歐盟職業教育新動向：從VET到VET-S

2025年5月27日，歐洲職業培訓發展中心（Cedefop）發布報告《塑造歐洲的學習與技能：承諾的時刻》（Shaping learning and skills for Europe: a time for commitment）報告，基于最新數據與技能情報，分析了歐盟VET與技能現狀，并提出應對策略。該報告強調，歐洲需打破政策壁壘，將技能發展融入就業、教育、創新、競爭力、移民等各領域。職業教育與培訓和技能發展應成為歐盟與國家政策的核心支柱。

報告為此提出"職業教育與培訓和技能發展政策"（VET-S政策）這一新術語，并認為從VET到VET-S政策的演進，反映了學習本質的時代變遷——新增的"S"（技能發展）明確承認了成人學習者超越特定職業資格認證的多元化需求，既契合個體在職業生涯中持續適應與技能更新的迫切需求，更能引發學習者的深度共鳴。其核心在于將關注點從單純獲取證書轉向提升個人能力與發展潛能的更廣闊目標。該報告的具體內容概述如下：

一、歐盟VET-S體系面臨的挑戰

該報告指出，與上一個政策周期相比，歐洲現在必須重新制定其技能和職業培訓政策，需更加強調解決生產力、平等和戰略自主等關鍵挑戰。

一是增加就業崗位還不夠。

因為生產力滯緩導致低技能均衡陷阱（low-skills equilibrium trapping）出現：低生產率導致企業減少對員工培訓的投入，而技能不足的工人則被限制在低薪、缺乏發展前景的崗位中，形成惡性循環。結果，低生產率工作的工人集中，以及學習投入的不足，繼續導致整體生產率增長疲軟。

二是從薪資競爭轉向技能競爭。

"低技能陷阱"既限制勞動者向上流動，又通過生產率衰退放大社會分化。當企業因增長乏力減少加薪時，多數勞動者面臨工資停滯；而技術變革對高技能者的偏好，進一步拉大薪資差距。更嚴峻的是，經濟增長放緩可能迫使政府削減教育投資，形成"技能不足→生產率低下→投資縮減"的閉環。

盡管歐洲教育體系整體優良，但約半數成年人需要技能升級，低技能人群與高技能人群的就業率差距在2024年創下44個百分點的歷史峰值。這種人力資本錯配正是生產率疲軟與收入不均的核心誘因。通過職業教育、基于工作的學習和在職培訓等途徑填補技能缺口將產生顯著回報，但多數成員國的繼續職業教育體系仍待完善。

三是構建戰略韌性的技能體系。

地緣變局要求歐洲重塑技能發展路徑。過去依賴非高科技產業、廉價能源和全球供應鏈的增長模式已顯露脆弱性，而經濟結構調整與科技產業勃發對長期競爭力提出新挑戰。當保護主義抬頭擠壓國際貿易空間時，歐洲必須通過人才流動政策吸納多元化技能，為創新與增長注入活力。

報告認為，在此背景下，歐盟在綠色技術、AI等領域的領先優勢，配合"三D戰略"（數字化、脫碳化、防務強化），有望開啟新的增長周期。

首先，綠色轉型為經濟增長和就業創造提供了機遇，但其成功離不開兩大支柱：穩定的政策框架作為基礎，全面的技能重塑戰略作為引擎。這需要政府、雇主和教育機構三方協同——企業明確技能需求，培訓機構動態響應，而政策端須加大投入。

其次，新興技術可以推動歐洲的生產力增長。但其引入往往遭遇個體與組織的阻力——尤其是擔憂失業或缺乏相關技能的員工。因此，投資于技能提升和技能再培訓等互補領域，對于以人為本的數字化轉型至關重要。

第三，歐盟國家勞動年齡人口萎縮已成長期趨勢，移民政策的不確定性進一步加劇了全球范圍內的人才爭奪戰。如果不能有效結合新技術重新定義人力資本價值和工作質量，區域間的發展失衡恐將惡化。

報告強調，盡管“實現終身學習”的愿望早已被提及，但僅僅以此為目標已不夠了。現在必須將雄心壯志轉化為行動，積極重新審視在當今世界什么才是終身學習，找到將其融入不斷發展的社會現實中的創新方法。

二、歐盟技能及VET-S體系發展現狀

一是技能格局正在發生轉變。

該報告指出，歐洲勞動力市場正處于深刻轉型期，技能需求結構加速升級。數據顯示，2023年知識密集型崗位已占就業總量的37%。預計2025-2035年，高等教育學歷就業人數將再增長21%，低學歷勞動者占比將降至10%以下。相應地，管理、專業和技術類高技能就業人數預計增長10%，顯著高于其他職業類別。服務業持續擴張，預計將貢獻超過75%的總就業量。

二是各級教育目標達成度參差不齊。

該報告指出，歐盟早期兒童教育參與率穩步提升，但預計仍將略微低于2030年96%的目標。

此外，15歲學生的基本技能存在重大擔憂——閱讀、數學和科學成績較差學生比例遠超2030年低于15%的目標，且呈惡化趨勢。青年“尼特族”（未就業、未受教育或培訓）比率呈改善趨勢。然而，具備基本數字技能的成年人比例明顯低于2025年70%和2030年80%的目標。

三是職前職業教育與培訓（IVET）作用顯著，尤其是在高中階段。

歐盟約50%的高中生選擇職業路徑，2022年注冊規模約900萬人。其優勢體現在升學通道顯著拓寬——超過七成（73%）職教高中生可直接升入高等教育，徹底改變了職教終結性教育的傳統定位。

四是職前職業教育與培訓（IVET）國際化和實踐學習增速發展。

2022年有5.1%的IVET學習者實現了跨境學習流動，且在不斷增加，實現2025年和2030年分別達到8%和12%的目標并非遙不可及。同時，基于工作的學習（work-based learning）已成為IVET體系的重要支柱，2023年64.5%職教畢業生參與，已超2025年60%目標。但嚴格定義的基于工作學習（校外課時≥25%）僅覆蓋30%高中職教生（2022年）。

五是職前職業教育與培訓（IVET）技能供給出現結構性失衡。

2022年，歐盟近一半高中畢業生獲得了職業資格證書。其中，工程、制造和建筑（33%）、商業、行政和法律（18%）以及個人服務（15%）等專業的畢業生比例較高。STEM相關專業的畢業生約占高中VET畢業生的39%，但在ICT領域仍然相對較低（不到5%），而且性別失衡現象依然嚴重。女性在工程行業（7%）和ICT（12%）領域的人數較少，在健康和福利領域（超過80%）人數較多。

六是職前職業教育與培訓（IVET）提供了更多學習機會，且就業較好。

除了可以直接升入高等教育外，歐盟國家高中階段職業教育教育就業率也挺高。例如，2023年，沒有選擇繼續深造的VET畢業生就業率達81%，比普通高中畢業生的就業率高出13.4個百分點。最高學歷為中職的成年人就業率也高于最高學歷是普通高中的成年人，前者2023年為78.2%，后者為64.4%。但即便如此，高中階段的職前職業教育與培訓仍然不受人們歡迎。

七是成人繼續教育與技能發展（CVET）陷入多重困境。

2022年成人參與繼續教育的比率（在過去12個月內）僅約25%。另外，成人教育與培訓參與仍以非正規、工作相關及雇主資助形式為主，而且當雇主發現員工技能缺口時，往往更傾向招聘新員工或依賴學徒制，而非資助持續職業培訓。預計有將近一半的歐洲成年技能屬于低技能或過時技能。

三、歐盟VET-S體系建設策略

該報告指出，讓歐洲VET-S體系適應加速變革的戰略新環境，實現學習、培訓與技能發展的全面升級，任務艱巨。尤其在當前背景下：未來職場更看重個人技能而非學歷證書，持續學習將成為工作常態及提升生產力、就業能力與職業發展的核心驅動力。為此，該報告提出三個方面的具體策略：

一是加強歐盟技能情報基礎設施建設。

報告指出，當前政策存在多重認知誤區：將招聘困難簡單等同于技能短缺，以學歷層級粗暴劃分技能水平，系統性忽視成人學習的戰略價值、應對技能失衡的短視思維等。報告認為，洞悉國家、地區、行業與職業層面的勞動力市場趨勢，是識別技能挑戰、塑造公平包容未來工作的基石。完善的技能情報應全面覆蓋供需兩側，突破技能水平的籠統界定，統籌短期、中期與長期視野。歐洲職業培訓發展中心的第二代技能情報工具已經整合了這些理念，并已成為理解和預測工作和學習領域如何變化的主要貢獻者。

目前歐洲職業培訓發展中心正在推進下一代技能情報工具的開發，聚焦四個支柱：（1）歐盟技能情報藍圖——指導各成員國和地區建立本土化的技能監測與治理體系；（2）歐洲共享數據基礎設施與方法論——通過規模化效益為成員國提供工具支持；（3）支持與協調機制——協助各成國和各地區提升技能水平，鼓勵采用歐盟的技能智能藍圖，并促進國家、區域和部門VET-S生態系統之間的協調與伙伴關系；（4）主題技能重點，針對綠色轉型、數字化、老齡化等全歐共性趨勢提供分析報告，指導政策制定者將趨勢洞察轉化為實施方案。

二是重塑成人技能發展體系。

報告認為，當前勞動力市場面臨職業路徑的高度不確定性。不僅青年需要應對快速變化的市場需求，成年勞動者也面臨技能更新的壓力。而現行政策常采用標簽化方式（如針對低技能者或失業人群），卻忽視了現實復雜性。支持服務通常以行政流程為中心，而不是個人多樣化需求與經歷，導致成人學習機會變得支離破碎、不協調、缺乏靈活性，最終變得沒有吸引力切難以駕馭。

此外，學習行為的"全場景性"（包括職場、家庭、社區及數字環境中的非正規學習）長期被忽視。學習被狹隘地理解為一種制度化的視角，主要關注結構化、機構提供的培訓。體驗式學習——無論是在工作中或通過工作獲得，還是通過自主參與數字平臺獲得——既沒有得到充分推廣，也沒有得到充分重視或利用。傳統繼續職業教育（CVET）依賴結構化培訓的模式，已無法適應技術顛覆下的新需求。

報告認為，體驗式學習、同伴知識交流、基于項目和技術中介的學習必須得到認可，并融入到現代成人技能發展的戰略和實踐中。認識到這些多樣化學習途徑的價值，對于打造具有韌性、面向未來的勞動力隊伍至關重要。重要的是，學習與工作之間的鴻溝正在日益消融。在工作中學習和通過工作學習不再是可有可無的。它已成為保持企業競爭力和培養組織適應性的關鍵。

因此，成人技能培養需轉向動態化、持續化與情境化，這要求從根本上改變能力培育方式。從經濟學視角看，勞動力持續學習與技能適應能力具有"公益品"特征：雖然技能應用是個體行為，但高技能適應性群體帶來的廣泛社會效益遠超個體范疇。這意味著，單個企業投入大量資金創建支持性學習環境，可能難以完全收回投資。因此，理性的企業可能會在學習方面投資不足，導致整個社會的整體技能發展水平處于次優低的水平。

此外，具有經濟價值的技能通常具有情境依賴性且獲取成本高昂。企業面臨未來技能需求的不確定性，尤其是小微企業在建立內部學習體系與應對不確定性方面能力有限。這些因素凸顯公共政策的核心作用，需重點扶持中小企業構建學習型生態，破解其資源約束與未來技能規劃的不確定性。

三是實現個體學習成果的可視化與價值認可。

報告指出，歐盟公民與工作者自由流動的充分實現，取決于其技能、資格與學習成果的跨境識別度。然而，歐洲各國仍面臨學習成果（或技能）在境內與跨行業可移植性的挑戰。

當前勞動力市場中，教育路徑多元化帶來的靈活性反而加劇了職業轉型的復雜性。個體在規劃學習與職業發展時，常因機構間缺乏互認機制而承擔后果——非正規學習成果往往被制度優先級所掩蓋。靈活學習與"技能優先"理念的興起，在缺乏健全質量保障體系的情況下，反而導致資質認證體系更趨復雜化。

值得肯定的是，以歐洲資格框架（EQF）和國家資格框架（NQFs）為代表的學習成果導向體系，正通過終身學習倡議、微證書等創新形式構建無縫銜接的學習生態系統。這些以個體為中心、基于共同原則的系統將釋放歐洲發展潛能。實現這一愿景需建立跨越邊界的認證基礎設施，涵蓋正規/非正規/非正式學習、跨國界、跨教育子系統等維度。

四、歐盟VET-S體系建設政策路徑

一是賦能自主和主動技能發展（可及性）。

學習機會的可及性本質在于構建自主權與消除障礙。在人生關鍵轉型期（如從校園到職場、轉行或個人變革），個體應獲得漸進式增強職業導航能力的學習資源。

未來的成人技能發展圖景中，學習機會將實現全民覆蓋。無論背景、年齡或境遇，每個人都能獲得漸進式提升學習自主權的定制化支持（而非單純技能培訓）。完善的可及性措施需包含：清晰的崗位技能需求信息、多元化發展路徑、靈活學習方式及有效反饋機制。為確保弱勢群體的實質可及性，該體系不應依賴個人能力或動機，而需通過以個體生活境遇為核心的生態系統來實現。

在這樣以人為本的生態中，教育、就業和社會服務提供者將跨機構協作。"無錯入口"原則成為核心：無論個體首次接觸的是就業中心、學校、地方政府還是社區組織，都能獲得符合需求的協同支持。后臺行政與資金機制將無縫運作，消除官僚壁壘、冗余流程和僵化資格限制——這對防止高動機學習者被碎片化系統勸退至關重要。

最終，這場轉型將重構機構角色以培養學習者自主性，并涵蓋職前教育與培訓體系。不同教育系統間的協作與理解將促進學習機會與資格的順暢銜接，實現跨場景學習成果的有機整合。與普通教育和高等教育類似，未來的VET-S體系將具備清晰的進階路徑，杜絕"死胡同"現象。這需要所有利益相關方的深度對話與跨教育部門的緊密協調。

二是促進參與與多樣化（包容性）。

當前歐洲多國的VET-S政策面臨雙重使命：既要培養高精尖專業技能，又要服務邊緣化群體。因此，未來的包容性VET-S體系需更強調橫向技能與關鍵素養，采用關注多樣性的教學法。

學習成果的使用也將支持包容性的VET-S提供。學習成果的靈活性允許課程滿足有特殊教育需求學生的需求，同時也能吸引成人和非傳統學習群體，打破性別模式，并能總體上響應多樣化的學習者需求。這將通過課程模塊化、對非正規和非正式學習的驗證、對先前學習的認可、開發文化包容性的課程以及個性化學習計劃來實現。

對于多重交叉性的弱勢群體來說，往往因結構性、心理或經驗障礙而不會主動尋求學習機會。這就需要有主動的政策支持，如在弱勢社區開展外展與宣傳活動，建立先前學習認證機制，開辟替代性入學通道。同時，還可以積極利用數字技術，如AI驅動的匹配系統和數據分析技術能有效識別常規支持機制難以覆蓋的隱形群體：脫離公共服務體系者、長期失業人群、面臨結構性排斥風險者。通過監測教育水平低下、長期失業、技能錯配、數字鴻溝或地理隔離等早期風險指標，這些技術可實現精準化、個性化的及時干預。

社區作為實施包容性支持與學習策略的治理場域具有獨特優勢。未來VET-S將構建社區學習生態系統，匯聚雇主、工會、民間組織、公共機構和服務提供商等各方力量，共同負責識別并吸納弱勢群體，消除交通、照料責任、數字接入等外圍障礙，提供個性化指導以接入有效的學習路徑。

三是確保不同資格和證書的質量（質量）。

隨著培訓模式、認證方式和供給主體的多元化發展，質量保障機制對維護資歷公信力愈發重要。在未來VET-S體系中，向學習成果的轉變以及歐盟范圍內全面實施的綜合資格框架將促使質量保證機制更加注重成果導向，以補充傳統的投入和過程導向方法。為此，質量保障系統將在資格設計、課程開發到學習認證的全流程中，系統監測并優化學習成果的應用效能，確保各類學習路徑獲得的技能都能得到客觀體現。

提升資歷公信力需要重點突破評估環節，特別是針對基于工作的學習等替代路徑。數字技術與AI將用于開發兼具穩健性、可信度、擴展性和成本效益的評估模型。同時需建立多方協作機制：通過激勵雇主、工會代表和行業專家參與認證流程，優化資格要求制定、完善教學反饋、持續提升培訓質量。對非正規培訓機構的資質認定將納入歐盟統一監管框架，基于共同標準建立認證機構與培訓項目的歐盟注冊體系，實現學習成果認證的標準化及資歷的跨境流通。

四是支持終身與全維度的技能發展（創新）。

未來VET-S將突破傳統繼續職業教育（CVET）的階段性機構化培訓模式，轉向覆蓋成人全生命周期（終身性）和生活工作全場景（全維度）的動態技能發展體系。創新不僅體現在教學內容，更在于學習場景與方式的變革：項目制基于工作的學習、同行知識交流、社區實踐、數字平臺等非正式學習將與傳統課堂并重。

為保持創新活力，VET-S將重點推進數字融合與產教協同：混合式學習成為常態，虛擬仿真和增強現實技術強化實操訓練，模塊化微證書滿足轉崗需求，校企共培機制保障課程時效性。新型技能框架需有機整合數字學習與傳統認證，在確保質量標準的前提下，實現各類學習成果的認定、積累與轉化，最終服務于個人發展、就業能力與社會包容等目標。

五是突破學術與職業教育的分野（吸引力）

推動職業教育與普通/學術教育享有同等社會認可度，始終是歐盟教育與培訓政策的長期目標，旨在增強正規職業教育的吸引力。

吸引力問題不僅關乎認知與形象。在某些國家，由于社會對職業教育的重視程度普遍低于普通/學術教育，非學術背景人群往往面臨價值被低估的困境。這種對職業路徑的輕視不僅損害教育體系效能，更可能貶低選擇職業教育者的尊嚴。

未來的VET-S體系將弱化乃至消除職業教育與普通教育的歷史分野。多數國家將通過創新融合策略推進制度改革，例如：建立院校協作機制，通過共同框架、學分互認和共享課程要素構建正式銜接；開辟并鞏固職業教育與高等教育的貫通路徑。

最具革新精神的國家或將整合兩類教育為單一體系，最終消弭二者界限。這些國家將開發通用基礎課程核心模塊，同時在培養路徑中提供融合學術與職業導向的多樣化教育組合方案。

無論結構如何改革，職業路徑的認可度終將取決于其對應的職業前景與社會角色。未來VET-S政策需充分重視社交媒體與AI平臺對職業教育吸引力的塑造作用。對年輕群體而言，社交媒體仍是獲取教育職業信息、形成認知、分享體驗的核心渠道。因此，技術類職業的吸引力將日益取決于學習者與網絡內容的互動體驗。未來VET-S應善用用戶生成內容——如職業見證、技能展示、學習者敘事等社交平臺素材——重塑職業教育形象。

資料來源：

Cedefop. (2025). Shaping learning and skills for Europe: a time for commitment. Publications Office of the European Union. https://www.cedefop.europa.eu/files/4223_en.pdf

[本文為教育部國別和區域研究基地中國教育科學研究院國際教育研究中心研究成果]

本文由中國教育科學研究院“教育國際前沿”課題組負責人張永軍執筆，編輯劉強，內容僅供參考。點擊左下角“閱讀原文”可下載該文獻。