IPP全球智庫縱覽｜特朗普與巴西的碰撞軌跡：美國政策如何為中國的戰略鋪路并重塑拉丁美洲格局

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導語：

2025年9月2日，《外交事務》（Foreign Affairs）刊登了哈佛大學研究學者、巴西前戰略事務特別秘書侯賽因·卡魯特（Hussein Kalout）關于美國對巴西政策走向的深度分析。文章梳理了特朗普政府通過提高對巴西商品關稅，對巴西高院法官撤簽證等一系列舉措，意在通過經貿與法律手段干預巴西內政、影響明年（2026年10月）選舉格局。

作者認為，美國此舉非但未能迫使巴西屈服，反而激化了巴國內的反美情緒，推動巴西加速轉向中國，在能源、基建、農業等關鍵領域深化合作。更值得注意的是，美方的強硬手段破壞了自身公信力，客觀上為中國在拉美拓展經濟與戰略影響力創造空間。作為分析美國對拉美政策失敗及中巴關系走向的重要案例，該文可為中國把握地區格局變動、深化與巴西及“全球南方”國家的合作提供戰略參考。

圖源：Foreign Affairs

本文作者：侯賽因-卡魯特（Hussein Kalout），哈佛大學研究學者，也是巴西國際關系中心國際顧問委員會成員。2016年至2018年，他擔任巴西戰略事務特別秘書。

四月，當唐納德·特朗普宣布對數十個國家征收“解放日”關稅時，巴西大體上未受嚴重影響。巴西對美國的出口商品需繳納10%的基準稅率，因此并未受到美國對若干盟國商品施加的那類毀滅性關稅的影響。

然而，七月下旬，特朗普宣布巴西出口商品現在將面臨50%的關稅，這是美國在世界各地所實施的最高稅率之一。此舉使得美國與拉美最大經濟體之間爆發貿易戰的可能性顯著增加。這也表明，特朗普愿意利用關稅不僅是為了迫使對方達成更有利的貿易協議或平衡貿易逆差，更是將其作為影響他國國內政治的工具。

白宮在宣布新稅率時聲稱，“巴西對前總統雅伊爾·博索納羅（Jair Bolsonaro）出于政治動機的迫害、恐嚇、騷擾、審查和起訴”——這位特朗普的盟友因其2022年競選連任失敗后策劃叛亂而受審——構成了“嚴重侵犯人權的行為，破壞了巴西的法治”。

7月9日，特朗普致信盧拉，威脅將對進口自巴西的產品征收50%的關稅。圖源：路透社

美國已撤銷巴西聯邦最高法院（Supreme Federal Court）11位法官中的八位的簽證，并根據《全球馬格尼茨基法》對負責審理博爾索納羅案件的法官亞歷山大·德·莫賴斯（Alexandre de Moraes）實施經濟制裁。（該前總統的審判將于周二開庭。）這些舉措是針對該法院在起訴博爾索納羅及其支持者、指控其參與選后未遂政變中所扮演核心角色的回應。

這些舉措構成了對巴西民主制度合法性的公然攻擊。巴西政府將這些行動連同新關稅視為對其主權的嚴重侵犯，并認為這是在計劃于2026年10月舉行的選舉之前，蓄意試圖削弱擊敗了博索納羅的現任總統路易斯·伊納西奧·盧拉·達席爾瓦（Luiz Inácio Lula da Silva）的地位。

在與這一擁有逾兩百年外交與經貿合作歷史的友邦之間，華盛頓已經破壞了他作為一個可靠合作伙伴的信譽。這些措施非但沒有促進美國（或特朗普）的利益，反而在巴西引發了強烈反彈。民意調查顯示，大多數巴西人不贊成特朗普的行動，這些行動有助于削弱對博索納羅的支持，削弱巴西右翼經濟集團意識形態的一致性，并疏遠部分商業精英。其結果是，即使是曾經急于附和華盛頓的保守派勢力，現在也更傾向于支持巴西政府多元化經濟伙伴關系、減少對美國依賴的戰略。

美國越是試圖削弱巴西的主權并破壞其民主制度——包括以隱性方式鼓吹政權更替——就越是為中國創造了地緣政治空間，以擴大其在該國本已相當可觀的影響力。北京通過投資能源、農業與食品安全、國防、先進技術、汽車制造、聯合衛星計劃以及港口等戰略性基礎設施等關鍵領域，持續深化其在巴西的存在。最值得注意的是，中國正在巴西建設一條雄心勃勃的連接大西洋和太平洋的跨洲鐵路。這些事態發展不僅削弱了美國在巴西的地位，也重塑了更廣泛的區域力量平衡。

在許多巴西決策者看來，這種局面令人不滿，因為它阻礙了他們長期期望的多極世界秩序的形成。巴西原本希望既能在與美國及其傳統競爭對手之間保持平衡，又能在所謂的全球南方國家中拓展聯系；但現在卻被迫走向一種二元選擇：要么完全向華盛頓靠攏，要么完全向北京靠攏。面對來自華盛頓日益增長的威脅，巴西政府最終可能會得出結論，其選擇遠比預期的更為嚴峻。

由中車長春軌道客車股份有限公司制造的城際列車停靠在巴西里約熱內盧中央車站。圖源：新華社

只能同甘不能共苦的朋友

數十年來，巴西與美國之間積極且富有成效的關系建立在共同利益與信任的基礎之上，這進而支撐了地區穩定。例如，在第二次世界大戰期間，巴西與美國結盟，并允許其在該國東北部建設空軍基地，以換取經濟援助和工業發展——這是西半球防御戰略的一個奠基性時刻。近年，兩國在區域安全與打擊非法毒品貿易方面亦有密切合作，尤其通過2010年的《美巴防務合作協議》，深化了兩國安全力量間的制度聯系。如今，雙邊貿易既反映了兩國關系的深度，也暴露出其不對稱性：在過去十年里，美國對巴西保持了約4000億美元的貿易順差，這突顯了美國的結構性優勢。

但這并不意味著雙方間不存在分歧或緊張，尤其是在巴西尋求更具自主性的外交政策時。巴西在全球南方中的領導地位，特別是在盧拉第一任期（2003–2011）及其繼任者迪爾瑪·羅塞夫（2011–2016）時期，常與美國的優先事項發生沖突。

華盛頓認為存在若干戰略錯位：巴西在2003年直言不諱地反對美國入侵伊拉克；其在2009年創建金磚國家集團（BRICS）——一個不斷發展壯大、全球影響力日益增強的政府間組織中的核心作用；以及其在2010年與土耳其共同斡旋與伊朗達成核協議的努力（該協議后來被奧巴馬政府邊緣化，轉而與聯合國安理會五常加德國進行談判）。最近，美國對巴西與中國日益緊密的聯系表示擔憂，這種聯系自博索納羅敗選以來不斷深化，而博索納羅曾刻意讓巴西疏遠中國。

巴西當前外交政策調整的核心源于一種信念，即認為由美國領導的二戰后秩序正處于衰落狀態。巴西政府日益將多極世界的崛起——由多個大國以及全球南方日益增長的自信所驅動——視為一種必然趨勢和機遇。在此范式下，巴西渴望幫助引領全球治理與發展的軌跡。

這解釋了其為何努力與美國及其他傳統西方列強軌道之外的國家建立戰略伙伴關系，并愈加重視全球南方國家間的直接合作。巴西主要通過金磚國家（BRICS）推進后者（南南合作），該機制已成為其外交政策的重要結構性要素。即使是先前對該集團持懷疑態度的巴西人士，現在也將其視為推進國家利益不可或缺的平臺。其框架發揮了重要作用，例如，促進了巴西與印度之間的聯合安全努力；促成了新開發銀行的建立，該銀行為巴西及其他新興市場的基礎設施和發展項目提供融資；并協調各方努力減少成員國對美元的依賴。

盡管如此，巴西并無意徹底撇開美國。兩國歷來在包括區域穩定在內的若干目標上保持共同優先項。作為拉美最具影響力的政治人物，盧拉仍對與華盛頓重啟貿易談判持開放態度。然而，特朗普的行事風格可能阻礙雙方達成共識。作為一名外交上的務實主義者，盧拉歷來表明：只要對話以誠信為本、建立在相互尊重之上，他愿意作出讓步；但對脅迫性手段、以交易為導向的外交或單邊強加的做法——這些正是特朗普外交的典型——他則較為排斥。

巴西總統盧拉近日表示，巴西正考慮對美采取貿易報復措施，并已請求世界貿易組織協助解決爭端。圖源：新華社

當巴西拒絕配合美國的戰略優先事項時——無論是在移民、氣候外交、農產品貿易、商業還是多邊治理改革方面——主權問題就變得尤為尖銳。對巴西而言，展現自主的國際身份對其渴望在全球南方發揮領導作用至關重要。

然而，這一抱負日益受到多極秩序現實的考驗：隨著更多大國爭奪影響力，巴西必須在維護自主權、維持與美國的合作以及避免過度依賴任何單一伙伴（無論中國還是其他國家）之間，在日益狹窄的空間中謹慎前行。這一新興體系的流動性使得實現這些目標既更為緊迫，也更為艱難。

迅速反目為敵

現在華盛頓似乎熱衷于炫耀其不對稱實力。核心問題在于，特朗普使用關稅和制裁是為了在與巴西的實質性貿易談判中榨取讓步，還是僅僅只為了促成巴西的政權更迭。白宮發出的信號傾向于后者；另一佐證是美國對巴西存在貿易順差——按理這本應使巴西免受特朗普的關稅打擊。

特朗普的親信圈越來越將巴西視為對美國在拉美主導地位的威脅，理由是巴西與中國的合作關系不斷加深。而巴西利亞的許多人，包括盧拉最核心的圈子在內，認為華盛頓施壓意在扭轉巴西國內政治平衡，使其有利于反對派，希望未來的保守派政府能堅定地使巴西重新配合美國在對華政策、地區安全和貿易問題上的議程。對特朗普而言，盧拉是不可靠的伙伴：過于獨立、過于投入于全球南方國家間的合作、且不愿無條件接受美國的戰略優先項；而似乎愿意向白宮作出無限讓步的博索納羅則被視為理想的替代者。

但特朗普的戰略很可能適得其反。迄今為止的民意調查顯示，盧拉受益于典型的受外部制裁國家會出現的“旗幟效應”（即國內團結應對對外危機）。

此外，巴西任何未來的右翼政府都不太可能從根本上將該國的外交政策轉向親美。巴西與中國的經濟關系現已具有結構性。即使是巴西內陸地區長期作為博索納羅票倉的農業企業利益集團，也認識到巴西不能簡單地疏遠中國。因此，特朗普誤判了巴西的政治格局：他假定外部壓力會削弱盧拉，卻忽視了巴西與中國之間的經濟相互依存以及選民的務實態度，這些因素都會約束任何急劇轉向親華盛頓的外交政策調整。

“旗幟效應”可能會隨著時間的推移而逐漸消退。但鑒于巴西如今對美國的依賴程度遠低于30年前，政府或許能夠削弱華盛頓壓力運動的影響，并在2026年10月大選時保持相當強勁的經濟——這一結果實際上將保證盧拉再次當選。美國若要真正迫使巴西屈服，就需要對巴西金融體系實施嚴厲制裁。然而，此類措施幾乎必定會引發對盧拉更強烈的政治支持浪潮。在巴西問題上，特朗普似乎作繭自縛。

華盛頓已經破壞了其作為可靠合作伙伴的信譽

七月份實施的針對巴西聯邦最高法院成員的制裁尤其具有煽動性。除了博索納羅的核心支持者和少數幾位州長外，巴西幾乎所有主要政治力量都嚴厲批評了這一舉動。這些群體將制裁和關稅視為被武器化用于地緣政治目的的本屬合法的工具——并且是對巴西民主完整性的直接侮辱。特朗普為博索納羅恢復名譽的企圖也與巴西的主流政治情緒不合拍。

博索納羅及其子愛德華多（一直在華盛頓積極游說反對巴西）均被盧拉的支持者打上叛國者的標簽。甚至一些右翼政黨也謹慎地與這位失勢的前總統保持距離。此外，曾經構成巴西保守聯盟骨干的關鍵部門——包括農業企業、能源、國防工業和制造業——已對特朗普干涉巴西內政及其保護主義貿易政策日益感到失望，這些政策削弱了它們的出口競爭力和供應鏈準入。

盡管巴西利亞與華盛頓之間仍存在潛在的合作空間，但盧拉與特朗普的政治議程在根本上互為對立，雙方在2026年巴西大選前實現和解的可能性微乎其微。盧拉幾乎沒有動機向華盛頓的經濟與法律壓力屈服。退讓會損害他捍衛國家主權的敘事，并消耗其政治資本，特別是在構成其核心基礎的進步派與民族主義群體中。實際上，抵抗美國壓力使盧拉能夠繼續鞏固國內支持，并強化巴西在全球南方的領導地位。即便巴西提供戰略性讓步——例如給予美國稀土資源的優先獲取權——也幾乎沒有跡象表明華盛頓會因此退讓。

巴西方面則依據新頒布的《經濟互惠法》啟動了正式的反制程序。盧拉已授權該國貿易機構——外貿委員會（CAMEX）評估美國的措施，之后政府將考慮采取對等的單邊關稅。CAMEX需在九月下旬前提交其評估結果。

此外，巴西正在采取措施抵消特朗普壓力運動的影響——例如，為食品計劃或國家儲備購買受美國關稅針對的本地產品，如阿薩伊漿果、椰汁和蜂蜜。與此同時，曾批評通過使用美元將貿易政治化的財政部長費爾南多·哈達德（Fernando Haddad）已示意巴西可能通過美國法院對這些關稅提出挑戰。巴西也尋求加強其與其他貿易伙伴的關系。最近，加拿大貿易部長在正式訪問巴西利亞期間宣布，其國家計劃與南方共同市場（南美貿易集團，巴西是其成員）簽署一項雙邊協議。

新的聯結

特朗普的做法正在侵蝕美國的軟實力與全球合法性，同時通過削弱曾維系美國主導地位的制度性架構，反而助長包括中國在內的競爭對手的勢力。換言之，這一策略正加速巴西希望參與引導的多極化秩序的到來。當巴西外交精英目睹特朗普對其他傳統美盟（包括澳大利亞、加拿大、日本與歐洲）采取對抗姿態時，這進一步強化了他們的判斷：華盛頓在中期內無法為巴西提供一個可行、可靠的伙伴關系。事實上，巴西外交圈內越來越普遍的共識是：即使特朗普在2029年任期結束之后，美國仍可能是一個不可靠的伙伴——這種狀況可能持續到下一個十年甚至更久。

因此，巴西與中國的關系幾乎必將變得更加強勁。巴西政府正積極嘗試使該國出口市場多元化。作為對美國對巴西商品加征關稅的回應，中國已表態擬擴大對巴西關鍵商品（如咖啡、肉類和谷物）的進口，這標志著貿易關系上的戰略性重新調整。巴西右翼領導層中越來越多的人現在將中國視為比美國更穩定、更務實的長期經貿伙伴。私營部門也持同樣看法，并正向政府施壓，要求給予中國企業更大進入巴西市場的準入空間。

佩森港年貨物吞吐量約2000萬噸。自該港口4月開通一條直航中國的新航線以來，中巴物流時長大幅縮短。圖源：新華社

關鍵在于，巴西的外交政策一貫避免采取明確的反美或反西方姿態。相反，巴西傾向于一種多方向的外交方式，其基礎是自主性、實用主義以及與多元全球行為體進行建設性接觸的原則。對巴西而言，中國是不可或缺的戰略伙伴，但即便在近期遭受侵擾之后，美國仍然是一個不可替代的全球力量。因此，巴西并不認為在中國與美國之間“非此即彼”的選擇既可行也可取。然而，特朗普政府日益對抗性與脅迫性的立場已動搖了巴西的外交衡量，加速了其向中國的地緣政治傾斜。

若這種傾向變為常態，其影響將深遠。就經濟層面而言，貿易與投資關系的深化將鞏固中國作為巴西主要外部伙伴的地位，使中國企業在戰略性行業中扎根。就地緣政治而言，這將使巴西更難充當全球南方與西方國家之間的橋梁，限制其追求多極化的抱負并縮窄其外交靈活性。

上述情形已出現在2026年選舉前的政治辯論中：反對派警示對華“過度依賴”，而政府支持者則將多元化闡釋為在大國競爭時代捍衛國家主權的必要之舉。然而，推進這種多元化可能并不容易。特朗普的持續強硬可能把巴西決策者置于他們不愿處于的位置——一個不得不被迫作出選擇的境地。

編譯｜黃洵 IPP實習編譯

IPP公共關系與傳播中心

排版｜周浩鍇

審讀｜劉　深

終審｜劉金程

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