路永強(qiáng)：關(guān)于閑置土地處置過程程序中的“斷頭路”亟待打通的建議

　　在我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程與土地資源集約利用政策深化推進(jìn)的背景下，因政府原因?qū)е峦恋亻e置后處置流程梗阻、企業(yè)權(quán)益難以保障的問題日益凸顯。現(xiàn)行法律體系中關(guān)于閑置土地處置的規(guī)則銜接不足，協(xié)商不成時(shí)缺乏明確救濟(jì)途徑，致使大量案件久拖不決，既損害了企業(yè)合法產(chǎn)權(quán)，也影響了土地資源的高效利用與政府公信力。完善閑置土地處置機(jī)制，破解協(xié)商不成后的程序僵局，是優(yōu)化營商環(huán)境、推進(jìn)土地法治建設(shè)的重要舉措，亟需采取有效措施予以解決。以下就閑置土地處置中存在的問題及解決建議展開闡述。

　　一、閑置土地處置中存在的機(jī)制問題

（一）法律法規(guī)銜接不暢且權(quán)責(zé)配置失衡

　　當(dāng)前涉及閑置土地處置的法律規(guī)定中存在銜接斷層，導(dǎo)致實(shí)踐中程序運(yùn)行缺乏明確指引。《閑置土地處置辦法》第八條明確列舉了政府原因?qū)е峦恋亻e置的六種情形(如未按約定的期限條件交地、規(guī)劃修改、政策調(diào)整等)，第十二條規(guī)定，處置方式包括延長動(dòng)工開發(fā)期限、調(diào)整規(guī)劃條件、有償收回、置換土地等，但核心局限在于處置必須以“市、縣國土資源主管部門與國有建設(shè)用地使用權(quán)人協(xié)商一致”為前提。第十三條進(jìn)一步要求，協(xié)商一致后需擬定方案報(bào)政府批準(zhǔn)。但協(xié)商不成時(shí)的后續(xù)程序未作規(guī)定，形成制度空白。

　　與《閑置土地處置辦法》銜接的《土地管理法》第五十八條，雖然規(guī)定政府可因公共利益收回土地并給予補(bǔ)償，但常見的拆遷，政府以非公共利益為由規(guī)避適用。更關(guān)鍵的是，法律賦予的權(quán)責(zé)存在結(jié)構(gòu)性矛盾：《閑置土地處置辦法》將協(xié)商職責(zé)賦予市、縣級國土資源主管部門，但最終審批權(quán)在同級政府；市、縣級國土資源主管部門無實(shí)體處置決定權(quán)，僅能依托協(xié)商推進(jìn)，一旦雙方分歧較大，便陷入“協(xié)商無結(jié)果、審批無依據(jù)”的停滯狀態(tài)，責(zé)任主體始終無法明確。

（二）法律救濟(jì)途徑存在制度性缺失

　　在現(xiàn)有法律框架下，土地使用權(quán)人面對“協(xié)商僵局”缺乏有效的法定救濟(jì)途徑形成維權(quán)真空。一是協(xié)商行為本身不具有終局性，不構(gòu)成可訴行政行為;二是土地使用權(quán)人無權(quán)通過復(fù)議或訴訟強(qiáng)制政府依據(jù)《土地管理法》第五十八條啟動(dòng)收回程序；三是因缺乏明確規(guī)定，協(xié)商不成后市、縣級國土資源主管部門是否負(fù)有進(jìn)一步推動(dòng)程序的義務(wù)、權(quán)利人能否起訴其不作為，均存在法律障礙。四是政府未及時(shí)審批或否決方案的行為，常被視為內(nèi)部行為或行政裁量，起訴確認(rèn)違法或履責(zé)難度極大。

（三）現(xiàn)實(shí)后果：久拖不決與雙重?fù)p耗

　　由于法律機(jī)制不完善，大量政府原因?qū)е碌拈e置土地案件因協(xié)商不成陷入長期停滯，企業(yè)權(quán)益與土地效能雙重受損。

　　黑龍江伊春案例：某企業(yè) 2014 年簽訂土地出讓合同并繳清出讓金，因拆遷未完成導(dǎo)致土地閑置。雖已認(rèn)定屬政府原因，但處置方案始終無法協(xié)商一致，土地長期閑置；

　　山東青島案例：某企業(yè) 2006 年取得土地及權(quán)證，因政府要求企業(yè)與相鄰地塊統(tǒng)一開發(fā)建設(shè)(共享出入口、道路)導(dǎo)致無法獨(dú)立開發(fā)。確認(rèn)為政府原因閑置后，近二十年協(xié)商無果，土地資源低效利用；

　　廣東佛山案例：某企業(yè)通過司法拍賣合法取得土地并辦理各項(xiàng)許可，但因政府供應(yīng)的土地性質(zhì)與實(shí)際區(qū)域條件不符(不具備開發(fā)條件)導(dǎo)致閑置。確認(rèn)為政府原因后，協(xié)商仍無進(jìn)展。

　　企業(yè)巨額資金沉淀、發(fā)展受限、權(quán)益蒙損;政府土地低效閑置、規(guī)劃受阻、公信力受損，陷入“雙輸”困局。核心痛點(diǎn)即在權(quán)責(zé)失衡與規(guī)則缺失共同導(dǎo)致的程序“斷頭路”。

　　二、完善閑置土地處置機(jī)制的建議

　　為根治程序梗阻，保障權(quán)利人權(quán)益，提升行政效能和土地資源利用效率，建議采取完善司法解釋或作出針對性答復(fù)：

（一）健全司法救濟(jì)途徑，保障企業(yè)復(fù)議與訴訟權(quán)利

　　建議最高人民法院盡快出臺針對閑置土地處置的相關(guān)的司法解釋或作出專業(yè)答復(fù)，明確救濟(jì)路徑：對于已認(rèn)定為政府原因閑置、且與市、縣級國土資源主管部門協(xié)商超過60日未達(dá)成一致的，國有土地使用權(quán)人有權(quán)直接以同級政府為被申請人申請行政復(fù)議，或向人民法院提起行政訴訟。

　　司法解釋或?qū)I(yè)答復(fù)需要進(jìn)一步細(xì)化權(quán)利內(nèi)容：允許企業(yè)主張責(zé)令同級政府對土地進(jìn)行收回并作出補(bǔ)償決定。通過賦予企業(yè)明確的司法救濟(jì)權(quán)，打破“協(xié)商僵局即無解”的困境，以司法監(jiān)督制約行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)。

（二）細(xì)化處置流程，明確協(xié)商及審批時(shí)限

　　建議明確“處置協(xié)商及審批時(shí)限”。例如，在協(xié)商階段設(shè)定最長期限60日，逾期未達(dá)成一致的，市、縣級國土資源主管部門需要在15日內(nèi)擬定有償收回或置換的替代性方案;在審批階段，政府對替代性方案的審批時(shí)限為20日。通過設(shè)定剛性時(shí)限并允許對逾期行為提起履責(zé)訴訟，形成對行政不作為的有效約束。

　　通過上述建議明確行政程序規(guī)則，并通過司法保障確保規(guī)則得以執(zhí)行、權(quán)利得以救濟(jì)，方能徹底打通閑置土地處置中的 “協(xié)商斷頭路”，實(shí)現(xiàn)權(quán)益保障、資源盤活與法治建設(shè)的統(tǒng)一。

作者單位：北京楹庭律師事務(wù)所

作者簡介