山東生效案例：拒絕簽訂征收補償協議后，被征收房屋被認定成違法建筑，屬于選擇性執法，以處罰促拆遷

裁判要旨

因涉案房屋位于費縣××新區核心區棚戶區改造項目征地和拆遷范圍內，在政府組織的征收拆遷過程中，上訴人與征收部門未能達成房屋拆遷補償協議，被上訴人便對涉案房屋啟動行政處罰程序，作出被訴行政處罰決定，認定涉案房屋違法占地，責令限期拆除。且行政處罰只針對沒有簽訂拆遷補償協議的住戶，已簽訂協議的卻排除在外，顯然被上訴人是選擇性執法，其處罰只是形式，真正目的是拆遷，系明顯的以處罰代拆遷，以處罰促拆遷。正當性原則是衡量行政行為合法性的重要原則之一，該原則要求行政行為的目的必須具有正當性。本案被上訴人執法目的不具有正當性，屬于濫用職權，導致其作出的行政處罰決定亦不具有合法性。

案例詳情

山東省臨沂市中級人民法院

行 政 判 決 書

（2019）魯13行終297號

上訴人（原審原告）：李某芝，女，1970年1月20日出生，漢族，住山東省費縣。

被上訴人（原審被告）：費縣綜合行政執法局，住所地：費縣建設路西段。

法定代表人：魏曉聲，局長。

委托訴訟代理人：張傳華，該局工作人員。

委托訴訟代理人：冉穎，山東信譽永恒律師事務所律師。

上訴人李樹芝因訴被上訴人費縣綜合行政執法局行政處罰一案，不服臨沂市蘭山區人民法院（2019）魯1302行初9號行政判決，向本院提起上訴。本院受理后，依法組成合議庭審理了本案。本案現已審理終結。

一審法院認為，根據被告提供的一系列省、市、縣政府及部門機構改革及職權優化配置的文件精神，被告依法擁有相應區域的土地管理權，具有對違法占地行為進行行政處罰的主體資格和執法權限。原告對該問題的主張，本院不予支持。原告的違法建設在時間上處于較長的持續狀態，現被告的后續處理不影響對其非法用地性質的認定，也不影響對原告的最終處罰。本院認定被告對原告違法建設的事實調查清楚，證據充分，辦案程序合法。至于土地違法處罰與土地擬征收時間相近的問題，也不能否定土地違法處罰的合法性、必要性及時效性。國家實行嚴格的耕地保護制度，對農用地轉為建設用地實行嚴格的審批管理。《中華人民共和國土地管理法》第四十四條規定：“建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。…”；該法第七十六條規定：“未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令退還非法占用的土地，對違反土地利用總體規劃擅自將農用地改為建設用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀，對符合土地利用總體規劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，可以并處罰款；…”。被告根據原告非法建設的事實，依據上述法律規定，對原告作出“費綜執罰字【2018】TD0134號”行政處罰決定，適用法律正確。綜上所述，原告的訴訟請求沒有事實和法律依據，本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定，判決：駁回原告李某芝、陳風玲對被告費縣綜合行政執法局的訴訟請求。案件受理費50元，由原告負擔。

上訴人李某芝不服一審判決，上訴稱，一、涉案房屋不屬于違法建筑，被上訴人所作的處罰措施明顯過當，違背了《行政處罰法》所規定的處罰與教育相結合的原則，明顯剝奪了上訴人作為村集體經濟組織成員享有宅基地使用權的權益。一審法院未結合上訴人及所在村莊的實際情況，認為被上訴人作出責令限期拆除房屋的行政行為適當，屬于事實認識及法律適用錯誤。二、一審法院認為被上訴人具有作出責令限期拆除行政行為職權，從而駁回上訴人的訴訟請求，是對責令限期拆除房屋行政行為的定性認識錯誤，屬于事實認定錯誤。責令限期拆除房屋的行政行為屬于行政強制行為，不是行政處罰行為，不存在相對集中行使的問題，綜合行政執法部門(被上訴人費縣綜合行政執法局)無權單獨作出責令限期拆除行為。三、一審法院對被上訴人明顯超過處罰時限所作出的行政處罰予以認可，屬于事實認識和法律適用錯誤。四、被上訴人作出費綜執罰字[2018]TD0134號《行政處罰決定書》的法律適用錯誤，應當予以撤銷。責令限期拆除行為屬于行政強制行為，其相應的程序應當適用《行政強制法》的相關規定，而不應當適用《行政處罰法》的規定。五、被上訴人行政處罰對象錯誤，一審法院遺漏當事人，屬于事實認識錯誤。六、被上訴人行政行為目的明顯不當，征地拆遷應當依法進行，而不得以違章建筑強制拆除的名義威脅被拆遷人。綜上，一審判決認定事實與適用法律錯誤，應當予以撤銷。希望二審法院公正審理，支持上訴人的訴訟請求。

本院認為，本案審理的焦點系被上訴人費縣綜合行政執法局作出的被訴行政處罰決定是否合法。在我國，由于農村發展程度及行政管理的實際情況等，農村集體土地上范圍普遍存在著只有部分建設手續甚至完全缺乏建設手續的情況，這是一種客觀事實，不是農村居民能夠克服和解決的，其不存在過錯。《國務院辦公廳關于認真做好城鎮房屋拆遷工作維護社會穩定的緊急通知》中也規定“對拆遷范圍內由于歷史原因造成的手續不全的房屋，應依據現行有關法律法規補辦手續。”本案中，涉案房屋系上訴人2007年建成，上訴人建設涉案房屋是為其兒子成家所用，符合“一戶一宅”的原則，是生活所需。上訴人建房時系經村委同意，并非上訴人主觀故意，也是基于對基層組織的信賴，其所建房屋即沒有影響他人居住，也未達到嚴重影響規劃。房屋建成之后十多年來相關行政機關也一直未予調查處罰。因此，對此類房屋的處理，行政機關應當充分考慮其歷史原因、農村發展程度和現實狀況等因素，按照國家相關政策及通知精神，依據法律法規予以補辦相關手續或者妥善作出處理，防止矛盾激化。但是，在本案中，因涉案房屋位于費縣××新區核心區棚戶區改造項目征地和拆遷范圍內，在政府組織的征收拆遷過程中，上訴人與征收部門未能達成房屋拆遷補償協議，被上訴人便對涉案房屋啟動行政處罰程序，作出被訴行政處罰決定，認定涉案房屋違法占地，責令限期拆除。且行政處罰只針對沒有簽訂拆遷補償協議的住戶，已簽訂協議的卻排除在外，顯然被上訴人是選擇性執法，其處罰只是形式，真正目的是拆遷，系明顯的以處罰代拆遷，以處罰促拆遷。正當性原則是衡量行政行為合法性的重要原則之一，該原則要求行政行為的目的必須具有正當性。本案被上訴人執法目的不具有正當性，屬于濫用職權，導致其作出的行政處罰決定亦不具有合法性。《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條規定，行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為：（五）濫用職權。因此，被上訴人作出的行政處罰違反了上述法律規定，系濫用職權，依法應予撤銷。一審判決駁回上訴人的訴訟請求系認定事實和適用法律錯誤，本院予以糾正。上訴人的上訴理由部分成立，本院予以支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第（五）項、第八十六條、第八十九條第一款（二）項的規定，判決如下：

撤銷臨沂市蘭山區人民法院（2019）魯1302行初9號行政判決；

撤銷費縣綜合行政執法局作出費綜執罰字[2018]TD0134號行政處罰決定。

一、二審案件受理費各50元，由被上訴人費縣綜合行政執法局負擔。

本判決為終審判決。

審判長　　孫誠霞

審判員　　王茂峰

審判員　　鹿文麒

二〇一九年十二月六日

書記員　　吳召艷

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