最高法判例：行政相對人的信賴?yán)鎽?yīng)當(dāng)獲得法律的保護

裁判要旨

我國正在實施依法治國方略，推進法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。而建設(shè)法治社會的核心與基礎(chǔ)即是建設(shè)法治政府。建設(shè)法治政府不僅要求政府形式上做到依法行政，更要使行政管理和服務(wù)活動具有實質(zhì)合法性、正當(dāng)性。政府的行政行為一經(jīng)作出，即應(yīng)被推定為合法有效，在其被依法變更、撤銷或者撤回之前，公民對其信賴所形成的利益應(yīng)該獲得法律的保護，如因國家利益、公共利益或者其他法定事由，行政機關(guān)對有效的行政行為需要變更、撤銷或者撤回，應(yīng)當(dāng)依據(jù)法定的權(quán)限和程序來進行，同時對行政行為相對人因信賴?yán)娑馐艿呢敭a(chǎn)損失予以補償。

案例詳情

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2016）最高法行申2251號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：張愛玲，女，1955年3月2日出生，漢族，住河南省社旗縣。

委托訴訟代理人：李滎坤（系張愛玲之子），男，1981年2月26日出生，漢族，住河南省社旗縣。

再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）：河南省社旗縣人民政府。住所地：河南省社旗縣西山貨街1號。

法定代表人：張榮印，該縣人民政府縣長。

委托代理人：常曉勇，河南隆翔律師事務(wù)所律師。

委托代理人：陳剛，河南宛東律師事務(wù)所律師。

一審第三人：河南省社旗縣大馮營鎮(zhèn)草湖村民村民委員會。住所地：河南省社旗縣大馮營鎮(zhèn)草湖村。

法定代表人：張長建，該村民委員會主任。

一審第三人：河南省社旗縣大馮營鎮(zhèn)姚莊村民委員會。住所地：河南省社旗縣大馮營鎮(zhèn)姚莊村。

法定代表人：李一西，該村民委員會主任。

一審第三人：河南省社旗縣大馮營鎮(zhèn)花石橋村民委員會。住所地：河南省社旗縣大馮營鎮(zhèn)花石橋村。

法定代表人：張金成，該村民委員會主任。

第三人共同委托代理人：高金山，河南省社旗縣大馮營鎮(zhèn)姚莊村民委員會主任。

再審申請人張愛玲因訴河南省社旗縣人民政府（以下簡稱社旗縣政府）林權(quán)登記行政爭議一案，不服河南省高級人民法院（2015）豫法行終第00521號行政判決，向本院申請再審。本院依法由審判員王曉濱、審判員張艷、審判員楊軍組成合議庭，對本案進行了審查。本院于2017年2月17日召開聽證會，再審申請人張愛玲及其委托代理人李滎坤，再審被申請人社旗縣政府的委托代理人常曉勇、陳剛，第三人社旗縣大馮營鎮(zhèn)草湖村民委員會（以下簡稱草湖村委會）、社旗縣大馮營鎮(zhèn)姚莊村民委員會（以下簡稱姚莊村委會）、社旗縣大馮營鎮(zhèn)花石橋村民委員會（以下簡稱花石橋村委會）的共同委托代理人高金山到庭參加聽證。現(xiàn)本案已審查終結(jié)。

張愛玲以社旗縣政府作出的社政文(2014)60號決定撤銷其林權(quán)證違法，侵犯其合法權(quán)益為由，向河南省南陽市中級人民法院起訴，請求撤銷社旗縣政府作出的社政文(2014)60號決定。

一審法院查明：1986年4月14日，張長安（張愛玲之父）與案外人社旗縣大馮營鄉(xiāng)人民政府（以下簡稱大馮營鄉(xiāng)政府）簽訂了《原姚莊林場經(jīng)濟承包合同》，承包本案爭議林場十年。張長安去世后，張愛玲作為遺囑繼承人因與大馮營鄉(xiāng)政府產(chǎn)生承包合同糾紛向法院提起訴訟，河南省南陽市中級人民法院作出（1998）南經(jīng)終字第373號經(jīng)濟判決，判決張長安與大馮營鄉(xiāng)政府簽訂的《原姚莊林場經(jīng)濟承包合同》有效，大馮營鄉(xiāng)政府于判決生效后2年內(nèi)付給張愛玲207950.42元。為執(zhí)行該判決，社旗縣大馮營鄉(xiāng)林業(yè)管理工作站與張愛玲簽訂協(xié)議，約定張愛玲采伐林木以抵銷大馮營鄉(xiāng)政府的給付。由于辦理林木采伐許可證需要林權(quán)證，社旗縣政府于2000年5月17日為張愛玲辦理草湖林場的社林證字第0006606號林權(quán)證。后第三人草湖村委會、姚莊村委會、花石橋村委會向社旗縣政府反映，張愛玲的社林證字第0006606號林權(quán)證侵犯了他們對爭議林地的所有權(quán)。社旗縣政府曾于1981年9月30日為莊和（姚莊）、草湖、張莊（花石橋）大隊聯(lián)辦林場頒發(fā)社林字第NO.000001號林權(quán)證，至今保存有該林權(quán)證存根。同時社旗縣政府于1996年6月13日作出的社政土決（1996）7號處理決定，確定草湖村等三村委對草湖林場的土地所有權(quán)。社旗縣政府認(rèn)為，本政府在社林字第NO.000001號林權(quán)證未被撤銷、注銷的情況下又為張愛玲辦理社林證字第0006606號林權(quán)證，程序違法，且辦證過程中未經(jīng)當(dāng)事人申請、林地權(quán)屬來源不清，依法應(yīng)予以撤銷，遂于2014年9月29日作出社政文（2014）60號決定，對張愛玲持有的社林證字（2000）第0006606號林權(quán)證予以撤銷。張愛玲對上述決定不服，提出行政復(fù)議，河南省南陽市人民政府于2015年2月16日作出宛政復(fù)決（2015）1號行政復(fù)議決定，維持了社旗縣政府的社政文（2014）6O號決定。隨后張愛玲提起行政訴訟，訴請撤銷社旗縣政府的社政文（2014）6O號決定。

一審法院認(rèn)為：張愛玲管理爭議林場是基于《原姚莊林場經(jīng)濟承包合同》，其持有的社林證字第0O06606號林權(quán)證無辦證申請、林木權(quán)屬證明及審批材料等。草湖村等三村委雖未提供爭議林場的林權(quán)證，但社旗縣政府保存有社林字第N0.OOOO01號林權(quán)證存根，說明爭議林場已經(jīng)進行了林權(quán)登記，在該登記未被撤銷、收回的情況下，又為他人頒發(fā)林權(quán)證屬于重復(fù)頒證。社旗縣政府對錯誤頒證行為予以糾正，并無不妥。張愛玲在社旗縣政府舉行的聽證會上知道第三人請求撤銷其林權(quán)證的情況，進行了陳述申辯，并接受社旗縣政府調(diào)查詢問，其知情權(quán)未被剝奪。張愛玲請求撤銷社旗縣政府社政文(2014)60號決定的理由不足，遂于2015年5月18日作出（2015）南行初字第10號判決：駁回張愛玲的訴訟請求。

張愛玲不服一審法院判決，向河南省高級人民法院提起上訴。

二審法院認(rèn)為：首先，社旗縣政府可以根據(jù)依法糾正錯誤的傳統(tǒng)法制原則和程序作出投訴決定。其次，被訴決定程序合法，社旗縣政府既沒有剝奪張愛玲的知情權(quán)。其在作出被訴決定也未超過法定期限；第三，本案中的爭議林地可能歸草湖、姚莊、花石橋三村委所有，該三村委與張愛玲所持社林證字(2000)第0006606號林權(quán)證有法律上的利害關(guān)系；第四，被訴決定以社旗縣政府社林證字(2000)第O006606號林權(quán)證與1981年頒發(fā)的社林字第NO.000001號林權(quán)證違法的意見不當(dāng)；第五，社林證宇(2000)第00066O6號林權(quán)證影響了草湖村等三村委的在爭議林地上的正當(dāng)權(quán)益，根據(jù)庭審認(rèn)定的事實，張愛玲既不享有爭議林地所有權(quán)，也沒有林地使用權(quán)，則該林權(quán)證可能損害合法林權(quán)所有權(quán)人的利益；第六，社旗縣政府頒發(fā)社林證字(2OOO)第O006606號林權(quán)證內(nèi)容違法。至于張愛玲對案外人大馮營鄉(xiāng)政府所享有的債權(quán)，是張愛玲和案外人大馮營鄉(xiāng)政府要解決的問題。綜合以上意見，被訴決定在一些具體事實問題的認(rèn)定和法律問題的處理上確有瑕疵，但對頒證行為的主要違法問題認(rèn)定正確，且基于這些認(rèn)定足以得出對上述林權(quán)證應(yīng)予撤銷的結(jié)論，河南省高級人民法院遂于2015年12月17日作出（2015）豫法行終字第00521號行政判決：駁回上訴，維持原判。

張愛玲不服一、二審判決，向本院申請再審，請求本院依法撤銷一、二審判決，依法撤銷社旗縣政府作出的撤銷其林權(quán)證的社政文(2014)60號決定。主要事實與理由為：首先，被訴行政行為適用的程序錯誤。其次，被訴決定剝奪了張愛玲的知情權(quán)。第三，草湖、姚莊、花石橋三村委所持的林權(quán)證存根不能作為處理本案的依據(jù)。第四，社旗縣政府(1996)7號文不能作為認(rèn)定爭議林場歸草湖、姚莊、花石橋三村委所有的依據(jù)。第五，張愛玲取得爭議林地的林權(quán)證是根據(jù)與大馮營鄉(xiāng)政府的協(xié)議取得的，是善意的，即使林權(quán)證的頒發(fā)有違法之處，也應(yīng)當(dāng)受到保護。第六，社旗縣政府作出被訴決定超過法定期限外；第七，二審認(rèn)定三個第三人不具有爭議林地的所有權(quán)，又要維護其權(quán)益，明顯偏袒；第八，二審法院認(rèn)定事實錯誤。首先再審被申請人的檔案丟失并非再審申請人的責(zé)任，不應(yīng)成為認(rèn)定錯誤發(fā)證的理由；其次再審申請人與大馮營鄉(xiāng)的合同并非是申請人提供。

本院認(rèn)為：本案涉及三個焦點問題：一是再審被申請人社旗縣政府能否適用糾錯程序處理本案；二是再審申請人張愛玲的涉案林權(quán)證能否被認(rèn)定是善意取得；三是撤銷再審申請人的林權(quán)證是否于法有據(jù)。

第一，社旗縣政府能夠適用糾錯程序處理本案。本案系因三個一審第三人認(rèn)為社旗縣政府頒發(fā)給再審申請人張愛玲的林權(quán)證侵犯其權(quán)益，請求撤銷該證而引發(fā)。行政機關(guān)對于違法的行政行為，在職權(quán)范圍內(nèi)遵循正當(dāng)程序?qū)⑵涑蜂N或者變更，是依法行政原則的應(yīng)有之義。行政機關(guān)依法糾錯不僅在法理上成立，事實上也是行政管理和服務(wù)實踐中長期存在的合理作法。再審申請人認(rèn)為被訴行為撤銷其獲頒權(quán)屬證書屬于適用程序錯誤的理由不能成立，本院不予支持。

第二，再審申請人的林權(quán)證不能被認(rèn)定是善意取得。按照《中華人民共和國物權(quán)法》第一百零六條規(guī)定，善意取得適用于無權(quán)處分的情形，但應(yīng)符合相應(yīng)的條件，即：受讓人需是善意的，不知出讓人是無處分權(quán)人；受讓人支付了合理的對價；轉(zhuǎn)讓的財產(chǎn)應(yīng)當(dāng)?shù)怯浀囊呀?jīng)登記，不需要登記的已經(jīng)交付給受讓人。在本案中，再審申請人取得的林權(quán)雖然經(jīng)過了登記，但是根據(jù)一、二審法院查明的事實，行政機關(guān)在作出此次登記之前，已就該登記項下的土地為三位第三人頒發(fā)林權(quán)證，故此次登記缺乏事實基礎(chǔ)，損害第三人的合法權(quán)益，存在明顯錯誤。不僅如此，三位第三人取得林權(quán)遠在再審申請人之前，且同樣經(jīng)過了林權(quán)登記，兩相比較，前者的利益應(yīng)予優(yōu)先保護，此時不宜認(rèn)可再審申請人的善意取得主張，并以其對抗第三人。因此，社旗縣政府作出被訴行為，撤銷先前的錯誤林權(quán)登記，并不存在法律上的障礙。再審申請人提出的被訴行政行為侵犯其善意取得的林權(quán)之主張不能成立，本院不予支持。

第三，再審申請人取得林權(quán)證于法無據(jù)。在張愛玲之父與大馮鄉(xiāng)的林業(yè)承包合同終止之后，張愛玲依據(jù)與大馮鄉(xiāng)之間的抵債協(xié)議獲頒涉案林權(quán)證并取得林地使用權(quán)。但是從一、二審法院查明的事實看，大馮鄉(xiāng)在簽訂協(xié)議之時實體上并不具備合法上的涉案林地所有權(quán)，此亦說明涉案林權(quán)證損害了他人的所有權(quán)。同時，根據(jù)《河南省林地保護管理條例》第九條的規(guī)定，“林地及林地上林木的權(quán)屬無爭議”是核發(fā)林權(quán)證的條件之一，這一條件在發(fā)證之時并不具備。而從張愛玲林權(quán)證的頒證過程看，亦缺乏再審申請人的申請、林地使用權(quán)來源等材料等形式要件。因此，可以認(rèn)定張愛林的林權(quán)證不符合頒證條件。

基于以上事由，再審申請人申請再審缺乏必要的事實依據(jù)和法律依據(jù)，依法應(yīng)予駁回。同時本院需指出的是：行政相對人的信賴?yán)鎽?yīng)當(dāng)獲得法律的保護。我國正在實施依法治國方略，推進法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。而建設(shè)法治社會的核心與基礎(chǔ)即是建設(shè)法治政府。建設(shè)法治政府不僅要求政府形式上做到依法行政，更要使行政管理和服務(wù)活動具有實質(zhì)合法性、正當(dāng)性。政府的行政行為一經(jīng)作出，即應(yīng)被推定為合法有效，在其被依法變更、撤銷或者撤回之前，公民對其信賴所形成的利益應(yīng)該獲得法律的保護，如因國家利益、公共利益或者其他法定事由，行政機關(guān)對有效的行政行為需要變更、撤銷或者撤回，應(yīng)當(dāng)依據(jù)法定的權(quán)限和程序來進行，同時對行政行為相對人因信賴?yán)娑馐艿呢敭a(chǎn)損失予以補償。本案中，根據(jù)一、二審法院查明的事實，2000年再審申請人與案外人大馮營鄉(xiāng)政府達成執(zhí)行和解協(xié)議后，從社旗縣政府獲得林權(quán)證，并以此向涉案林地投入大量資產(chǎn)，并最終形成現(xiàn)有資產(chǎn)規(guī)模，這本是基于作為產(chǎn)權(quán)人的再審申請人信任政府之頒證行為而傾心付出的投資。而社旗縣政府因為自身當(dāng)年頒證行為錯誤，在若干年后以糾正為由徑行撤銷涉案林權(quán)證有可能使得再審申請人的財產(chǎn)權(quán)益面臨危險，如果有相應(yīng)的損失，再審申請人經(jīng)依法核定后有權(quán)依照信賴?yán)姹Ｗo原則獲得相應(yīng)補償。故雖然撤證行為本身于法有據(jù)，但一、二審法院的判決并未涉及上述利益如何救濟，同時本院認(rèn)為，由于2000年協(xié)議的簽訂方是大馮營鄉(xiāng)政府與再審申請人，再審申請人可另案以其他途徑主張自身權(quán)益的保護。

綜上，張愛玲的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形，本院依照《最高人民法院關(guān)于適用 <中華人民共和國行政訴訟法> 的解釋》第一百一十六條第二款之規(guī)定，裁定如下：

駁回再審申請人張愛玲的再審申請。

審判長　　王曉濱

審判員　　張　艷

審判員　　楊　軍

二〇一八年五月二十一日

書記員　　李林濤

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