基地退出有迫切需求，“這自然就需要有一個更為靈活的建設用地空間，亦需要全面統籌有關資源”。

重慶在該領域已有實際動作落地。2008年末，重慶提出農民自愿將閑置宅基地等復墾，經土地管理部門嚴格驗收后產生指標，再以票據的形式，通過土地交易所公開拍賣。

“農民在外邊務工十年，已經不回老家，老家的房子即使賣掉，也只能賣兩三萬。但是把房子拆了，復墾為耕地，地票倒能賣十幾二十萬。”重慶市原市長黃奇帆在推出此項制度時表示，“這是城市建設用地增加、農村建設用地減少的過程，有助于農民致富的過程。”

時代周報記者梳理發現，過去十幾年，地票制度不僅保障了耕地面積，在重慶快速擴張時期提供了足量的建設用地指標，還顯化了相關農村農民的土地收益。

土地要素改革的背景下，農村宅基地如何探索更合理配置、實現有效收益？作為農村宅基地入市的典型，實施了18年的重慶地票制度又提供了哪些啟發和經驗？

十試點布局農地入市

推動要素市場化配置，是建設全國統一大市場的重要環節。

國家發展改革委副主任李春臨在近日舉行的國務院政策例行吹風會上指出，改革開放以來，中國絕大部分商品和服務都已實現了市場定價、自由流動，但要素市場體系建設相對滯后，發育還不充分，不利于發揮市場在資源配置中的決定性作用。

他指出，此次改革試點的意義是，一方面，圍繞當前要素市場領域的重點難點問題，發揮試點地區的先行先試和示范探路作用，為要素市場化改革探索可復制、可推廣的經驗奠定基礎；另一方面，通過改革試點為地方賦能，加強對經濟發展優勢地區的要素保障，激發經濟發展內生動力和創新活力，打造全國高質量發展的重要動力源。

時代周報記者梳理發現，在前述試點實施方案的要素排序上，土地要素排在第二位，可見其重要性。

中央財經大學經濟學院副教授路乾對時代周報記者指出，目前土地要素配置過程中存在明顯計劃性，已經不適應當下經濟社會的發展。

比如，現行建設用地指標實施規劃計劃配置，難以精準匹配地方需求。在發展快的地方，無法滿足城市發展的需要；在發展慢的地方，大量配置的開發區致使土地閑置，同時限制了農村發展權益。

他調研發現，在珠三角和長三角地區，不少農村因毗鄰大城市具備發展旅游業和工業的潛力，但村子負責人經常面臨的問題是，沒有足夠的建設用地指標。但是在部分經濟欠發達地區、人口流出地，卻有大量建設用地指標盈余，應進一步推進建設用地指標跨地區流轉。

回到前述試點實施方案。時代周報記者梳理發現，十個試點在土地要素改革布局中，具體到農地方面，均提及推進農村集體經營性建設用地入市，6個試點提到探索出租、入股、合作等方式盤活利用閑置農房的有效路徑。

其中，北京通州、重慶兩試點均提到“探索自愿有償退出宅基地”。

圖源：圖蟲創意

2019年修訂的《中華人民共和國土地管理法》，將原本“不得用于農業建設”的集體土地調整為“可入市”。近年，關于農業用地入市的探索步步推進，農村集體經營性建設用地出讓使用權、用于開展工商業的事例比比皆是。但在宅基地方面，目前主要停留在租賃和使用權的同村流轉。

這是因為一段時間以來，“農民賣掉宅基地使用權后生活保障成疑”“個人惡意囤地”等問題被廣泛討論和引起擔憂。與此同時，即使允許宅基地入市，在實施層面上還有交易價格機制設置、村集體成員的收入分配劃定等復雜工作待做。

國家高端智庫CDI資深研究員宋丁對時代周報記者指出，在集體建設用地可入市的背景下，相當一部分農村土地已經通過旅游、養老產業等模式進入市場。“這個‘進入’是很謹慎的。首先要嚴守18億畝耕地的紅線；其次，外村人尤其是城鎮居民對宅基地使用權的交易不受法律保護。”

作為探索農民自愿有償退出宅基地的兩個試點，在前述實施方案中，通州的表述為“探索進城落戶農民依法自愿有償退出宅基地的具體辦法”，重慶則為“探索進城落戶農民自愿有償退出宅基地使用權的具體辦法”。

值得注意的是，比起“推進農村集體經營性建設用地入市”的表述，實施方案關于農村宅基地方面的表述更加審慎，不僅沒有使用“入市”一詞，而且皆強調“進城落戶農民”“自愿”。

嚴躍進告訴時代周報記者，現階段對于宅基地的政策，主要就是指允許農民退出此類土地，當然也會包括上面的房屋。這種一般是指考慮到農民已經進城了，所以允許有一個渠道讓農民退出，進而獲得現金補償。但這種屬于自愿的，農民即便進城，也可以不退宅基地。

一項持續18年的“宅基地入市”實踐

作為農民自愿有償退出宅基地的一項長期實踐，重慶“地票”制度已經落地十余年。

2008年，經國務院授權、自然資源部（原國土資源部）指導，重慶首創“地票”制度，設立全國首個農村土地交易所。

所謂“地票”，是農村集體建設用地經過復墾為耕地，并經土地管理部門嚴格驗收后，所產生的用于全市范圍內城鎮建設的用地指標憑證，拿到土交所面向社會公開交易。

相較全國層面征地不完全補償模式，即按照被征土地的原用途進行補償。地票制度引入市場交易機制，顯化了農村土地資產價值。

“地票”落地重慶的前一年，即2007年，國務院批準重慶成為全國首個統籌城鄉綜合配套改革試驗區，鼓勵重慶在戶籍制度、土地制度、社會保障等重點領域改革，探索農村居民平等享受城市權利的路徑。

這也被認為是，“地票”作為一項具有突破性質的土地改革政策，率先落地重慶的一大原因。

重慶 圖源：圖蟲創意

路乾在重慶“地票”調研報告中提到，從“地票”價款和各方分配看，價款長期穩定在20萬元/畝左右，其中3.7萬元作為復墾經費，每畝的凈收益大約在16萬元左右。

路乾提到，從買賣雙方畫像和交易體量來看，地票的供應方主要是渝東北、渝東南等貧困山區的農民，購買方主要是重慶市中心城區的平臺公司。2016年實施的重慶《地票管理辦法》，從法律上要求全市經營性建設用地必須使用地票。

所以，重慶“地票”可以理解為，在彼時城市化發展迅猛以及當時的土地制度背景下，結合行政和市場力量，把城鎮化過程中的土地紅利部分轉移到農村、農民手上。

整體來看，路乾認為，重慶“地票”制度為欠發達地區的農戶宅基地退出提供資金，為村集體提供發展資金，為鄉鎮政府提供工作經費，為發達地區提供發展空間。一舉多得，有必要在全國推廣。

黃奇帆也曾計算過，我國大約有3億農民工，他們在城市工作、生活，城市要為其匹配用地，而留在農村的土地又無法退出，這種城鄉“兩頭占地”估算會增加1億畝左右耕地，這是我國耕地總量只減不增的重要原因。

而破解這個難題，靠的就是制度創新，而重慶經驗一旦成功，將有助于破解我國城鎮化遭遇的“土地困局”。

今年以來，多個部委也明確將存量閑置地塊優先納入收儲計劃。不少地塊的規劃條件已不適應新形勢，需要通過調規來優化土地利用。

自然資源部自然資源開發利用司司長孔維東在前述吹風會上提到，開展要素市場化配置綜合改革試點，其中一項重要任務就是在原有工作基礎上繼續深化實踐探索，不斷提高土地要素市場化配置水平。包括鼓勵采取市場化方式盤活存量閑置土地，進一步提高土地節約集約利用水平。

對此，路乾建議，在此背景下，重慶繼續探索“農民自愿有償退出宅基地”，其中一個重要抓手是打開“地票”需求，如對接東南沿海發達省份，與仍有擴大發展需求的地區進行建設用地指標交易。而在二、三產發達的地區，其耕地指標通過地票置換，也可以保證耕地總面積不受影響。

他進一步提到，類似“地票”等建設用地指標跨區域流轉，可以更大范圍、更大體量的在東南沿海和中西部地區開展，這在本質上也可以理解為發達省份對欠發達地區的轉移支付，“而且這種轉移支付不是落在一些政府和企業的大型項目，是落到具體的農村和農民手上的”。

宅基地入市之辯

將農村宅基地復墾產生建設用地指標進行流轉之外，農村宅基地使用權是否應當進一步擴大交易范圍，打開更多流轉渠道和交易對象，是近年熱議的土改話題之一。

一方面，城市化進程中農村人口持續流出，農村宅基地閑置現象頗為普遍，以2016年為例，我國城鎮化率為57.35%，預計到2030年達到70%左右，意即這個時間段大約有2億農民進城。目前城市居民人均住房、公共基礎設施、工礦倉儲等建設用地大約人均100平方米，而農村居民為200-300平方米。

因此一個農民進城，理論上可以節約150平方米的建設用地，農民進城之后，閑置的宅基地在市場上也存在需求，比如城市近郊農村，不乏投資者有購買宅基地建房對外租賃或開民宿的需求，也有在“歸園田居”的期待之下，部分都市人群將目光放至城市遠郊或自然風景優越的農村地區。

比如前文提到的通州，憑借地理優勢，通州鄉村吸引了想擁有小院生活的北京居民。專門從事京郊小院租賃的孟先生告訴時代周報記者，其接待的客群大都是北京市里過來的，他手頭的小院可年付也可長租，年租金1.5萬-6萬元不等。

時代周報記者看到，社交媒體上，類似京郊小院租售動態下，既有問價者，也不乏對使用權交易的咨詢。時代周報記者以買家身份咨詢一位在社媒“出售”通州自家鄉村小院的村民，對方稱130萬元可租賃20年，到期續付即可續租，且標注“若拆遷歸于承租人”。

不止通州，在大城市周邊以及少數自然風光優越的地區，這種對宅基地的市場需求長期存在。不過，廣西小宇律師事務所律師郭乃華對時代周報記者指出，目前農村宅基地使用權僅限于同村流轉，外地人如果想購買，只能私下簽訂合同，后期若遇拆遷或賣方走司法途徑拿回，買方不受法律保護。

宋丁表示，在土地要素改革的背景下，“宅基地僅在同村買賣也是現階段的事情，到時候無論國有土地還是集體土地，使用權面向個人放開買賣都是個趨勢，不過前提是把價格機制和相關制度設計好”。

嚴躍進認為，對于相關擔憂，一個長期應對方案是建設保障體系。對于自愿退出宅基地的人群，加強職業技能培訓，提高其就業能力，促進其向非農產業轉移；又如通過相關農村養老和醫療保障制度，確保農民退出宅基地后能享受與城鎮居民同等的公共服務。