證券違法：行政處罰與刑事司法銜接的四大關鍵

導語

在證券犯罪追責加強趨勢下，厘清并正確把握行刑雙向銜接在證明標準、程序處理、證據審查以及認定邏輯層面的核心差異，有助于推動行政處罰、刑事司法銜接機制有效運行，有助于證券違法治理走向現代協同治理

文/曾斌

2024年，最高法、最高檢、公安部和中國證監會聯合出臺《關于辦理證券期貨違法犯罪案件工作若干問題的意見》，以從嚴治理為核心理念，提出“應移盡移”等要求，系統構建證券期貨違法犯罪案件行政處罰、刑事司法銜接機制。在我國證券違法作為典型“行政犯”的背景下，隨著《關于公安機關管轄的刑事案件立案追訴標準的規定（二）》的修訂施行以及最高檢與中國證監會聯合政策導向的強化，證券犯罪追責呈現明顯擴張趨勢。

當前，重點打擊領域涵蓋信息披露違法（欺詐發行、違規披露、背信損害上市公司利益）、內幕交易、操縱市場、利用未公開信息交易及中介機構執業失范等典型犯罪類型。在案件進入實質程序前，相關主體需著重把握行刑雙向銜接的四大核心差異：證明標準層面，行政程序的“優勢證據”與刑事程序的“排除合理懷疑”存在證明強度梯度；程序處理層面，需協調行政調查時效性與刑事偵查周期性的制度沖突；證據審查層面，行政證據向刑事證據轉化需遵循法定程序要件；認定邏輯層面，行政違法性判斷與刑事可罰性評價需構建遞進式分析框架。這些差異構成行政處罰、刑事司法銜接機制有效運行的關鍵基礎。

證明標準不同：

不“刑”未必不“行”

在刑事追訴與行政處罰中，必須嚴格遵守刑事訴訟法及行政處罰法等法律法規所規定的正當程序；其間，對違法行為的舉證過程是確認事實問題的關鍵環節，而證明標準的設定則直接關系到司法及行政部門最終對違法行為的認定。

在刑事訴訟中，檢察院需要達成的證明標準為排除合理懷疑且證據確實充分，結合刑事訴訟法（2018年）第五十五條規定，具體表現為：第一，定罪量刑的事實都有證據證明；第二，據以定案的證據均經法定程序查證屬實；第三，綜合全案證據，對所認定事實已排除合理懷疑。而在行政處罰中，中國證監會證明則僅需達到優勢證據證明標準，例如《證券市場內幕交易行為認定指引（試行）》（已失效）第二十六條規定“內幕交易行為的認定，應當適用明顯優勢證明標準”。那么，上述證明標準的差異如何在行刑雙向銜接的程序上體現？

首先，對于“先行后刑”的情形，由于證明標準不同，中國證監會的行政處罰決定未必會得到司法機關的認可。例如，新疆證監局〔2019〕2號《行政處罰決定書》認定李某剛構成內幕交易，并對其處以25萬元的罰款。但針對該案件，烏魯木齊市新市區人民檢察院經兩次退回補充偵查認定，認為公安機關指控的犯罪事實不清、證據不足，不符合起訴條件，最終決定不予起訴。可見，中國證監會做出的行政處罰決定并不能天然證明當事人存在刑事責任，案涉事實仍應經過刑事標準的檢驗；當然，司法機關不認可也不代表中國證監會的處罰決定錯誤，問題核心在于兩種程序下適用的證明標準存在差異。

其次，對于“先刑后行”的情形，即使刑事司法機關未對當事人追責，中國證監會也可予以行政處罰。例如，在周繼和內幕交易案中，當事人主張公安機關以“事實不清、證據不足”為由并未追究其刑事責任，因此其不應受到行政處罰。最高法在行政訴訟中做出（2017）最高法行申8678號再審裁定：四川省公安廳……做出川公直（經）終偵字〔2015〕01號《終止偵查決定書》，以“證據不足”決定終止對周繼和的偵查程序，系刑事偵查機關對犯罪嫌疑人不符合刑事追訴標準做出的獨立判斷，并不影響之后行政處罰程序的進行，不能成為中國證監會做出被訴決定的程序阻卻事由。從法規上看，刑事訴訟法等法律法規均規定了公安機關決定不予立案、檢察院決定不起訴、法院判決免于刑事處罰后移送給行政機關的具體程序。例如，人民檢察院刑事訴訟規則第三百七十三條第二款規定：“對被不起訴人需要予以行政處罰、政務處分或者其他處分的，經檢察長批準，人民檢察院應當提出檢察意見，連同不起訴決定書一并移送有關主管機關處理，并要求有關主管機關及時通報處理情況。”

綜上所述，證明標準的層級差異決定了兩種程序的邏輯關系：若案件事實未達到行政處罰的證明標準，則必然無法滿足刑事追責的更高標準；而即便刑事程序因證據不足未予追責，只要符合優勢證據標準，行政機關仍可獨立做出處罰決定。這種差異在行刑雙向銜接機制中體現為：一方面，行政程序認定的事實需經刑事證據標準二次驗證方可進入刑事追訴（“先行后刑”）；另一方面，刑事程序終結的案件仍可回流至行政程序處理（“先刑后行”）。兩種程序各自遵循獨立的證明標準體系，在銜接過程中既保持證據轉化通道，又堅守各自的證明門檻，最終形成“行政違法—刑事犯罪”的梯次規制格局。

程序處理不同：

“先行后刑”“先刑后行”并存

首先，目前證券執法與司法實踐中，“先行后刑”和“先刑后行”兩種模式同時存在，但“先行后刑”仍是證券違法案件處理的主流。“先行后刑”優點在于專業性強且執法效率高，依托中國證監會專業的執法經驗，能夠快速查明事實并固定證據，為后續刑事追責提供支持。但是，中國證監會執法手段相對有限，在實踐中案涉人員通過“躲貓貓”和暴力抗拒執法的現象并不鮮見。相反，“先刑后行”的優點在于震懾力大和制裁力度強，但出于保護當事人的考慮，該程序也受到更多的約束，天然面臨更復雜的程序和更長的耗時，影響司法效率。因此，為提高證券違法治理效率，通常的做法是，在中國證監會對違法行為做出行政處罰決定后，再將案件移送至公安機關立案偵查。但是，對于部分具有重大社會影響的證券違法案件，公安機關也可能提前介入，啟動刑事偵查。

其次，司法實踐中，可能出現行政與刑事調查并行情形（“行刑并行”），根據刑事優先原則，刑事程序通常可以先行處理。盡管如此，時任北京金融法院審判第三庭庭長陳良剛認為，刑事優先，或者先“刑事”后“行政”的要求不宜過于剛性，更不宜絕對化……刑事司法程序對揭示事實的優越性不應當被過分夸大。

再次，行政訴訟逐漸成為影響刑事程序推進的因素。行政處罰做出后，當事人可向法院起訴要求撤銷行政處罰決定，這對刑事移送程序的影響體現在兩個方面：一是，行政訴訟中，法院對行政證據的審查結論可能影響刑事案件的證據采信。若行政訴訟認定中國證監會證據存在程序瑕疵，刑事偵查階段將重新收集證據，避免因同一瑕疵導致證據無效；二是，雖然并無規定行政訴訟可以中止公安機關的刑事偵查活動，但若案情復雜，公安機關有可能基于行政訴訟結果的不確定性和刑事審慎原則，暫緩推進刑事程序。

證據審查不同：

行政言詞證據不能直接轉化

首先，從“先行后刑”來看，中國證監會獲取的證據可作為刑事責任認定依據，但要對言詞證據和其他證據進行區分。具體地說，行政調查對客觀證據的搜集較為全面，實踐中許多行政執法客觀證據都被直接轉換為刑事證據，但行政調查階段對主觀證據的要求較低。刑事訴訟法第五十四條規定，“行政機關在行政執法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數據等證據材料，在刑事訴訟中可以作為證據使用。”以上證據經法庭查證屬實且收集程序合法，可作為刑事訴訟的定案依據，但并不包括言詞證據。因此，偵查機關對于行政調查期間形成的言詞證據應當重新取證。實踐中，中國證監會對當事人通常會進行2～4輪的詢問并制作詢問筆錄，而公安機關口供取證基本在20輪以上，從中可以看出兩者的明顯差異。部分例外情形，例如涉眾型證券期貨違法犯罪案件，因客觀條件限制無法逐一收集言詞證據的，公安機關可以根據已依法收集并查證屬實的客觀證據、言詞證據，綜合認定資金數額、損失數額等犯罪事實。

其次，從“先刑后行”來看，公安機關調取的證據材料和制作的訊問筆錄，經審查符合法定條件的，可以作為中國證監會行政處罰的證據。在公安機關決定撤銷案件或者對犯罪嫌疑人終止偵查的情況下，公安機關會按有關規定將涉案行為及相關證據移送中國證監會。結合既往的證券行政處罰和行政訴訟案例，中國證監會有權在接受公安機關移送案件后，對刑事偵查程序中所獲取的證據進行審查。公安機關制作的刑事偵查卷宗，是中國證監會根據案件移送程序依法取得的相關證據，符合真實性、關聯性和合法性要求且具有證據效力，可以作為行政處罰的證據。

認定邏輯不同：

“抽象危險犯”VS“結果犯”

行政處罰以維護法律權威、追究違法行為為目標，并非注重結果的實質性影響，而刑事處罰須保持一定的必要性，須嚴格論證行為與結果的關聯，因此在因果關系的論證要求上存在差異。

例如，對于操縱證券市場行為，證券法第五十五條規定“禁止任何人以下列手段操縱證券市場，影響或者意圖影響證券交易價格或者證券交易量”，因此只要行為人“影響”或“意圖影響”證券市場交易價格或交易量，就可能被認定為構成行政違法行為，進而被處罰，即“抽象危險犯”不存在因果關系證明的問題。但刑法第一百八十二條規定，“有下列情形之一，操縱證券、期貨市場，影響證券、期貨交易價格或者證券、期貨交易量，情節嚴重的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；情節特別嚴重的，處五年以上十年以下有期徒刑，并處罰金。”可以看出，在刑事案件層面，操縱市場屬于“結果犯”，認定當事人構成犯罪必須證明其操縱行為與證券交易價格或者交易量被影響之間存在因果關系。

實踐中，由于證券價格或者交易量的形成，受宏觀政策、行業行情、公司信息等多重因素影響，當事人通過操縱市場所產生的影響可能與市場中正常的同向或反向作用力相互疊加或抵消，很難證明其行為與股價變動存在因果關系。

一方面，刑法上的因果關系不能適用推定原則，若檢察機關無法證明拉抬行為、封漲停行為、約定交易行為等表面上的操縱行為與證券交易價格或交易量非正常波動之間存在因果關系，僅依據客觀交易指標（例如時段內申買量占比、買成交占比等）進行認定，則存在因果關系鏈條不完善的風險。另一方面，當事人也可提供反證（例如可通過委托第三方機構對影響股票交易價格和交易量的因子進行權重判斷）。以證明在案涉期間，股票交易價格和交易量的變動是其他原因所致

《關于辦理證券期貨違法犯罪案件工作若干問題的意見》所揭示的證券行政處罰、刑事司法銜接機制改革，實為資本市場治理現代化的關鍵性范式轉型。當前，實踐中暴露的“行刑斷裂性治理困局”——既存在“只行不刑”導致的威懾效能衰減，又面臨“先刑后行”引發的治理效率損耗，更遭遇“行刑并行”誘發的規范沖突風險，本質上折射出行刑協同治理體系在懲戒力度梯度配置、程序運行時序協同、法律評價標準統一等維度依然存在完善空間。要緩和這一“三維治理困境”，需要厘清行政處罰、刑事司法銜接底層邏輯：證明標準的“優勢證據—排除合理懷疑”二元譜系、程序處理的“行政效率—司法公正”價值平衡、證據審查的“行政調查—刑事證明”轉化規則、認定邏輯的“違法性—可罰性”遞進結構。在明確前述理念的基礎上，方能嘗試構建起新型治理框架，實現證券違法治理從傳統的行刑二元分立走向現代協同治理的躍遷。

作者供職于天冊（深圳）律師事務所